Обсуждение полученных результатов

Планирование в наркоматах

Хотя «общие» наркоматовские планы не утверждались прави­тельством, в самих наркоматах велась большая работа по разработ­ке плановых заданий наркоматам и подчиненным им экономичес-

ким агентам. При этом число параметров, по которым разрабаты­вались эти задания, существенно превышало количество показате­лей, по которым правительство утверждало задания наркоматам, принимая общесоюзные планы, финпланы наркоматов и т.д.

Возникает вопрос: зачем наркоматы затрачивали столько уси­лий на сбор и обработку информации, которая не интересовала правительство и не использовалась им? Возможно, правительство передоверило самим наркоматам разработку и утверждение их «общих» планов, и для этого наркоматы собирали дополнительную информацию. Правительство же только следило за тем, чтобы «общие» наркоматовские планы не противоречили плановым зада­ниям наркоматам из общесоюзных планов и другим решениям правительства.

Данная гипотеза требует проверки. Для этого необходимо про­анализировать те действия и решения, которые принимались в наркоматах в процессе годового и квартального планирования.

Практически все важнейшие решения, касавшиеся планирова­ния, в наркоматах обсуждались и принимались на заседаниях кол­легий и других встречах высшего руководства каждого из нарко­матов²⁶. Большинство подобных встреч протоколировались, неко­торые стенографировались. Протоколы и стенограммы этих встреч являются, наверное, наилучшими источниками для исследования реального механизма планирования в наркоматах. Кроме того, для получения более полной картины процесса планирования также необходимо привлечь наркоматовские приказы, к.ц., делопроиз­водственные бумаги плановых секторов наркоматов и т.д.

В основу исследования были положены протоколы коллегии НКЛП за 1933 г. и коллегии НКТП за 1938 г. Выбор протоколов именно за эти два года был продиктован сохранностью наркома­товских архивов и следующими соображениями. Хотелось проана­лизировать работу наркоматовских коллегий на протяжении всего десятилетия 1930-х гг. и в обоих наркоматах — в НКТП и НКЛП. Полный набор протоколов НКТП сохранился только за 1938 г. Соответственно, НКЛП «досталась» первая половина 1930-х гг. Так как в конце 1934 г. коллегии были упразднены, а в 1932 г. НКЛП только появился, то для этого наркомата был выбран 1933 г.²⁷ Кроме этого, были привлечены протоколы совещаний ру­ководства НКЛП за 1936 г. и протоколы заседаний коллегии НКЛП за 1940 г.

Прежде чем обратиться к анализу всех этих материалов, следу­ет еще раз вернуться к вопросу об основных участниках процесса планирования, рассмотреть взаимоотношения между ними, но те­перь не в целом, а только в наркоматах.

Участники процесса планирования в наркоматах, взаимоотношения между ними

Применительно к наркомату описанная выше схема участни­ков процесса планирования принимала следующий вид. Вышесто-

ящая организация была представлена руководством наркомата и функциональными подразделениями наркомата. В качестве подчи­ненных организаций выступали отраслевые главки, их плановые задания в сумме составляли плановые задания наркомату. То есть в составлении планов в той или иной степени были задействованы практически все подразделения центрального аппарата наркомата. Главная роль при этом принадлежала плановому сектору²⁸, выпол­нявшему в наркомате ту же роль, что и Госплан на уровне прави­тельства.

«Нормальные» размеры планового сектора наркомата были не­большими²⁹. Однако они могли резко увеличиваться на время наи­более критических и важных этапов планирования, за счет «пере­дачи» этому сектору дополнительных сотрудников. Например, осенью 1938 г. в НКТП для этой цели было привлечено из наркоматовских институтов сто экономистов и техников³⁰.

Задача планового сектора заключалась главным образом в ко­ординации работы по составлению плановых заданий наркомату. Плановый сектор представлял проекты этих заданий (к.ц.) на кол­легии наркомата, на других совещаниях, выступал представителем наркомата во время его споров с Госпланом и т.д.

Остальные функциональные подразделения отвечали за состав­ление плановых заданий по конкретным параметрам. Финсектор разрабатывал финансовые показатели, отдел капстроительства — задания по капстроительству, отдел труда отвечал за составление показателей по труду и заработной плате, отдел снабжения со­ставлял сводную заявку на фондируемые материалы и оборудо­вание, и т.д. Наконец, подчиненные организации — главки — готовили свои предложения о заданиях по возглавляемым ими от­раслям.

Планирование в наркомате, точно так же как планирование в правительстве, представляло собой череду конфликтов и согла­сований между основными участниками. Взаимоотношениям планового сектора с отраслевыми главками был присущ весь комплекс проблем, характерный для взаимоотношений Госпла­на с наркоматами: столкновения интересов принципала и агента (principle – agent problem), оппортунистическое поведение агента и т.д.³¹

В процессе планирования обычным явлениям была борьба за обладание информацией. Стороны старались использовать возни­кавшую асимметрию информации для своей победы в спорах во­круг объемов будущих плановых заданий. Отраслевые главки затя­гивали представление своих предложений в плановый сектор нар­комата, стараясь сначала получить максимум информации о наме­рениях наркомата касательно плановых заданий по их отраслям³². В то же время плановый сектор нуждался в информации от глав­ков для сведения и согласования всех плановых заданий наркома­ту. Причем в этом вопросе плановый сектор испытывал давление со стороны Госплана, точно так же как сам давил на отраслевые главки, стараясь ускорить получение информации.

Более того, и Госплан, и плановые сектора наркоматов в этих спорах использовали один и тот же набор средств, стараясь до­биться своего. Они угрожали, что при распределении ресурсов и плановых заданий между подчиненными интересы должников будут учитываться в минимальной степени³³. Например, на засе­дании коллегии НКЛП 2 марта 1933 г. главкам-должникам было сказано: «Если главки завтра не смогут дать всех элементов плана, тогда нам придется это сделать за главки, в частности это касается себестоимости. Сделаем это чрезвычайно простым путем, а имен­но: тем главкам, которые смогут доказать свои задания, — дадим в соответствии с их заявкой, а тем, которые не представят, — раз­верстаем между ними ту разницу, что останется от главков, пред­ставивших свои заявки. Я [нарком НКЛП Любимов. — А.М. ]хотел бы к часу дня получить все элементы плана»³⁴. Эти угрозы были действенными. Например, когда процитированный выше нарком НКЛП выступал как подчиненный, он не хотел оказаться в по­добной ситуации. В частности, на одном из заселений коллегии НКЛП он заявил: «Отсюда — сегодня и завтра — мы должны так организовать работу, чтобы завтра к вечеру всю работу с планом закончить....10 числа будет сверстан весь [общесоюзный] план и госбюджет, и естественно, что если мы к 10 не сумеем представить нашего плана, то только создадим себе дополнительные труднос­ти»³⁵.

Проблема принципала—агента присутствовала не только в от­ношениях планового сектора наркомата с отраслевыми главками, но также и в отношениях руководства наркомата с плановым сек­тором. Бывало так, что согласованием плановых заданий наркома­ту занимался не только плановый сектор. Например, в 1938 г. в НКТП во время разработки плановых заданий на 1939 г. была ор­ганизована альтернативная плановая группа. В постановлении коллегии наркомата по этому поводу было записано: «Поручить тов. Кагановичу организовать группу работников, освободив их от основной работы на 15—20 дней, которые бы наряду с плановым сектором изучали материалы и цифры и представили коллегии свои соображения при обсуждении плана на 1939 г.»³⁶

Годовое планирование

Стадии годового планирования в наркомате в целом соответст­вовали стадиям составления годового общесоюзного плана, с той лишь разницей, что планирование в наркомате начиналось и за­канчивалось несколько позже, чем в правительстве. Наркоматы активно включались в процесс годового планирования после по­лучения от Госплана указаний и директив (т.е. начиная со второй стадии разработки общесоюзного годового плана), а заканчивали свою деятельность в этом направлении после утверждения годово­го общесоюзного плана.

Приказы, издававшиеся в начале процесса годового планирования

После получения от Госплана первых директив плановый сек­тор наркомата подготавливал приказы по наркомату (они могли называться и по-другому — циркулярные письма, инструкции и т.д.), уточнявшие и доводившие эти директивы до других подраз­делений наркомата. Также этими приказами устанавливались сроки и порядок планирования. Издавало приказы руководство наркомата. Иногда эти приказы предварительно проходили обсуж­дение на коллегии наркомата, как, например, в НКТП в 1938 г.³⁷

Структура и содержание таких приказов менялись. Например, в приказе НКТП 1932 г. основное внимание уделялось срокам ра­боты, а приказ 1938 г. содержал также критику существовавшей до этого практики планирования и устанавливал меры по преодоле­нию недостатков³⁸. Степень подробности, с которой описывалась процедура планирования, устанавливаемые сроки, отличались от года к году особенно сильно (см. Приложение, таблица 1). Если в приказе 1938 г. подробно была прописана процедура подготовки главками отдельных плановых заданий и порядок взаимодействия главков с функциональными секторами, то в приказе 1932 г. этот раздел занимал всего лишь два пункта. И наоборот, если в приказе 1932 г. устанавливались сроки и определялась вся процедура пла­нирования в наркомате от функциональных подразделений нарко­мата до конкретных предприятий, то приказ 1938 г. уделял внима­ние только действиям подразделений центрального аппарата нар­комата, планированию в функциональных отделах и отраслевых главках, но не ниже. Однако при всех различиях таких приказов и них обязательно задавались сроки предоставления главками и предложений о плановых заданиях по руководимым ими отраслям и сроки составления функциональными секторами сводных зада­ний.

Обмен информацией в треугольнике «отраслевые главки — функциональные сектора — руководство наркомата» составлял суп. процесса планирования в наркомате. Взаимодействие между главками и подчиненными им предприятиями являлось уже планированием изнутри главков и далеко не всегда напрямую было спи пню с процессом планирования в наркомате. Как было указано в приказе НКТП 1932 г., объединения и тресты дают главку, а главк наркомату спои предложения по к.ц. по сокращенному кругу форм, «не дожидаясь получения к.ц. от предприятий»³⁹. Во многих наркоматовских приказах указывалось, что после получения пред­ложений от предприятий в наркомате должны были возвращаться к рассмотрению отраслевых планов главков, однако на практике этого обычно не происходило. В 1930-е гг. коллегии наркоматов не возвращались к этим вопросам повторно, текущие коррективы вносились плановыми секторами наркоматов самостоятельно, по мере поступления информации от предприятий. Это было прояв­лением общего принципа советского планирования: планы подчи-

ненных организаций строились на основе плана вышестоящей, де­тализируя его, а не наоборот — план вышестоящей организации являлся сбалансированной сводкой планов нижестоящих.

Стадии годового планирования в наркоматах.

Работа коллегий

Суммируя информацию из протоколов коллегий НКТП и НКЛП, в процессе годового планирования в наркомате можно вы­делить две стадии:

— подготовительную, сентябрь—октябрь года, предшествующе­го плановому,

— основную, ноябрь—декабрь года, предшествующего плано­вому⁴⁰ (см. Приложение, таблица 2).

В течение первой стадии коллегия обсуждала и устанавливала предварительные общие плановые задания наркомату по важней­шим показателям без разбавки по главкам. Одновременно уточня­лись и в случае необходимости пересматривались сроки пред­ставления подразделениями наркомата более подробной инфор­мации, также уточнялся порядок планирования, давались конкрет­ные указания отдельным работникам и целым подразделениям наркомата⁴¹.

Например, 13 сентября 1938 г. коллегия НКТП установила «предварительно: а) прирост валовой продукции по НКТП на 1939 г. 14—14,5% к ожидаемому выполнению плана 1938 г.; б) объем капитальных вложений 7,2—7,4 миллиарда рублей». На том же заседании было принято решение «обязать начальников главков к 2 часам 15.09.1938 представить коллегии свои предложе­ния по плану продукции и капвложений на 1939 г. При исчисле­нии капвложений исходить из фактически осваиваемых сумм в 1938 г.»⁴² После предоставления этой информации главками кол­легия вернулась к обсуждению первых наметок по наркоматовскому плану, но уже с предварительной разбивкой по главкам. 16 сен­тября 1939 г. в результате «обмена мнениями» для главков был ус­тановлен новый срок представления их предложений — 28 сентяб­ря 1938 г., тогда как ранее установленный приказом НКТП от 9 сентября 1938 г. срок был 20 сентября 1938 г.⁴³

Если первую стадию годового планирования в наркомате можно в целом охарактеризовать как спуск информации и указа­ний сверху вниз, от руководства наркомата к главкам, то вторая представляла собой обратный информационный процесс снизу вверх. Отраслевые главки передавали плановому сектору и другим функциональным подразделениям наркомата свои предложения. После предварительного согласования этих предложений плано­вый сектор передавал их на обсуждение коллегии, причем плано­вые задания главкам рассматривались коллегией по отдельности. Затем плановому сектору поручалось свести плановые задания главкам воедино, т.е. составить окончательный вариант «общих» к.ц. наркомата.

На второй стадии большинство заседаний коллегии наркомата по вопросам планирования было посвящено обсуждению плано­вых заданий отдельным главкам. Обычно эти задания принима­лись коллегией с формулировкой «программу, данную плановым сектором по такой-то отрасли или главку в целом, принять». При этом сами предложения планового сектора (подробная роспись этих заданий или подробные к.ц. главков) к протоколам коллегий не прилагались⁴⁴. В разделе протоколов «Постановили» указыва­лись лишь важнейшие показатели будущего плана, и то не всегда (прежде всего объемы производства и капитального строительст­ва). В то же время в протоколах фиксировались вносимые колле­гией изменения в предложения планового сектора и, кроме того, по каждому конкретному главку указывались исполнители, ответ­ственные за дальнейшую доработку плановых заданий.

Например, в решении о плановых заданиях Главному управле­нию металлургической промышленности (ГУМП), принятом кол­легией НКТП 16—17 ноября 1938 г., записано: «а) Принять план выплавки чугуна в 1939 г. в количестве 16 млн. тт., из них: 600 тыс. тт. выплавки чугуна на древесном угле, в том числе 300 тыс. тт. из байкальских руд; Поручить тов. Меркулову представить расчетные данные о количестве стружек и брака по чугуну, идущих для пере­плавки в доменные печи; б) Принять выплавку стали в 1939 г. в количестве 15800000 тонн, что составляет к ожидаемому выполне­нию 1938 г. прирост 10%; Поручить Макарову окончательно вы­яснить целесообразность утверждения дуплекс-процесса по Криво­рожскому заводу»⁴⁵.

Годовое планирование в наркоматах

после окончания работы коллегий

Из протоколов коллегий наркоматов следует, что коллегии не утверждали и даже не рассматривали «общие» годовые планы нар­коматов. Процесс годового планирования в коллегии наркомата заканчивался одобрением плановых заданий главкам. Максимум, что рассматривала коллегия, — это итоговые варианты годовых планов наркомата по труду и себестоимости, финпланы, планы распределения. Работа по согласованию плановых заданий главкам по производству полностью перепоручалась функциональным под­разделениям наркомата, и прежде всего плановому сектору. Пос­ледний на основании указаний, полученных от коллегии, должен был готовить новый вариант «общих» годовых к.ц. наркомата.

После того как под руководством планового сектора наркомата заканчивалась работа по составлению «общих» годовых к.ц нарко­мата, они представлялись в Госплан (примерно в середине декабря года, предшествующего плановому), который в этот момент зани­мался сведением всей информации, полученной от наркоматов, в итоговый вариант общесоюзного годового плана. Это было по­следнее (перед утверждением правительством) согласование пла­новых заданий наркоматам из общесоюзного годового плана

между Госпланом и наркоматами. Однако в это время нередко вы­яснялось, что в результате изменений приоритетов правительства представленный плановым сектором наркомата итоговый вариант «общих» годовых к.ц., разработанный в соответствии с указаниями коллегии, уже «устарел» и необходимо вносить в него коррективы, что, естественно, обесценивало работу, проделанную ранее⁴⁶. Из-за отсутствия времени эти изменения вносились плановым секто­ром наркомата самостоятельно и не проходили обсуждение колле­гии.

В результате появлялся итоговый вариант «общего» годового плана наркомата. Взятые из него показатели сообщались плано­вым сектором отраслевым главкам и подчиненным наркомату предприятиям для составления их итоговых «общих» годовых пла­нов. Парадокс ситуации заключался в том, что плановый сектор, по-видимому, сообщал главкам не утвержденные официально пла­новые задания. Эти задания были суть к.ц., принятые коллегией и скорректированные плановым сектором в результате доработки и торгов с Госпланом⁴⁷. То есть, в наркоматовской практике пла­нирования в 1930-е гг. стадия официального «утверждения» планов (соответствующая четвертой стадии планирования на уровне пра­вительства), судя по всему, просто отсутствовала. Гипотеза, выска­занная ранее, оказалась лишь отчасти верной. Составление «общих» годовых планов наркоматов было действительно передо­верено самим наркоматам, однако эти планы официально никем не утверждались, даже самими наркоматами.

Аргументы в пользу отсутствия

официально утвержденных «общих» годовых

планов наркоматов

Выше были приведены аргументы в пользу того, что «общие» годовые планы наркоматов не утверждались правительством и не утверждались коллегией. Однако они могли бы утверждаться при­казом наркома (постановлением наркомата, распоряжением нар­кома или какой-либо другой наркоматовской директивой) или как отдельные документы, подписанные наркомом⁴⁸. Однако архивные поиски автора в этом направлении для 1930-х гг. привели к отри­цательным результатам.

Исследование приказов наркома и других директив показало, что среди них нет таких, которыми бы утверждались «общие» го­довые планы наркоматов⁴⁹. Удалось найти только директивы, ка­сающиеся отдельных частей «общих» планов⁵⁰.

Архивный поиск «общих» наркоматовских планов как отдель­ных документов и/или отдельных дел также не дал положительных результатов. В фонде НКТП вообще нет дел с названием «План тяжелой промышленности на... год», однако архивы НКТП очень плохо сохранились. Но и в фонде НКЛП, сохранившемся очень хорошо, «общих» наркоматовских планов также нет. Есть только части «общих» планов.

В фонде НКЛП за 1930-е гг. есть только два дела с названием «План развития легкой промышленности на... год» (1936 и 1939 гг.). Однако ни в одном из них нет «общего» официально ут­вержденного плана наркомата. Первое дело содержит план по се­бестоимости НКЛП на 1936 г.⁵¹ Во втором есть подписанные нар­комом таблицы, содержащие план выпуска валовой продукции НКЛП в неизменных ценах и в натуре, т.е. только утвержденный план наркомата по производству⁵². Кроме этого, в фонде НКЛП есть финпланы НКЛП за каждый год периода 1930-х гг.

Отрицательные результаты дал также поиск «общих» наркоматовских планов в фондах СНК и Госплана. В фонде Госплана за 1930-е гг. вообще нет дел с названием «План... наркомата на... год», и лишь для 1940 г. было найдено дело с названием «План промышленности Наркомата черной металлургии на 1940 г.»⁵³ В большом количестве в фонде Госплана есть только дела с назва­ниями «План развития... отрасли» и «План капитальных вложе­ний по... наркомату» (т.е. отдельные части наркоматовских «общих» планов)⁵⁴. Довольно много дел, названия которых пред­полагают наличие в них планов развития отдельных отраслей на­родного хозяйства, есть также в фондах отраслевых главков нар­коматов. Однако, как показал выборочный анализ этих дел, или их названия не соответствуют содержанию, или имеющиеся в них проекты планов никем не подписаны⁵⁵.

Косвенным аргументом в пользу отсутствия «общих» наркома­товских планов является также факт хранения в архивах огромного количества разнообразных вариантов к.ц. наркоматов. С точки зрения архивистов, они являются менее ценными документами. Во время «научных обработок» фондов, предполагавших «чистки» дел от «лишних», малозначимых и дублирующих документов, они яв­лялись наиболее вероятными кандидатами на уничтожение, тогда как подлинники планов должны были бы в любом случае сохра­няться.

Выводы по годовому планированию

в наркоматах в 1930-е гг.

В 1930-е гг. годовое планирование в наркомате было органи­зовано примерно следующим образом. Началом планирования служило сообщение Госпланом плановых директив наркоматам. После этого начинался активный обмен информацией между под­разделениями наркомата. Практически все подразделения нарко­мата были вовлечены в этот процесс. В работе наркомата над к.ц. и лимитами можно выделить две стадии. Во время второй стадии к.ц. наркомата рассматривались и одобрялись коллегией. После этого они должны были дорабатываться и окончательно сводиться воедино плановым сектором наркомата. «Общий» годовой план наркомата официально никем не утверждался.

Роль «общего» плана наркомата выполнял итоговый вариант к.ц., составленный плановым сектором. Задания из этого варианта к.ц. сообщались главкам и подчиненным наркомату предприяти­ям. Исходя из них они должны были разрабатывать свои планы. То есть работа наркомата основывалась не на утвержденном плане, а на «последнем» варианте его черновика.

Квартальное планирование

Как показал анализ протоколов коллегий наркоматов, в 1930-е гг. квартальное планирование в наркомате было организовано при­мерно так же, как и годовое. Главное отличие заключалось в том, ч)го так как в течение одного года квартальные планы должны были разрабатываться четырежды, то квартальное планирование было «сжато» по времени по сравнению с годовым. В частности, по этой причине в процессе квартального планирования в нарко­мате нельзя выделить четкие временные границы стадий, его со­ставляющих.

Процесс квартального планирования в наркомате начинался примерно за 1—1,5 месяца до начала нового квартала. Нарком, точно так же как и в случае годового планирования, на основе указаний Госплана издавал приказ, устанавливающий ориентиро­вочные показатели будущего плана⁵". В приказах указывались за­дания по производству основных видов продукции в натуре, по объему капработ, по снижению себестоимости, по труду. Все цифры приводились в целом по наркомату. Этими заданиями должны были руководствоваться подразделения наркомата при со­ставлении квартальных к.ц.⁵⁷. Точно так же в приказах прописы­вались сроки работ.

После этого к.ц. обсуждались на серии заседаний с разным на­бором полномочий и статусом (см. Приложение, таблица 3). Стоит отметить, что на заседаниях коллегии — собраниях с наивысшим статусом — проблемы квартального планирования рассматрива­лись реже, чем годового: один-два раза, обычно в целом, а не по отраслям⁵*. Приблизительно за месяц до начала квартала коллегия одобряла квартальные к.ц. наркомата.

Точно так же, как и годовые, квартальные к.ц. принимались коллегией с формулировкой типа: «Предложенный плановым сек­тором проект к.ц. на квартал в основном принять». Далее следо­вали уточнения, внесенные коллегией, а потом указания специаль­ным комиссиям, конкретным людям, органам и подразделениям (главным образом плановому сектору), что надо сделать, чтобы «окончательно уточнить» к.ц. Постановления коллегии, касающие­ся квартальных к.ц., точно так же, как касающиеся годовых, со­держат, как правило, только текстовую часть, в которой перечис­лялись лишь плановые задания по важнейшим показателям. Раз­рабатываемые плановым сектором таблицы, содержащие деталь­ную роспись к.ц., в постановления не включались и к ним не при­лагались⁵⁹.

После одобрения коллегией квартальных к.ц. плановый сектор наркомата должен был представить итоговый вариант «общих» к.ц. наркомата в Госплан для окончательного согласования показате­лей. Как и в случае годового планирования, тут были возможны конфликты и столкновения между наркоматом и Госпланом, а следовательно, и последующий пересмотр квартальных заданий. Корректировка плановых заданий заканчивалась лишь после при­нятия общесоюзного квартального плана, в соответствие с кото­рым плановый сектор должен был привести плановые задания наркомату.

Хорошей иллюстрацией конфликтов, возникавших на послед­них этапах квартального планирования, и того, что все стороны осознавали их наличие, могут служить слова Кона, представителя планового сектора НКЛП, сказанные им 3 июня 1933 г. на засе­дании коллегии НКЛП при обсуждении перспектив прохождения через Госплан к.ц. легкой промышленности на 3-й квартал 1933 г.: «Эти 233 млн руб. [капвложений] чрезвычайно для нас малы. Я должен предупредить товарищей, что госплановские настроения идут гораздо дальше в смысле сокращения 3 квартала. Мы имеем намерения требовать в Госплане около 260 млн руб. По существу, Госплан склоняется к цифре 190 млн. Там идет спор между пат­риотами легкой промышленности, которые отстаивают цифру 220 млн, и противниками легкой промышленности, которые от­стаивают 190 млн. Но во всяком случае это есть те пределы, в ко­торых колеблется госплановская проектировка. Порядок был такой, что Госплан должен был по постановлению СНК к 05.06 спустить всем ведомствам обязательные лимиты капвло­жений. По ходатайству Госплана это постановление сейчас отменено, и обязательных лимитов нам не спущено, но это ни­сколько не меняет того, что при рассмотрении наших заявок Госплан будет исходить из своих цифр и будет крепко резать. Я думаю, что здесь из 233 млн руб. под ударом Госплана могут на­ходиться 13 млн руб., а может быть, и больше. Думаю, что эта цифра и есть та цифра, за которую нужно драться, так как ниже идти мы не можем»⁶⁰.

Таким образом, как и в случае годового планирования, глав­ным составителем квартальных плановых заданий был плановый сектор наркомата. Архивный поиск официально утвержденных «общих» квартальных планов ни как отдельных, самостоятельных документов, ни как наркоматовских приказов и постановлений не дал положительных результатов⁶¹. Официально утвержденных «общих» квартальных наркоматовских планов, точно так же как и годовых, судя по всему, в 1930-е гг. не было⁶². В архивах удалось найти только документы, имеющие визу планового сектора. То есть роль квартального плана выполнял итоговый вариант к.ц., до­работанный плановым сектором на основе указаний коллегии нар­комата и Госплана.

Внесение изменений в наркоматовские планы

Плановые задания наркоматам, точно так же как задания всем другим агентам советской экономики, могли изменяться даже в процессе их выполнения. Эти изменения носили как доброволь­ный, так и вынужденный характер, были как легальными, так и не(полу)легальными.

Во-первых, как уже отмечалось выше, задания наркоматам могли быть скорректированы в результате изменений намерений и приоритетов правительства. Такие коррективы были полностью легальны и чаще всего происходили не по воле наркоматов. Так как подобные изменения относятся скорее к теме «Планирование и правительстве», нежели «Планирование в наркоматах», я не буду здесь останавливаться на них подробно.

Изменения плановых заданий наркоматам происходили также в следствие частых передач трестов и предприятий от одних нарко­матов другим. От наркомата к наркомату вместе с подчиненными экономическими агентами передавались и их плановые задания. Коррективы такого рода были законны, но происходили как вы­нужденно, так и добровольно. Стоит подчеркнуть, что при подоб­ных «передачах» изменения плановых заданий часто не ограничивались простыми операциями сложения и вычитания. Между наркоматом-«отправителем» и наркоматом-«получателем» возникали острые споры о точных размерах заданий передаваемым предприятиям и трестам.

В СССР переподчинение отдельных трестов и предприятий происходило постоянно. Соответственно ни один наркомат, даже если бы очень захотел, не смог бы избежать корректировки пла­новых заданий. Изменения плановых заданий наркоматам вследствие изменений в составе наркоматовской «собственности» происходили, наверное, чаще других. Например, в течение 1939 г. от и в НКЛП было передано более десяти предприятий⁶³.

Кроме того, изменения случались вследствие перераспределе­ния наркоматом плановых заданий среди подчиненных ему эко­номических агентов⁶⁴. Обычно это было реакцией руководства наркомата на возникавшие трудности и делалось для того, чтобы повысить вероятность выполнения наркоматом плановых заданий и целом. Например, в декабре 1936 г. на заседании у наркома НКЛП Любимова было решено «рассмотреть вопрос о недостаче главком хлопчатобумажной промышленности Ивановской области главку хлопчатобумажной промышленности Московской и Ленинградской областей давальческого суровья. В случае невозможности немедленной передачи этого суровья главку хлопчатобумажной промышленности Московской и Ленинградской областей внести соответствующие изменения в годовые планы главков — умень­шить план по главку хлопчатобумажной промышленности Московской и Ленинградской областей и увеличить соответственно

по главку хлопчатобумажной промышленности Ивановской об­ласти»⁶⁵.

Подобные перераспределения плановых заданий могли носить как легальный, так и полулегальный характер. Все зависело от раз­мера вносимых коррективов. Права наркомата в этой области ре­гулировались целым комплексом постановлений и законов, при этом правила внесения изменений неоднократно менялись. На протяжении большей части 1930-х гг. руководство наркомата в пределах определенного процента от суммарного планового зада­ния имело право перераспределять задания между подчиненными агентами самостоятельно. Так как процент часто менялся, и про­цедура внесения изменений не была прозрачной, то зачастую нар­коматы вносили коррективы в размере, превышавшем официально установленный. В последнем случае эти решения были не вполне законны.

Наконец, наркоматы иногда самовольно уменьшали свои пла­новые задания. Такие действия были полностью незаконны и аб­солютно неприемлемы для правительства, соответственно карались наиболее сильно.

Плановые задания наркоматам, как утвержденные официально, так и неутвержденные, неоднократно пересматривались в процессе их выполнения. За реализацию этих исправлений отвечал плано­вый сектор наркомата. Он вносил эти изменения в «последний» вариант годовых и квартальных к.ц., выполнявших роль плана в наркомате. Частые изменения вели к тому, что в конце текущего планового периода плановый сектор вынужден был составлять новый вариант плана (точнее, к.ц., так как эти задания официаль­но не утверждались), чтобы позже иметь возможность составить отчет⁶⁶. Например, в 1939 г. плановый сектор НКЛП как минимум дважды заново составлял план наркомата по производству: 20 июня 1939 г. (в конце первого полугодия), а позже еще раз — 23 декабря 1939 г. «к отчету за 1939 г.»⁶⁷. В обоих случаях изме­нения не были утверждены официально наркомом. На документах есть только виза начальника планового сектора.

Помимо планового сектора, другие функциональные подразде­ления наркомата периодически также наделялись правом измене­ния отдельных плановых заданий наркомату. Естественно, это по­вышало частоту пересмотров и усиливало неразбериху в этом во­просе. В наиболее вопиющих случаях в дело вмешивались кон­трольные органы. Например, в 1934 г. в результате обследования Комиссией советского контроля состояния планирования труда в НКЛП были установлены «многократные изменения квартальных и годовых заданий по труду со стороны сектора труда наркомата, не вызывавшиеся иногда действительной необходимостью, пресле­довавшие мелкие, не имеющие практического значения поправки и дергавшие работников главков, трестов и предприятий». Прика­зом НКЛП № 448 от 15 июня 1934 г. на виновных в такой прак­тике планирования были наложены взыскания, и было предложе­но «прекратить систематические изменения годовых планов по

труду, в зависимости от каждого частного задания, получаемого отдельным предприятием в порядке оперативного регулирования работы промышленности по выполнению годового плана», была введена практика обязательной подписи заданий по труду на­чальником планового сектора, а изменения в задания по труду главкам и республикам позволялось вносить только с разреше­ния наркома⁶⁸.

Таким образом, в 1930-е гг. «общие» наркоматовские планы не только официально не утверждались, но и в процессе выполнения постоянно корректировались. Отсутствие официально утвержден­ных планов облегчало внесение в них коррективов. Новые вари­анты планов в большинстве случаев также не утверждались офи­циально.

Такая практика планирования имела для каждого из участни­ков свои плюсы и минусы. Для наркоматов она означала наличие широкого пространства для маневрирования при выполнении за­даний, возложенных на них правительством, путем изменения планов. Вместе с тем непрозрачность процедуры планирования не­редко оборачивалась против наркоматов. Подчиненные наркома­там экономические агенты также пользовались запутанностью процесса составления планов в своих целях. Один из членов кол­легии НКЛП возмущался по этому поводу: «Каждый считает своим долгом подправить утвержденный план, что является совер­шенно недопустимым. Нужно добиться того, чтобы то, что утверж­дено коллегией, было законно, и никто не может подправлять без специального решения». Он же указывал на недопустимость при­менения двойного планирования: «Раньше всего необходимо лик­видировать имеющуюся практику спуска главками отдельным своим трестам и предприятиям планов больших, чем те, которые утверждаются на коллегии наркомата. Если это было допустимо в прошлом году, то невозможно в условиях, которые складываются в нынешнем году, потому что это будет способствовать перерасхо­ду фонда зарплаты, рабочей силы предприятий и трестов, что со­здаст тяжелое финансовое состояние. Нужно установить, чтобы главки спускали на места план в соответствии с директивой, уста­новленной коллегией»⁶⁹.

Обсуждение полученных результатов

Выводы, полученные в результате исследования, противоречат общепринятым представлениям о планировании в СССР. Отсутст­вие в архивах официально утвержденных «общих» наркоматовских планов за 1930-е гг. является наиболее неожиданным результатом.

В силу ограниченности источниковой базы исследования сде­ланные выводы, наверное, стоит рассматривать как правдоподоб­ные гипотезы, нуждающиеся в дальнейшей проверке. При обсуж­дении их достоверности можно предложить, например, следующие аргументы «против» них. Отсутствие в архивах утвержденных «общих» наркоматовских планов за 1930-е гг. можно трактовать

как результат их целенаправленного уничтожения по какой-либо причине и/или секретности, которая не снята до сих пор. Ситуа­цию могло бы прояснить подробное исследование механизма ми­нистерского планирования после войны, вплоть до 1991 г. Напри­мер, автору известен факт наличия в архивах утвержденных ми­нистерских планов конца 1940-х гг.⁷⁰, являющийся косвенным ар­гументом в пользу того, что вряд ли аналогичные документы за 1930-е гг. могли быть уничтожены или засекречены.

Если признать полученные результаты достоверными, то, отве­чая на вопрос, вынесенный в заголовок данной статьи, следует со­гласиться с определением советской экономики как «централизо­ванно управляемой», а не «плановой», данным Е.Залески. Отсут­ствие официально утвержденных наркоматовских «общих» планов, постоянный пересмотр плановых заданий наркоматам — следствия приоритета повседневного управления над планированием в СССР. В работе наркоматов приоритет управления над планиро­ванием проявился в наибольшей степени.

Вместе с тем из наркоматовских документов не до конца ясно, как должна была строиться процедура планирования в наркоматах в теории. Осознавался ли работниками наркоматов факт неутверж­дения планов? То есть специально или нет наркоматы не утверж­дали окончательные варианты своих планов? Было ли неутвержде­ние планов проявлением оппортунистического поведения нарко­матов, или же работники наркоматов пребывали в уверенности, что наркоматы работают по утвержденным планам, и не задумывались над тем, что в действительности они работают лишь на основе одобренных коллегией, а потом скорректированных плановым сектором к.ц., которые сравнительно легко можно было изменить? Для ответа на эти вопросы необходимо дальнейшее исследование.

Сделанные наблюдения ставят еще как минимум две пробле­мы. Если «общие» наркоматовские планы официально не утверж­дались, то зачем тратилось столько усилий на их разработку, и, во-вторых, как система могла сохранять управляемость при столь частом внесении изменений в планы?

Видимо, управляемость системы надо объяснять тем, что все участники процесса планирования заранее приблизительно знали будущие плановые задания. Они не могли сильно отличаться от первоначальных указаний, шедших сверху. В этом смысле состав­ление наркоматовских планов было как бы и не нужно. Но пред­ставляется, что и не в этом было значение планирования в нар­коматах. Для наркоматов и подчиненных им экономических аген­тов значение планирования заключалось в обмене информацией, вырабатывании политики по успешному противостоянию давле­нию со стороны правительства и отстаиванию своих интересов. Отсутствие утвержденных «общих» наркоматовских планов только облегчало достижение этих целей.

Отсутствие утвержденных «общих» наркоматовских планов было невыгодно в первую очередь вышестоящей организации — правительству, так как затрудняло контроль над действиями под-

чиненных. Информация о наличии в архивах утвержденных наркоматовских планов за послевоенные годы указывает на то, что правительство осознавало проблему и, по-видимому, ему удалось ее решить⁷¹. То есть порядок планирования в наркоматах, точно так же как механизм составления общесоюзных планов, склады­вался постепенно. Однако если механизм планирования в прави­тельстве в основном сложился к началу второй пятилетки, то в наркоматах это произошло на десятилетие позже.

Наконец, полученные результаты позволяют сделать вывод о соотношении годового и квартального планирования. И кварталь­ное, и годовое планирование в наркоматах реализовывались по одной и той же схеме. Квартальное планирование было столь же директивно, как годовое, и подвержено изменениям в той же сте­пени. Подробное годовое планирование в наркоматах нужно было для того, чтобы процедура квартального планирования успевала «укладываться» в короткий промежуток времени. Решения по наи­более существенным вопросам развития отраслей принимались в процессе годового планирования, тогда как квартальные плановые задания уточняли ранее принятые решения.

Поиск по сайту: