Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации

Планирование в системе публичных финансов

Финансовое планирование представляет собой заключительный этап в системе народно-хозяйственного планирования. Относительная обособленность отдельных звеньев финансовой системы предполагает разработку комплекса финансовых планов для каждого звена, каждого субъекта финансовой системы. Главным объектом финансового планирования выступают финансовые ресурсы, перераспределяемые между отдельными субъектами финансовой системы. Движение финансовых ресурсов закрепляется в соответствующих планах, которые образуют единую систему финансового планирования. Центральное место в системе финансовых планов принадлежит бюджетам (федеральному, субъектов федерации, органов местного самоуправления), в которых находит количественное выражение форма образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Подходы к разработке бюджетов в 90-е гг. ХХ в. претерпели существенные изменения. Принципиальными являются два момента: (1) переход к среднесрочному составлению бюджетов (как правило, на три, пять лет), (2) переход от планирования финансовых ресурсов к планированию результатов финансирования. Так, в Австралии, Испании, Швеции среднесрочное планирование охватывает три года, В США, Германии бюджетные проектировки рассчитываются на пятилетний срок. К основным инструментам составления бюджета относятся среднесрочный финансовый план, сводный финансовый баланс и бюджетная программа.

В мировой практике отсутствуют единые подходы к установлению правового статуса бюджетных параметров на среднесрочную перспективу. В Германии, Испании, Канаде, Австралии и ряде других стран среднесрочные финансовые планы составляются по укрупненным показателям и представляются органами исполнительной власти законодательным органам только в справочно-аналитических целях. В других странах, например, в США, утверждаются отдельные показатели, относящиеся к среднесрочному финансовому планированию на каждый год пятилетнего плана. В первую очередь это относится к показателям доходов, расходов (в том числе на оборону) и дефицита или профицита бюджета. В Швеции параметры среднесрочного финансового плана утверждаются законодательно вместе с годовым бюджетом.

Принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности проводимой бюджетной политики, если сложившиеся экономические условия не позволяют с достаточной степенью надежности прогнозировать параметры развития. Вместе с тем составление и утверждение многолетних бюджетов создает условия для принятия стратегических управленческих решений и их реализации, дает возможность для более равномерного использования бюджетных средств и, что не менее важно, развития самостоятельности субъектов бюджетного планирования. К преимуществам утверждения параметров бюджета на трехлетний период можно также отнести возможность более полной реализации выбранных направлений бюджетной политики, мер государственной поддержки экономики и социальной сферы, а также повышение ответственности финансовых органов власти за выполнение возложенных на них функций.

Многие недостатки бюджетного планирования предыдущих лет были связаны во многом с объективными условиями, к которым относятся, в частности, недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, частые и непредсказуемые изменения налогового законодательства, зависимость доходов федерального бюджета от внешнеэкономических факторов, а расходов – от проводимых структурных реформ.

Наряду с бюджетами на федеральном уровне, уровне субъектов федерации, органов местного самоуправления могут формироваться и формируются внебюджетные фонды. Движение денежных средств в этих фондах отражается соответственно в сметах доходов и расходов. Эти сметы представляют собой не что иное, как финансовые планы внебюджетных фондов.

На общегосударственном и территориальном уровнях в систему финансового планирования включается разработка и реализация перспективных финансовых планов, финансовых балансов, а также балансов движения доходов и расходов населения.

Балансы финансовых ресурсов представляют собой совокупность всех предполагаемых доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Сводный финансовый баланс государства разрабатывается в Министерстве экономического развития и торговли РФ. Он позволяет увязать материальные и финансовые пропорции в народном хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы, определить источники финансирования мероприятий, определенных в прогнозе экономического и социального развития государства; выявить резервы дополнительных финансовых ресурсов, произвести прогнозные финансовые расчеты и скорректировать направления финансовой политики.

Сводный финансовый баланс обеспечивает последовательное отражение процесса формирования финансовых ресурсов и их использования, а также годовые обороты финансовых ресурсов. Разработка этого документа на федеральном уровне позволяет решать следующие аналитические и прогнозные задачи в процессе выработки государственной политики: (1) определение состава и структуры финансовых ресурсов в целом по экономике и ее институциональным секторам; (2) анализ причин дефицита или профицита финансовых ресурсов в целом по экономике и ее институциональным секторам; (3) анализ взаимосвязи процессов формирования, распределения (перераспределения) и использования финансовых ресурсов как по институциональным секторам внутренней экономики, так и между национальной экономикой и остальным миром; (4) обеспечение сбалансированности бюджетной системы; (5) обеспечение стабильности бюджетной политики посредством оценки возможностей государства финансировать принятые и принимаемые расходные обязательства.

В балансе денежных доходов и расходов населения отражается движение денежных ресурсов населения в наличной и безналичной форме. Денежные доходы населения формируются из трех источников: (1) заработная плата и надбавки к заработной плате, премии, средства на командировочные расходы, выплаты социального характера, осуществляемые работодателем наемным работникам; (2) доходы от предпринимательской деятельности, участия в прибылях предприятий, операции с личным имуществом и доходы от кредитно-финансовых операций; (3) социальные трансферты (государственные пенсии, пособия, стипендии и т. п.). Расходы подразделяются на: (а) потребительские расходы; (б) налоги, другие обязательные платежи и добровольные взносы; (в) денежные накопления и сбережения. Баланс денежных доходов и расходов населения используется для планирования наличного денежного оборота, розничного товарооборота, налоговых поступлений, кредитных ресурсов. Он составляется как на федеральном, так и на региональном уровне. На федеральном уровне он разрабатывается Министерством экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ, Центрального Банка РФ и других финансовых органов.

Перспективное финансовое планирование осуществляется в целях обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики, а также комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. Такое планирование обеспечивает взаимосвязь между политическими, управленческими и экономическими целями государства, которые носят долгосрочный характер. В рамках годового финансового планирования установить эти связи практически невозможно.

Разработка и реализация перспективного (среднесрочного) финансового плана возможна лишь на основе системного подхода к формированию целей государственной политики и анализу факторов ее развития. При отсутствии четко сформулированных и количественно измеряемых комплексных ориентиров развития возникает множество трудно разрешаемых проблем, связанных с обеспечением координации планов развития отраслей и территорий, обеспечения единства процесса государственного управления и т. п.

Переход к среднесрочному финансовому планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с анализа ранее принятых основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого периода, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода, состоялся и в России. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 принято «Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год».

Развитие среднесрочного финансового планирования в России за указанный период прошло два ключевых этапа – утверждение с 2006 г. Правительством РФ перспективного финансового плана Российской Федерации; а затем составление и утверждение федерального бюджета на трехлетний период.[1] Перспективный финансовый план и проект федерального бюджета разрабатываются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, бюджетной политикой, определяемой в ежегодном послании Президента РФ Федеральному собранию, программой социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утверждаемой правительством.

При формировании перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета Правительство РФ одобряет:

а) основные направления налоговой, таможенной и долговой политики в плановом периоде, сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, прогноз социально-экономического развития страны на очередной год;

б) основные показатели перспективного финансового плана и перспективный финансовый план;

в) основные характеристики проекта федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета на очередной год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации;

При формировании перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета Министерство финансов РФ:

а) разрабатывает основные направления налоговой и долговой политики, а также предложения по основным направлениям таможенной политики (в части, касающейся определения порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств);

б) разрабатывает основные показатели перспективного финансового плана, проект перспективного финансового плана, проект федерального бюджета;

в) разрабатывает основные характеристики проекта федерального бюджета, распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ;

г) доводит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы их бюджетов на плановый период и бюджетные проектировки на очередной год (включая распределенные Министерством экономического развития и торговли РФ (МЭРТ РФ) предельные объемы расходов инвестиционного характера);

При формировании перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета МЭРТ РФ:

а) разрабатывает основные направления таможенной политики (в части, касающейся определения порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств, - совместно с Министерством финансов РФ);

б) разрабатывает сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу, прогноз социально-экономического развития на очередной год, сводный финансовый баланс РФ;

в) определяет совместно с Министерством финансов РФ состав расходов инвестиционного характера;

г) разрабатывает и представляет в Бюджетную комиссию предложения по распределению предельного объема расходов инвестиционного характера по субъектам бюджетного планирования, главным распорядителям средств федерального бюджета;

д) формирует перечень федеральных целевых программ, обеспечивает методологическое руководство разработкой федеральных целевых программ, согласовывает объемы их финансирования в очередном году и плановом периоде;

е) разрабатывает в установленном порядке проект федеральной адресной инвестиционной программы, формирует проект перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд, согласовывает предложения субъектов бюджетного планирования по определению объемов расходов по стройкам и объектам, включенным в указанный перечень;

Перспективный финансовый план разрабатывается исходя из необходимости создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ и федерального бюджета, макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики, исполнения действующих и принимаемых обязательств Российской Федерации. Перспективный финансовый план разрабатывается в 3 этапа.

На первом этапе разрабатываются и одобряются основные направления налоговой и таможенной политики, основные показатели сводного финансового баланса РФ, а также сценарные условия, включая основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Основные направления налоговой политики разрабатываются Министерством финансов РФ, основные направления таможенной политики – Министерством экономического развития и торговли РФ (в части, касающейся определения порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств, – совместно с Министерством финансов РФ). Основные направления налоговой и таможенной политики рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ.

Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и прогнозируемые на плановый период значения следующих показателей: (а) цена на нефть сырую марки «Юралс»; (б) объем, темпы роста и структура используемого и произведенного валового внутреннего продукта; (в) темпы роста базовых отраслей экономики; (г) прогноз инфляции, в том числе прогноз базовой инфляции, прогноз роста цен на товары, прогноз роста цен и тарифов на платные услуги, прогноз цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий; (д) объемы производства продукции (товаров, работ, услуг) по перечню, согласованному с Министерством финансов РФ; (е) величина амортизации; (ж) среднегодовая стоимость амортизируемого имущества; (з) оборот розничной торговли; (и) платные услуги, оказываемые населению; (к) численность занятых в экономике; (л) инвестиции в основной капитал с указанием всех источников финансирования, в том числе инвестиции за счет средств федерального бюджета, прямые иностранные инвестиции; (м) фонд заработной платы; (н) величина прожиточного минимума в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения; (о) прибыль организаций для целей бухгалтерского учета; (п) амортизация для целей налогообложения; (р) объем экспорта и импорта, в том числе экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и газа; (с) курс рубля к доллару США и евро; (т) другие показатели по согласованному с Министерством финансов РФ перечню.

Сценарные условия разрабатываются, как правило, в двух вариантах (ожидаемом и базовом) исходя из прогнозируемого и из базового уровня цены на нефть. Сценарные условия разрабатываются Министерством экономического развития и торговли РФ, рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ. Представляемые в Правительство РФ Министерством экономического развития и торговли РФ сценарные условия должны соответствовать проекту сценарных условий, с учетом которого осуществлялась разработка основных направлений налоговой и таможенной политики и основных показателей перспективного финансового плана, рассмотренных и согласованных Бюджетной комиссией.

На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового плана, а также основные направления долговой политики. Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются с целью определения общего объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств Российской Федерации в плановом периоде при заданных сценарных условиях. Делается не менее, чем два варианта расчета. В составе перспективного финансового плана в качестве самостоятельного раздела представлены основные параметры федерального бюджета. Состав показателей данного раздела приведен в табл. 2.1.

Таблица 2.1

Перспективный финансовый план Российской Федерации на ____ - ____ годы

Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации

(млрд руб.)

Основные направления долговой политики содержат анализ и прогноз объема и структуры государственного долга Российской Федерации, обоснование предложений по объемам заимствований на внутреннем и внешнем рынках, оценку стоимости обслуживания и объемов погашения государственного долга Российской Федерации в плановом периоде. Основные показатели перспективного финансового плана и основные направления долговой политики разрабатываются Министерством финансов РФ, рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ с внесением им в случае необходимости изменений в основные направления налоговой и таможенной политики и (или) в сценарные условия.

На третьем этапе разрабатывается и утверждается проект перспективного финансового плана. Проект разрабатывается Министерством финансов РФ, рассматривается Бюджетной комиссией и одобряется Правительством РФ.

При разработке проекта федерального бюджета Министерством финансов РФ могут быть подготовлены предложения (в части, касающейся расходов инвестиционного характера, - согласованные с МЭРТ РФ) о внесении изменений в одобренный Правительством РФ перспективный финансовый план в связи с уточнением основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Указанные предложения рассматриваются Бюджетной комиссией и Правительством РФ одновременно с рассмотрением проекта федерального бюджета.

В случае внесения в проект федерального бюджета при его рассмотрении Государственной думой Федерального собрания РФ изменений, влекущих за собой возникновение расхождений с показателями утвержденного перспективного финансового плана, Министерство финансов РФ представляет в Правительство РФ предложения о внесении соответствующих изменений в утвержденный перспективный финансовый план.

Разработка проекта федерального бюджета. Исходной базой для разработки проекта федерального бюджета, прежде всего, являются: (а) Бюджетное послание Президента РФ; (б) перспективный финансовый план; (в) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год. Проект федерального бюджета разрабатывается в три этапа.

На первом этапе формирования проекта федерального бюджета разрабатываются основные характеристики федерального бюджета в составе показателей перспективного финансового плана на очередной год, а также основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Порядок разработки основных параметров прогнозов на среднесрочную перспективу и на очередной год определяется Правительством РФ. Министерство финансов РФ доводит до субъектов бюджетного планирования одобренные Правительством РФ в составе перспективного финансового плана предельные объемы бюджетов субъектов бюджетного планирования на очередной год и плановый период (включая распределенные МЭРТ РФ предельные объемы расходов инвестиционного характера). Одновременно Министерство финансов РФ направляет субъектам бюджетного планирования методические указания по формированию бюджетных проектировок на очередной год.

На втором этапе субъекты бюджетного планирования в соответствии с методическими указаниями Министерства финансов РФ распределяют предельные объемы своих бюджетов на очередной год по главным распорядителям средств федерального бюджета, статьям функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов РФ, бюджетным целевым программам и представляют указанное распределение, а также иные документы и материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, в Министерство финансов РФ. В части, касающейся расходов инвестиционного характера, а также государственного оборонного заказа, указанное распределение подлежит согласованию с МЭРТ РФ.

На третьем этапе Министерство финансов РФ на основе представленных субъектами бюджетного планирования расчетов, документов и материалов формирует проект федерального бюджета и прилагаемые к нему материалы и после рассмотрения Бюджетной комиссией вносит их в Правительство РФ. Параметры проекта должны соответствовать основным показателям перспективного финансового плана. При необходимости корректировки ранее одобренных Правительством РФ основных показателей перспективного финансового плана Министерство финансов РФ вносит соответствующие предложения в Бюджетную комиссию и в Правительство РФ.

Для финансового планирования особое значение имеет та информация, которая дает представление о положении дел в будущем, т. е. прогностическая информация. Процесс получения этой информации называется прогнозированием. Прогноз – это вероятностное представление о будущих событиях, основывающееся на наблюдениях, теоретических обобщениях, допущениях и ограничениях.

Финансовое прогнозирование – это, прежде всего, обоснование показателей финансовых планов, предвидение финансового положения на тот или иной период времени. В теории и на практике выделяют среднесрочное (5-10 лет) и долгосрочное (более 10 лет) финансовое прогнозирование. Главной целью финансового прогнозирования является определение реально возможного объема финансовых ресурсов и их потребности в прогнозируемом периоде. Финансовые прогнозы являются необходимым элементом и одновременно этапом в выработке финансовой политики. Они позволяют разрабатывать различные сценарии решения социально-экономических задач, стоящих пред всеми субъектами финансовой системы.

В теории и на практике используются различные методы прогнозирования. Среди них выделим следующие: (1) методы экспертных оценок (опрос с использованием дельфийского метода, представительский опрос и др.); (2) методы обработки пространственных и временных совокупностей; (3) методы ситуационного анализа и прогнозирования, в том числе методы имитационного моделирования, модели роста; (4) методы пропорциональных зависимостей показателей, включая производственные функции и функции издержек.

Планирование на уровне хозяйствующего субъекта

Формы и методы планирования на уровне хозяйствующих субъектов зависят от их организационно-правовой формы, отраслевой принадлежности, других факторов. Для коммерческих организаций основным предполагаемым финансовым результатом деятельности является прибыль. В современных условиях России, характеризующихся относительно высоким уровнем инфляции, фактическим отсутствием регулирования цен, широким распространением предоплаты и бартера сложно обеспечить точность прогнозирования, в том числе прогнозирования прибыли. Выделяют различные типы финансовых планов: стратегические и текущие, долгосрочные и краткосрочные.

Стратегический финансовый план разрабатывается исходя из целей ведения бизнеса, с учетом макроэкономических процессов в экономике, финансовой политике государства, в том числе налоговой, таможенной политики; состояния и развития финансовых рынков, инвестиционных, инфляционных процессов и т. п. Как правило, стратегические планы составляют коммерческую тайну предприятия. Стратегический план должен давать ответы, по крайней мере, на следующие вопросы: (1) Каков размер требуемого предприятию капитала, из каких источников и в какие сроки планируется его привлечь? (2) Каким образом будет использоваться этот капитал? (3) Может ли предприятие развиваться, опираясь на собственные силы и если нет, то каковы возможные источники привлечения финансовых ресурсов? (4) На какие уровни поступления денежных средств, рентабельности производства и доходности инвестиций может выйти предприятие и в какие сроки?

Текущие финансовые планы разрабатываются с учетом прогнозных тенденций и в конечном итоге принимают форму баланса доходов и расходов предприятий, в котором отражаются все стороны его предполагаемой финансово-хозяйственной деятельности, определяются направления обеспечения наивысшей рентабельности, сферы наиболее эффективного вложения ресурсов, источники финансирования инвестиций и др.

Главными функциями текущего планирования являются: (1) определение объема финансовых ресурсов и их источников для осуществления производственной, инвестиционной, маркетинговой, научно-проектной и изыскательской деятельности, а также социальных проектов; (2) планирование себестоимости производства и реализации продукции (работ, услуг); (3) планирование денежных потоков; (4) планирование (прогнозирование) прибыли от деятельности предприятия в целом; (5) планирование доходности инвестиций.

Долгосрочные и краткосрочные планы отличаются не только горизонтом, но и целями планирования. Если главной целью долгосрочного планирования является определение допустимых с позиции финансовой устойчивости темпов расширения фирмы, то целью второго является обеспечение постоянной платежеспособности предприятия [Ковалев, 1999, с. 280].

Как уже отмечено выше, финансовой планирование представляет собой процесс, включающий в себя различные этапы, элементы, процедуры и т. д. Выделяют следующие этапы финансового планирования: (1) исследование финансовых результатов деятельности предприятия; (2) разработка прогнозных вариантов финансовых отчетов на основе изменения оперативных планов; (3) определение конкретной потребности предприятия в финансовых средствах для обеспечения выполнения плановых заданий; (4) прогнозирование структуры и источников финансирования, в том числе, собственных источников и внешних источников финансирования; (5) создание и поддержание системы управления финансами предприятия; (6) разработка процедур оперативного изменения сформированных планов.

Современные методы планирования в качестве одного из подходов включают разработку бизнес-планов, представляющих собой по сути модели реализации определенной идеи, программы, проекта и т. д. Существуют разные подходы как к технике разработки бизнес-плана, так и к степени детализации, глубине проработки, структуры бизнес-плана. Однако, независимо от того, как решаются указанные выше вопросы, неотъемлемой частью бизнес-плана выступает финансовый план, в котором планы по маркетингу, оперативной деятельности, правам собственности и другим аспектам функционирования предприятия выражены в стоимостных показателях.

Финансовый план выступает в качестве инструмента финансового обеспечения всей деятельности предприятия и одновременно характеризует финансовые результаты этой деятельности. Финансовый раздел в составе бизнес-плана разрабатывается по следующим основным направлениям:

· разработка проектных показателей освоения рынков и предполагаемого объема продаж;

· расчет различных видов себестоимости (полной, усеченной, в том числе производственной, прямой и др.); здесь важное значение имеет учет затрат, связанных с маркетинговыми исследованиями, рекламой, основанием рынков;

· проектирование годовых потоков денежных средств и определение финансовых результатов, что предполагает прогнозы динамики поступления выручки, изменения дебиторской и кредиторской задолженности, оптимизацию налоговых платежей и т. п.; расчеты по прибыли должны согласовываться с текущим и перспективным потенциалов предприятия, а также с ограничениями, которые определяются в других разделах бизнес-плана;

· определение необходимых размеров инвестиций, источников финансовых ресурсов по расширению производства, их эффективности и воздействия на прибыль.

При разработке финансового раздела бизнес-плана необходимо учитывать, что предприятиям различных отраслей, сфер деятельности присущи специфические финансовые характеристики. Для одних типичным может быть относительно высокая задолженность по краткосрочным займам, для других – по долгосрочным. Может быть разной и оборачиваемость активов и отдельных их элементов, и рентабельность, и эффективность использования имеющихся у предприятия средств.

Таким образом, финансовый план, равно как и собственно процесс его разработки, следует рассматривать как систему творческого анализа, обобщения и взаимоувязки финансовых показателей всех сторон деятельности и развития предприятия. Сведение планирования к разработке формальной модели деятельности предприятия и на ее основе определения системы плановых финансовых показателей, что зачастую используется на практике, можно рассматривать лишь как рабочую схему финансового планирования. Следует иметь в виду, что в процессе финансового планирования должны учитываться многие неформализуемые факторы, которые повышают жизнеспособность финансового обеспечения функционирования предприятия.

Поиск по сайту: