Після вивчення теми необхідно. Поняття і сутність законодавчої влади;

знати:

Поняття і сутність законодавчої влади;

♦♦♦ Основи загальної теорії парламентаризму;

❖ Конституційно-правовий статус Верховної Ради України;

❖ Внутрішню структуру Верховної Ради України;

❖ Основні функції і повноваження Верховної Ради України;

❖ Основні організаційно-правові форми діяльності Верховної Ради України;

❖ Акти Верховної Ради України;

❖ Акти структурних підрозділів Верховної Ради України;

❖ Поняття і зміст законодавчої діяльності;

❖ принципи законодавчої діяльності;

♦> Етапи та стадії законодавчої діяльності;

❖ Процедуру прийняття та внесення змін до законів України Всеукраїнським референдумом;

вміти:

• визначати сутність законодавчої влади, як самостійної гілки державної влади;

• аналізувати процес формування інституту парламентаризму;

• визначати поняття: «парламент» та «парламентаризм»;

• розкрити співвідношення між такими явищами, як парламент та парламентаризм;

• аналізувати норми законодавства України, що визначають конституційно-правовий статус Верховної Ради України;

• проводити порівняльний аналіз конституційно-правового стату­су Верховної Ради України та зарубіжних парламентів;

• визначати співвідношення між функціями та повноваженнями Українського парламенту;

• аналізувати компетенцію Верховної Ради України;

• аналізувати організаційно-правові форми роботи Українського парламенту;

• визначати і охарактеризувати види актів, що приймаються Верховною Радою України;

• аналізувати конституційне законодавство, що регламентує діяльність Верховної Ради України:

• визначати й аналізувати зміст поняття «законодавство»;

» розкрити зміст законодавчої діяльності парламенту України;

• аналізувати основні принципи, що покладені в основу законо­давчої діяльності парламенту України;

• проводити порівняльний аналіз конституційного процесу та законодавчого процесу;

• аналізувати етапи та стадії законодавчого процесу;

• виявляти особливості процесу прийняття законів України Всеу­країнським референдумом.

Ключові поняття й терміни: парламентаризм; парламент; легіс­латура; законодавча влада; бікамералізм; кворум; сесія; омбудсман; функції парламенту; законодавчий процес; законодавча ініціатива; промульгація; вето; зворотна сила закону; законодавство.

Теоретичний зміст модуля:

§ 1. Поняття і сутність законодавчої влади

У відповідності із теорією поділу влади, законодавча влада є одним із проявів єдиної верховної влади і являє собою одну із трьох самостій­них, формально незалежних гілок державної влади. За Ш. Монтеск'є, законодавча влада являє собою першу владу і є однією із трьох само­стійних, формально незалежних гілок влади.

Як самостійна гілка державної влади в Україні, законодавча влада характеризується рядом ознак, які відрізняють її від інших гілок державної влади. Ці ознаки обумовлені функціональним призначен­ням названої гілки державної влади. До характерних ознак законодав­чої влади належать наступні.

]. Законодавча влада являє собою легітимну владу. Вона формуєть­ся і уповноважується на здійснення державної влади безпосередньо народом України, що, відповідно до Конституції, є єдиним джерелом всієї влади. Правомірність, законність здійснення органом законодав­чої влади - Верховною Радою України своїх повноважень, визнаєть­ся і підтверджується народом, як єдиним джерелом всієї влади, який безпосередньо формує орган законодавчої влади.

2. Основне призначення законодавчої влади полягає у забезпечен­ні законодавчого регулювання суспільних відносин, тобто, у розроб­ці і прийнятті законів - актів, що, після Конституції України, мають найвищу юридичну силу стосовно всіх нормагивно-правових актів держави.

Виходячи із сутності принципу поділу влади, з його послідов­ної реалізації. що передбачає запровадження механізму стримувань і противаг у побудові і діяльності органів, які представляють всі три гілки державної влади, законодавчі повноваження, ні за яких обставин не можуть делегуватися органам виконавчої чи судової влади або орга­нам місцевого самоврядування. Таким чином, здійснення законодавчої функції становить прерогативу органу законодавчої влади.

3. Однією із найважливіших ознак законодавчої влади є її представ­ницький характер. Він знаходить прояв у тому, що народні депутати, які обрані безпосередньо громадянами країни до органу законодавчої влади - Верховної Ради України, є представниками всього Українсько­го народу у парламенті. Отже, Верховна Рада, як єдиний орган зако­нодавчої влади, є найвищим представницьким органом всього Укра­їнського народу.

4. Законодавча влада здійснює повноваження установчого харак­теру, які за змістом істотно відрізняються від однойменних повно­важень інших гілок влади. Установча діяльність законодавчої влади полягає в тому, що ця гілка влади: по-перше, засновує органи вико­навчої і судової влади, систему місцевого самоврядування, встанов­лює інші інститути держави і державності; по-друге, бере участь у їх формуванні.

Так. орган законодавчої влади, шляхом прийняття законів, визначає порядок утворення і діяльності, обсяг компетенції Уряду України, консти­туційного Суду України, судів загальної юрисдикції, органів місцевого самоврядування тощо. Водночас, за участю Українського парламенту формуються Конституційний Суд України та інші органи судової влади. Кабінет Міністрів України, органи місцевого самоврядування тощо.

5. Характерною ознакою законодавчої влади є здійснення нею контрольної функції. Це функція парламентського контролю, що здій­снюється в межах, визначених Конституцією України та законом. Наприклад, контроль Верховної Ради України за організацією вико­нання Кабінетом Міністрів України Закону Про Державний бюджет України на нинішній рік.

§ 2. Парламент

Згідно із теорією поділу влади, яка в тій чи іншій мірі знайшла своє відображення у конституціоналізмі будь-якої демократичної краї­ни, носієм верховної законодавчої влади виступає парламент. Як носій верховної законодавчої влади, парламент займає домінуюче місце у системі органів державної влади. У переважній більшості країн світу парламент має статус загальнонаціональної, виборної, законодавчої установи держави, що відображено у їхніх конституціях. Як орган, що увібрав у себе зазначені визначальні якості й характеристики, парла­мент втілює засади представництва інтересів різних груп і прошарків суспільства, а отже, виступає у якості однієї із провідних інституцій в державному механізмі кожної країни.

На сьогоднішній день, за даними Міжпарламентського союзу, парламенти діють у понад 160 країнах світу. За змістом діяльності вони є насамперед органами законодавчої влади.

Таким чином, парламент — це найвищий загальнонаціональний представницький орган влади, який обирається народом країни -її громадянами (виборчим корпусом), а інколи частково призначаєть­ся, і який здійснює визначені законодавством повноваження у різних сферах суспільного і державного життя, провідними серед яких є повноваження законодавчого, установчого і контрольного характеру.

Сам термін «парламент» походить від латинського слова «раїіаге», буквально - говорити, розмовляти. Отже, цей термін вживається для найменування органу, в якому говорять, обговорюють. Парламент являє собою невід'ємний атрибут кожної демократичної держави, його наявність, поряд із іншими факторами, є показником, зокрема, свободи людини і суспільства.

Історія сучасного парламенту починається з епохи буржуазних революцій, після перемоги яких парламент зміцнив свої роль і значен­ня. досяг статусу найважливішого органу держави в загальній структу­рі державного механізму. Повноваження парламенту розширювалися поступово, особливо ж важливим є те, що інституювався його контр­оль за структурами управлінської влади.²⁵ Історично, сучасним парла­ментам передували станово-представницькі органи епохи феодалізму, коли монархи для боротьби з феодальною роздробленістю були змуше­ні спиратись на торговельну і промислову буржуазію та інші стани.

Історія свідчить, що здійснення контрольної функції було прита­манно парламенту не з самого початку зародження цієї інституції. Різні народні ради існували в усі часи, починаючи з V ст. до н. е. але всі вони виконували, по суті однакові функції:

по-перше - всі ради допомагали (радили) правителям у мудрому вирішенні державних питань;

по-друге — виконували волю суспільства, беручи до уваги вимоги громадян під час прийняття рішень.

Поступове перетворення таких дорадчих органів у самостійні, незалежні законодавчі інституції, було пов'язано з підвищенням рівня загальної освіченості суспільства, з поширенням різних заходів кому­нікації, із розвитком виборчих систем, з посиленням ролі і значення політичних партій у суспільному і державному житті.

Деякі історики пропонують шукати коріння парламентаризму аж у V столітті до н. е. у Греції, де в часи ГІерікла була заснована Екле- зія - законодавчі збори. Однак першим представницьким органом був

ТНЕ BOULE найвищий законодавчий орган, якому підпорядковува­лась Еклезія.

Якщо «коріння» парламентаризму були знайдені у Греції, то перші «гілки молодого деревця» віднайдені в Римі. Перші народні збори Римської імперії називались Comicia Curiata, потім Comicia Centuriata, далі Comicia Tributa. "Гак само як і у Греції, де існував ТНЕ BOULE, якому підпорядковувалась Еклезія, так і в Римі існував сенат, якому підпорядковувались усі вище згадані народні збори. Римський сенат- класичний приклад становлення парламенту.

У Європі - першою представницькою установою були іспанські корте- си (перекладається, як королівські зібрання), які виникли ще у XII ст.

Першими парламентами були англійський парламент та іспанські кортеси. Але сам термін «парламент» з'явився в XIII ст. у Франції, коли королівська курія була поділена на дві палати. Однією з цих палат став парламент. Проте він не був ні законодавчим, ні представницьким орга­ном, а займався лише судовими справами. Тільки на початку XIV ст. у Франції з'явився перший представницький орган - генеральні штати, які скликались королем. Проте вони виступали лише у якості дорадчого органу. А отже, на той час про контрольну їх діяльність мова не йшла.

З усіх парламентів феодального періоду, лише англійський парла­мент діяв на постійній основі. Тому прийнято вважати, що саме англійський досвід став першоджерелом для розвитку такого явища як парламентаризм. Саме англійський парламент називають «матір'ю парламентів світу».

В Англії представницька установа була утворена на основі Великої Хартії Вільностей 1215 року, яка вважається першим актом конститу­ційного значення.

В 1275 році вперше рада королівства була названа парламентом. Але лише в середині XIV ст.. коли англійський парламент став поділя­тись на палату лордів і палату г ромад, він розпочав законодавчу діяль­ність. Спочатку англійський парламент, як і інші парламенти тільки подавав запити королю про необхідність видання тих чи інших законів, а король вже видавав закон. Але на початку XVI ст. така практика була відкинута. Пропозиції парламенту, які називались біллями, ставали законопроектами, які король мав право тільки затвердити або відхили­ти. Право англійського парламенту подавати петиції королю розшири­лось у XV ст. — до права видавати закони та здійснювати певний контр­оль за діяльністю короля і уряду.

§ 3. Парламент і парламентаризм: співвідношення, місце у політичній організації суспільства

Важливим е те. що Англійський парламент XIV сг. започаткував визначальні принципи діяльності, які стали братися за основу парла­ментами інших країн. Серед них, зокрема, особливе значення мають контрольні повноваження парламенту над сферою державного управ­ління; запровадження парламентом наприкінці XIV ст. процедури імпічменту прем'єр-міністра ²¹.

Підсумовуючи, необхідно зазначити, що розвиток англійського парламент)' відіграв велике значення в історії становлення парламен­таризму у різних країнах. Законодавчий орган Англії на довгий час став взірцем для інших європейських парламентів.

§ 3. Парламент і парламентаризм: співвідношення, місце у політичній організації суспільства

із виникненням та еволюцією парламенту тісно пов'язане станов­лення і розвиток такої інституції, як парламентаризм. Парламенти і парламентаризм є невід'ємною складовою частиною політичної систе­ми сучасних демократичних країн..Як свідчать історичний досвід та сучасна практика, така владна структура була і залишається елементом найефективнішої моделі політичної організації суспільства.

Загальновизнано, що парламент і парламентаризм — поняття тісно пов'язані між собою, але нетотожні. J1.T. Кривенко обґрунтовано зазначає, що сприйняття понять «парламент» та «парламентаризм» як тотожних, по-перше, не відповідає їх суті і змісту, а, по-друге, віль­но чи мимоволі відволікає увагу від оцінки парламенту крізь призму його якості, оскільки сама наявність цього органу презюмує наявність парламентаризму. Вона акцентує увагу і підкреслює, що «Парламент може функціонувати і без парламентаризму, про що передусім свід­чить історичний аналіз. Але парламентаризму поза парламентом бути не може. Парламентаризм уособлює якість парламенту». Становлен­ня ж парламентаризму пов'язується не із виникненням ще у Х11-ХІИ ст. перших парламентів, а з пізнішим періодом — періодом постбур- жуазних революцій. Саме тому, підкреслює названа автор, важливо і необхідно осмислити і визначити поняття парламентаризму ^:s.

В науковій літературі існує багато визначень поняття парламента­ризму.

У юридичній енциклопедії визначено, що «Парламентаризм (франц. parlementarisme - парламентська система, від parlement - парламент) — система організації державної влади, для якої характер­ним є визнання провідної або істотної ролі парламенту» ²".

Аналізуючи проблеми парламентаризму В. М. Шаповал зазначає: «Під парламентаризмом слід розуміти таку систему взаємодії держа­ви і суспільства, для якої історично характерними є визнання провід­ної, а в наш час - особливої і суттєвої ролі вищого і постійно діючого представницького органу в здійсненні державновладних функцій» ³⁰.

О. М. Бандурка та Ю. Д. Древаль стверджують, що «парламен­таризм як явище є системою організації та функціонування верхо­вної державної влади, що характеризується розподілом законодавчих та виконавчих функцій при привілейованому становищі парламенту теорією і практикою діяльності парламенту.»

Л. Т. Кривенко дає таке визначення поняття «парламентаризм»: «Парламентаризм являє собою таку форму державного керівництва, якій властиві провідне становище представницького органу в системі державних органів, контроль парламенту за виконавчою владою, поділ праці законодавчої та виконавчої, привілейоване становище депутатів та їхня юридична незалежність від виборців».

Визначаючи поняття парламентаризму, далі Л. Т. Кривенко підкрес­лює. що серце досліджуваної системи та її фундамен т — це сильний парламент, до виключного відання якого юридично і фактично нале­жать важливі сфери суспільного і державного життя, а також необхідні повноваження у цих сферах, що, власне, характеризує його як парла­мент. «За загальновизнаною світом доктриною, необхідний комплекс парламентських прерогатив становлять: прийняття законів, прийняття бюджету, парламентський контроль. Інші державні органи не вправі втручатись у названі сфери.

За умови повнокровного здійснення парламентом тієї чи іншої країни наведених класичних привілеїв в ній існує парламентаризм. При цьому важливо і необхідно наголосити, що його наявність прояв-

²⁵ Шаповал В. М. Парламентаризм. // Юридична енциклопедія, - К.: Вид-во «Українська енциклопедія» ім. M П. Бажана, 2002. - T. 4. - С 435—136.

¹¹¹ Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм.- К: Основи, 1993.-С. 4.

" Бандурка О. M, Древаль Ю. Д Парламентаризм в Україні: становлення і розвиток: Мо­нографія.-Харків: Ун-твнутр справ, 1999.-С. 20—21 ляєгься і забезпечується реалізацією представницьким органом усієї сукупності парламентських прерогатив. За інших умов наступає процес втрати парламентаризму» ^з:.

Таким чином, характерною ознакою парламентаризму є наявність парламенту - органу, якому притаманні чітко визначені функції. Слід зазначити і підкреслити, що генезис і утвердження парламентариз­му обумовлюють необхідність запровадження і дотримання у побудо­ві державного механізму принципу поділу влади та жорсткого підко­рення кожного із органів, які представляють окремі гілки державної влади тому неодмінному установленню, що існує комплекс питань, які належать до виключної компетенції законодавчої влади. Вторгнення інших гілок влади в сфери, що становлять прерогативу законодавчої влади слід розглядати і трактувати як прагнення знищити парламента­ризм. Відмічене найчастіше можна спостерігати з боку органів вико­навчої влади, для яких зазіхання на парламентські прерогативи і навіть на саме існування найвищого представницького органу народу стало майже традиційним.

У процесі історичного розвитку парламенту було значно розши­рено спектр конституційних і наукових найменувань цього органу. «Парламент» отримав ряд інших визначень: «законодавчі збори»; «законодавчий орган»; «орган народного представництва»; «загаль­нодержавний представницький орган народу»; «легіслатура». Остання назва - «легіслатура» походить від латинських слів «lex (legis)» - закон і «latus» — внесений, встановлений.

§ 4. Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні

Правова регламентація діяльності першої гілки державної влади в Україні - законодавчої влади здійснюється у Розділі 4 Конститу­ції України. В ньому визначено правовий статус органу законодавчої влади, порядок його утворення і діяльності, його компетенцію.

Відповідно до ст. 75 Конституції України, єдиним органом зако­нодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. З прийняттям Конституції України 1996 р., Верховна Рада України,

Див. Кривенко Л. Т. Парламент без парламентаризму? // «Віче»,- 1997 - №4 (61).— Г 13-32.

за своїм статусом, набула всіх основних рис парламенту України. Конституювання Верховної Ради України єдиним органом законо­давчої влади втілює доктринальне положення: закони, які є актами, що після Конституції України мають найвищу юридичну силу, впра­ві приймати виключно Верховна Рада. З метою здійснення правово­го регулювання суспільних відносин на рівні закону, народ України обирає лише один постійний орган - парламент.

Які ж характеристики акумулюють сутність парламенту?

Як парламент, Верховна Рада - це єдиний, загальнонаціональний, представницький, колегіальний, виборний, однопалатний, постійно діючий орган законодавчої влади України. Пріоритетною рисою укра­їнського парламенту як органу законодавчої влади є його єдність - винятковість, універсальність у системі органів державної влади. Це обумовлено насамперед унітарним характером нашої держави, тобто державним устроєм, поділом державної влади на законодавчу, вико­навчу і судову гілки, внутрішньою структурою парламенту та іншими факторами.

За своєю структурою, функціями та соціальним призначенням Верховна Рада України втілює засади представництва всього народу України. Народні депутати, що обрані і уповноважені на здійснення визначених у законодавстві завдань і функцій безпосередньо народом України, є представниками всього Українського народу у Верховній Раді, як в органі загальнонаціонального представництва.

Таким чином, Верховна Рада України є загальнонаціональним представницьким органом державної влади, оскільки вона наділена правом представляти весь Український народ - громадян України всіх національностей і виступати від імені всього народу.

У статті 75 Конституції України визначається правовий статус Верховної Ради України - встановлено, що вона є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Це означає, що виключно до компетенції Верховної Ради України належить прийняття законів України - законо­давчих актів, які після Конституції України мають найвищу юридичну силу та яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів та органів місцевого самоврядування. Отже, сьогод­ні в Україні не існує інших органів законодавчої влади - загальнонаці­ональних або місцевих - крім Верховної Ради.

Створення належних умов розвитку законодавства України забез­печується за допомогою закріплення всебічних і повних конституцій­них гарантій, що сприяють повнокровному здійсненню законодавчою владою, як самостійною гілкою державної влади, всіх прерогатив, які загальновизнані світовою теорією і практикою парламентаризму. Згід­но з нею, такими прерогативами законодавчої влади є: прийняття зако­нів: фінансово-бюджетна та структуроутворювача сфери; здійснення парламентського контролю.

Колегіальний характер Верховної Ради як парламенту України полягає насамперед у її складі і порядку роботи.

Відповідно до ст. 76 Конституції України, конституційний склад Верховної Ради становить 450 народних депутатів. Рішення Верховної Ради приймаються на її пленарних засіданнях шляхом голосування (ст. 84 Конституції).

Повноваження народних депутатів визначаються Конституцією та законами України. Народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі. Вони не можуть мати іншого представницько­го мандату чи бути на державній посаді. Вимоги щодо несумісності депутатського мандату з іншими видами діяльності встановлюються Конституцією та законом «Про статус народного депутата України». В цьому проявляється постійно діючий характер роботи Верховної Ради України.

Перед вступом на посаду народні депутати складають присягу перед Верховною Радою України, яку зачитує найстарший за віком народний депутат перед відкриттям першої сесії новообраної Верхо­вної Ради. Після цього депутати скріплюють присягу своїми підпи­сами під її текстом. В разі відмови скласти присягу, депутат втрачає свій депутатський мандат. Повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення ними присяги.

Згідно із ст. 82 Конституції, «Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу».

Верховна Рада здійснює свої повноваження на основі Конституції, законів України, Регламенту Верховної Ради України, інших норма­тивних актів.

Виборний характер українського парламенту, як і парламентів інших країн, полягає в тому, що він формується виключно шляхом виборів народних депутатів, які проводяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

З 2005 р. строк повноважень Верховної Ради України становив п'ять років (ст. 76 Конституції України). Згідно із статтею 77 Консти- ту ції. чергові вибори до Верховної Ради України відбувалися в остан­ню неділю останнього місяця п'ятого року повноважень Верховної Ради України. Після визнання Закону від 8 грудня 2004 р. неконститу­ційним, відновлено попередню редакцію Конституції України 1996 р., за якою строк повноважень Верховної Ради України становить чотири роки (ст. 76 Конституції України). 1 згідно із статтею 77 Конституції, чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України. Позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Прези­дентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублі­кування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

Зазначені та інші характерні риси парламенту обумовлюють влас­тиве лише йому місце в системі органів державної влади. Парламент України є домінуючим органом у системі органів державної влади України, першим серед рівних. Це єдиний орган в державі, який уповноважений законодавством здійснювати законодавчу владу і виступати загальним представником народу і виразником його волі.

§ 5. Внутрішня структура Верховної Ради України

Як державна організація України, Верховна Рада складається з таких структурних підрозділів:

1. Керівні пасивові особи Верховної Ради України. Це голова Верхо­вної Ради, перший заступник і заступник голови Верховної Ради.

Відповідно до ст. 88 Конституції, голова Верховної Ради та його заступники обираються Верховною Радою із складу депутатів і відкли­каються нею.

Голова Верховної Ради: очолює Верховну Раду; представляє Верхо­вну Раду у відносинах з іншими органами державної влади України та з органами державної влади інших держав: організує роботу апарату Верховної Ради, секретаріату та інших її підрозділів. Голова Верховної Ради здійснює свої повноваження у порядку, іцо встановлений Регла­ментом Верховної Ради України.

Заступники голови Верховної Ради виконують за уповноваженням голови окремі його функції. Наприклад, у разі відсутності голови, у разі неможливості виконання головою Верховної Ради своїх функцій.

2. Апарат Верховної Ради України.

Апарат Верховної Ради очолюється керівником апарат)'. Керівник апарату призначається і звільняється з посади Верховною Радою, про що приймається постанова.

Структура і штат апарату Верховної Ради кожного скликання визначаються спеціальною постановою Верховної Ради України, голо­вними завданнями апарату є безпосереднє обслуговування законодав­чого процесу, його науково-юридичне, інформаційне та організацій­но-технічне забезпечення як специфічна функціональна діяльність парламентського апарату на відміну від всіх інших структур апарату державного управління.

До складу апарату Верховної Ради входять: секретаріат Верхо­вної Ради; управління справами; Інститут законодавства Верховної Ради; парламентське видавництво. Основна структура у складі апара­ту - загальний секретаріат. Його підрозділи покликані безпосередньо здійснювати аналітичне, науково-експертне, юридичне, інформаційне, організаційне, документально-технічне забезпечення законодавчого процесу, забезпечення зовнішніх парламентських зв'язків.

3. Комітети Верховної Ради України, тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії парламенту.

Перелік комітетів затверджується Верховною Радою. Верховна Рада утворює комітети зі свого складу і обирає їх голів. Комітети утво­рюються по всіх основних напрямках діяльності парламенту.

Утворення комітетів Верховної Ради, обрання їхніх голів здійсню­ється на першій сесії новообраної Верховної Ради.

Відповідно до Конституції, комітети Верховної Ради здійснюють законопроекту роботу, готують і здійснюють попередній розгляд питань, що віднесені до компетенції парламенту України, здійснюють повноваження у контрольній та інших сферах діяльності парламен­ту, виконують інші передбачені законодавством функції. Організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України регламентуєть­ся Конституцією України. Законом України «Про комітети Верховної Ради України», Регламентом Верховної Ради України, іншими норма­тивно-правовими актами.

Для підготовки і попереднього розгляду питань, що належать до компетенції Верховної Ради, вона, в межах своїх повноважень, може створювати тимчасові спеціальні комісії, а для проведення розсліду­вання з питань, що становлять суспільний інтерес, може створюва­ти тимчасові слідчі комісії (ст. 89 Конституції). Організація і порядок діяльності тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій Укра­їнського парламенту встановлюється законом України.

Верховною Радою України, для виконання деяких її функцій, насамперед — функції парламентського контролю. створюються, відпо­відно до законодавства, спеціальні органи. До них передовсім належать Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Рахункова палата. Ці органи функціонально та організаційно пов'язані із україн­ським парламентом.

Відповідно до законодавства, з метою здійснення Парламентсько­го контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції, в Україні заснований і функціонує інститут Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призна­чається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України (ст. 85 Конституції). Правовий статус Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, його функції і повноваження, порядок їх здійснення регламентуються Конституцією України (ст. ст. 85, 101, Законом Укра­їни «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Свої повноваження український омбудсман виконує на постійній осно­ві. Про стан дотримання прав і свобод людини і громадянина в Україні Уповноважений Верховної Ради з прав людини подає щорічні доповіді на розгляд Верховної Ради.

Парламентом України, для реалізації функції парламентсько­го контролю у бюджетно-фінансовій сфері, утворюється Рахункова палата. Відповідно до законодавства. Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою Укра­їни, підпорядкований і підзвітний їй. У статті 98 Конституції України встановлено, що контроль від імені Верховної Ради України за надхо­дженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата. У зв'язку із визнанням 01.10.2010 Консти­туційним Судом України не конституційним Закону «Про внесен­ня змін до Конституції України», відновлено попередня редакція ст.. 98 Конституції, відповідно до якої контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здій­снює Рахункова палата. Рахункова палата здійснює свої функції само­стійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.

Відповідно до ст. 85 Конституції України, Голова та інші члени рахункової палати призначаються і звільняються з посад Верховною Радою.

Правові основи діяльності Рахункової палати, її статус, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначаються Конституцією України (ст. ст. 85, 98), Законом «Про Рахункову палату».

§ 6. Основні функції і повноваження Верховної Ради України

Функції Верховної Ради України - це основні напрями та види діяльності даного органу державної влади, в яких має свій вираз сутність, зміст та соціальне призначення парламенту, як провідної структурно-організаційної складової частини механізму української держави, представницького органу всього народу України, що здій­снюються відповідно до визначеної Конституцією і законами України його компетенції.

Компетенція Верховної Ради України, як і будь-якого органу держа­ви, охоплює: а) предмети відання, тобто основні напрямки її діяль­ності; б) повноваження Верховної Ради, що складаються з її прав і обов'язків. Повноваження Верховної Ради обумовлюються тими функ­ціями, які вона повинна виконувати як парламент, як орган законодав­чої влади.

Функції Українського парламенту визначені в Конституції України (розд. 4. ст 85, 87, 89, 9], 92, 96-98 та ін.), Законами України: «Про комі­тети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата Укра­їни», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Рахункову палату». Регламентом Верховної Ради України тощо.

Визначення і закріплення в Конституції України статусу Верховної Ради, як Українського парламенту означає, що на неї покладаються повноваження щодо здійснення всіх загальновизнаних юридичною наукою, підтверджених практикою державного будівництва та встанов­лених у Конституції функцій сучасного парламенту, серед яких провід­ними традиційно вважаються: представницька, законодавча, установча (державотворча), контрольна.

Поряд із зазначеними загальновизнаними парламентськими функ­ціями, в науці виділяють ще такі функції як: бюджетно-фінансову, зовнішньополітичну, територіальну, інформаційну функції Верховної Ради України. Хоч відмічені функції і не вважаються основними, але вони мають велике значення в діяльності парламенту. В. Ф. Погорілко підкреслює, що множинність функцій парламенту не суперечить його природі як органу законодавчої влади, що це обумовлено величезним змістом його діяльності.³³

Функції парламенту тісно взаємопов'язані між собою і в сукуп­ності становлять цілісну систему діяльності парламенту. Кожна із функцій відіграє самостійну роль у діяльності парламенту, але між ними існує тісний зв'язок і взаємодія, які визначаються єдніс­тю мети і завдань парламентаризму. Здійснення будь-якої із функ­цій обумовлює реалізацію інших парламентських функцій. Жодна із функцій парламенту не може існувати відокремлено від інших його функцій, які. як зазначалося, становлять цілісну систему. Зміст окремих функцій парламенту їхні особливості з найбільшою повнотою розкриваються саме у їх взаємодії.

Базуючись на вище викладених загальних положеннях, Верхо­вну Раду України слід розглядати як владний орган, який здійснює управління державою реалізуючи свої різноманітні функції. Реалі­зацію парламентом своїх функцій можна представити як певний технологічний процес, у якому кожна із функцій може реалізува­тися лише у взаємодії з іншими функціями.

Однією із провідних функцій парламенту України є його пред­ставницька функція. Названа функція забезпечується передов­сім джерелом парламентської влади, яким виступає безпосередньо Український народ. Представницька функція Верховної Ради, як і парламентів переважної більшості країн, забезпечується способом її формування, її виборністю, а також складом Українського парла­менту. Як загальнонародний орган, що легітимується всім народом (виборчим корпусом), парламент України на найвищому рівні пред­ставляє весь Український народ і покликаний відігравати роль фору­му, у якому відкрито, гласно, публічно обговорюються найважливі­ші питання суспільного і державного життя, здійснюється контроль за діяльністю виконавчої влади, за функціонуванням інших підконтр­ольних структур і установ щодо забезпечення відповідності законо- давству їхньої діяльності, в зазначених рисах чітко проявляється і

^я Конституційне право України / За ред. д. ю.н.. проф. В. Ф. Погорілка. - К.,2000. - С. 421- 422; Погорілко В. Ф. Функції українського парламенту. Від номінального до реального // Віче. - №2(119). - 2002. - С. 17-20.

розкривається представницький характер парламенту, його представ­ницька функція.

Законодавча функція.

Законодавча функція Верховної Ради України, у загальних рисах, полягає у прийнятті законів, внесені до них змін і доповнень, внесенні змін і доповнень до Конституції України, визнанні законів такими, що втратили юридичну силу, скасуванні або призупиненні їх дії. Ця функ­ція знаходить свій прояв у таких повноваженнях парламенту України. Згідно із ст. 85 Конституції України, до компетенції Верховної Ради України у законодавчий сфері належить: внесення змін до Конститу­ції України в межах і порядку, передбачених розділом ХІІ1 Конститу­ції; прийняття законів; затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; надання у встановлений законом строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжна­родних договорів України шляхом прийняття законів; затвердження Конституції Автономної Республіки Крим тощо.

Таким чином, основним змістом законодавчої функції верховної Ради України є прийняття закону, який є основним видом правових актів держави. Це становить прерогативу Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади в нашій державі. Жоден інший орган держави не вправі займатися законотворчістю, не має права видавати закони, які є актами, що мають найвищу після Конститу­ції юридичну силу стосовно всіх інших нормативно-правових актів держави.

Аналіз змісту положень Конституції. України свідчить, що Верхо­вна Рада, вправі приймати закон з будь-якого питання за винятком тих, які вирішуються виключно всеукраїнським референдумом. В Консти­туції, разом з тим, визначається коло питань, які повинні регламенту­ватися виключно законами України. Цьому присвячено ст. 92 Консти­туції України. Згідно зі ст. 92 Конституції, виключно законами України визначаються, зокрема: права і свободи людини й громадянина, гаран­тії цих прав та свобод; основні обов'язки людини і громадянина; громадянство; правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; права корінних народів і національних меншин; поря­док застосування мов. Основну групу питань виключно законодавчого регулювання складають екологічні, соціальні, культурні та економічні питання. Так, виключно законами України визначаються: засади вико­ристання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони.

континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку; основи соціально­го захисту, форми й види пенсійного забезпечення; засади регулюван­ня праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури й охорони здоров'я: еколо­гічної безпеки; правовий режим власності; правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяль­ності, митної справи; засади регулювання демографічних і міграційних процесів, а також інші питання.

Наступною функцією Верховної Ради як органу законодавчої влади є установча функція. Суть цієї функції полягає в тому, що Верховна Рада вправі засновувати органи інших гілок державної влади, органи місцевого самоврядування, інші інститути й механізми держави і державності. Де здійснюється шляхом внесення змін та доповнень до Конституції України, якими засновуються органи держави. На осно­ві Конституції приймаються закони, які деталізують питання органі­зації і діяльності заснованих органів. Здійснюючи зазначену функцію. Верховна Рада бере участь у формуванні органів держави. До повно­важень Верховної Ради у цій сфері зокрема належать право парламен­ту призначати на посади та звільняти з посад голову та інших членів Рахункової Палати; Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; Голову національного Банку України - за поданням Президента Украї­ни; половину складу Ради Національного Банку України; право призна­чати на посади і припиняти повноваження членів Центральної вибор­чої комісії-за поданням Президента України; призначати чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування; призначати позачергові вибори до Верховної Ради АРК; призначати і звільняти з посади Керівника апарату Верховної Ради; обрання суддів безстро­ково; призначення на посади третини складу суддів Конституційного Суду України; надання згоди на призначення на посади та звільнен­ня з посад президентом Голови Антимонопольного комітету. Голови фонду державного майна України, Генерального Прокурора України та ін (ст. ст. 85, 87, 101 конституції).

Наступна функція Верховної Ради — це функція парламентсько­го контролю. Відповідно до ст. 85 Конституції, Верховна Рада здій­снює парламентський контроль в межах, які визначені Конституцією та законами.

Основними напрямами контрольної діяльності Верховної Ради є:

1) контроль за виконанням законів та інших прийнятих парламен­том актів;

2) контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина та їх захист;

3) контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;

4) бюджетно-фінансовий контроль;

5) контроль за діяльністю Президента України;

6) контроль за діяльністю органів, що формуються парламентом або за його участю.

Контрольна функція здійснюється Верховною Радою України безпосередньо, через комітети та тимчасові спеціальні і тимча­сові слідчі комісії, через направлення запиту народного депутата України на сесії Верховної Ради та через застосування інших форм контролю.

Контрольна функція парламенту України проявляється у таких його повноваженнях. Відповідно до Конституції, Верховна Рада здій­снює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України, за виконан­ням державного бюджету України, заслуховує звіт про його виконан­ня, приймає рішення по звіту щодо виконання Державного бюджет) України. До контрольної функції Верховної Ради належить її право усувати Президента України з посади у порядку особливої процедури - імпічменту. Здійснюючи контрольну функцію, Верховна Рада заслу­ховує щорічні доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, щодо стану дотримання і захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні. Верховна Рада вправі висловлювати недовіру Генеральному Прокурору України, що тягне за собою його відставку. Здійснюючи парламентський контроль, Верховна Рада вправі достро­ково припиняти повноваження Верховної Ради Автономної республіки Крим, за наявністю висновку Конституційного Суду України про пору­шення Верховною Радою АРК конституції і законів України. За пропо­зицією не менше як однієї третини народних депутатів від консти­туційного складу Верховної Ради, Верховна Рада вправі розглядати питання про недовіру Кабінету Міністрів України. При цьому Вона вправі прийняти резолюцію недовіри уряду більшістю від її консти­туційного складу (ст. 87 Конституції).

Функція парламентського контролю, що здійснюється Верховною Радою, охоплює також ряд інших її повноважень.

Таким чином, всі повноваження парламенту можна поділити на декілька груп, я саме:

- представницькі повноваження, що пов'язані із діяльністю Верхо­вної Ради України, як представницького органу українського народу;

- законодавчі повноваження, що пов'язані із здійсненням зако­нодавчої функції - внесення змін до Конституції України, прийняття законів тощо;

-установчі повноваження, що пов'язані із реалізацією установчої функції парламенту - його діяльністю парламенту по заснуванню орга­нів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх форму­вання або участі у їх утворенні - формування Конституційного Суду України, Кабінету Міністрів України тощо;

-бюджетно-фінансові повноваження парламенту, що пов'язані із його діяльністю у сфері бюджету і фінансів - затвердження Держав­ного бюджету України, внесення змін до нього тощо;

- контрольні повноваження, що пов'язані із здійсненням функ­ції парламентського контролю - контроль за виконанням Державно­го бюджету України, за додержанням конституційних прав людини в Україні тощо.

Таким чином, коло повноважень парламенту є досить широким.

§ 7. Організаційно-правові форми діяльності Верховної Ради України

Організація роботи Верховної Ради України, її органів, якими є комітети парламенту, апарат Верховної Ради, її тимчасові спеціаль­ні та тимчасові слідчі комісії, регламентується Конституцією Украї­ни, Законами України: «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», «Про Рахункову палату», «Про Уповноваженого Верховної Ради України за прав людини», Регламен­том Верховної Ради України, Постановами Верховної Ради про утво­рення комітетів Верховної Ради, про утворення тимчасових спеціаль­них та тимчасових слідчих комісій та іншими законодавчими актами.

Регламент Верховної Ради України. Закони «Про комітети Верхо­вної Ради». «Про статус народного депутата України» Постанови Верховної Ради Про утворення комітетів Верховної Ради, тимчасо­вих комісій, обрання їх голів, обрання голови та заступників голови

Верховної Ради є спеціальними правовими актами, у яких на основі Конституції, детально регламентуються всі стадії процедури здійснен­ня парламентом та його органами своїх повноважень. (Термін «проце­дура» — від латинського «procedere» - буквально - просуватися. Це порядок розгляду, обговорення і виконання ряду послідовних заходів, дій у якій-небудь одній справі). (Термін «регламент» - від французь­кого «règlement», що в свою чергу - також від французького «réglé» - правило. Це сукупність правил, що визначають порядок діяльності державних органів, установ, організацій, їхніх посадових осіб).

Верховна Рада правомочна вирішувати питання, що віднесені до її компетенції, при умові обрання не менш як двох третин від її консти­туційного складу.

Основною організаційно-правовою формою діяльності Верхо­вної Ради України відповідно до Конституції є сесії Верховно) Ради (ст. 82 Конституції). Робота Українського парламенту проводиться також через засідання комітетів, тимчасових комісій, апарату Верхо­вної Ради, його структурних підрозділів, тощо. Сесії Верховної Ради проводяться у формі пленарних засідань, а також засідань комітетів Верховної Ради та тимчасових комісій. Верховна Рада в новому скла­ді збирається на першу сесію не пізніше як на тридцятий день з дня офіційного оголошення результатів виборів. Перше засідання новоо­браної Верховної Ради відкриває найстарший за віком народний депу­тат України. На першій сесії проводяться вибори керівних посадових осіб парламенту - голови Верховної Ради та обох його заступників. Після їх обрання всі наступні засідання парламенту ведуть Голова Верховної Ради або один з його заступників.

Сесії Верховної Ради бувають черговими і позачерговими. Черго­ві сесії Верховної Ради, відповідно до Конституції, починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року. Отже, в Конституції чітко визначені періоди, в які мають проводи­тися чергові сесії Українського парламенту. Позачергові сесії Верхо­вної Ради скликаються головою Верховної Ради на вимогу неменше як третини народних депутатів від її конституційного складу із зазна­ченням порядку денного. Позачергові сесії можуть скликатися також на вимогу Президента України (ст. 83 Конституції).

В конституції регламентується порядок діяльності Верховної Ради в умовах введення воєнного чи надзвичайного стану. Відповід­но до ст. 83 Конституції, у разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні Верховна Рада України збирається у дводенний строк без скликання. Встановлено, що, під час дії воєнного чи надзвичай­ного стану повноваження Верховної Ради, в разі закінчення їх строку, продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану.

Відповідно до Конституції, засідання верховної Ради проводяться відкрито. Закрите засідання може проводитися лише за рішенням біль­шості від конституційного складу Верховної Ради (ст. 84 Конституції).

Рішення Верховної Ради приймаються виключно на її пленарних засіданнях. Прийняття рішень парламентом проводиться шляхом голо­сування, яке здійснюється кожним народним депутатом особисто.

Голова Верховної Ради організує підготовку питань, що виносять­ся на розгляд парламенту. Це передбачає: визначення часу проведення пленарних засідань; координація роботи комітетів Верховної Ради. її тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій по підготов­ці ними проектів законів й інших актів, що приймаються Верховною Радою; організація роботи Верховної Ради, її структурних підрозділів, щодо здійснення парламентського контролю за виконанням законів та інших актів, які прийнято Верховною Радою тощо; сприяння народним депутатам у здійсненні ними депутатських повноважень, забезпечення їх необхідними інформаційними матеріалами.

Голова Верховної Ради веде засідання парламенту, підписує акти, що приймаються Верховною Радою, здійснює інші повноваження. Обсяг повноважень голови Верховної Ради та порядок їх реалізації визначається Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, іншими законодавчими актами.

Комітети Верховної Ради. Комітети Верховної Ради є важливими органами парламенту, які утворюються з числа депутатів на весь строк повноважень Верховної Ради. Вони забезпечують безперервну і ефек­тивну роботу Верховної Ради як органу законодавчої влади. Перелік комітетів Верховної Ради затверджується Верховною Радою.

Верховна Рада із свого складу обирає голів комітетів.

Комітети, відповідно до Конституції, утворюються для веден­ня законопроектної роботи, для попереднього розгляду і підготовки питань, що віднесені до компетенції парламенту, здійснення інших функцій (ст. 89 Конституції).

Отже, завданнями комітетів є розробка за дорученням Верхо­вної Ради проектів нормативних актів, що мають бути прийняті нею;

І

§ 7. Організаційно-правові форми діяльності Верховної Ради У«і'.иічі

доопрацювання законопроектів після прийнят гя і\ у першому, друго­му або третьому читаннях, здійснення повноважень, що охоплюються функцією парламентського контролю та інших повноважень.

Про свою роботу комітети повинні систематично звітувати перед Верховною Радою. Голови комітетів можуть бути відкликані Верховною Радою у будь-який час за підставами, що передбачені в регламенті.

Завдання та компетенція окремих комітетів Верховної Ради визна­чається затверджуваними Верховною Радою положеннями про відпо­відні комітети або її постановами.

Кожен народний депутат, як правило, є членом якогось із комітетів Верховної Ради, в роботі якого він бере участь із правом вирішального голосу. Народний депутат має також право брати участь в роботі будь- якого комітету, членом якого він не є, але із правом не вирішального, а дорадчого голосу.

Відповідно до ст. 89 Конституції, для підготовки і попереднього розгляду питань, що віднесені до компетенції Верховної Ради, вона може створювати тимчасові спеціальні комісії. Верховна Рада може створювати також тимчасові слідчі комісії для проведення розслідуван­ня з питань, що становлять суспільний інтерес. Такі комісії створюють­ся при умові, якщо за це проголосувало не менш як третина народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Розглядувані комісії утворюються не на весь строк повноважень Верховної Ради, а на той час, який необхідний для виконання даних їм Верховною Радою доручень.

Утворюючи тимчасову комісію. Верховна Рада приймає постанову, в якій визначається: назва комісії, її завдання, кількісний та персональ­ний склад, термін її діяльності, обсяг і характер повноважень тощо. Після закінчення терміну, на який утворювалася комісія, вона подає на розгляд Верховної Ради письмову доповідь щодо проведеної робо­ти та її результатів.

Повноваження тимчасових комісій автоматично припиняються з моменту прийняття Верховною Радою остаточного рішення щодо результатів їхньої роботи.

Висновки та пропозиції, що представлені тимчасовими слідчими комі­сіями на розгляд Верховної Ради, не є вирішальними для слідства і суду.

Порядок організації і діяльності, обсяг повноважень комітетів Верховної Ради. її тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій визначається Законами України.

§ 8. Акти Верховної Ради України

Відповідно до ст. 91 Конституції України, актами Верховної Ради України є: закони, постанови та інші акти.

Закони є основною формою правових актів Верховної Ради. Закони мають найвищу, після Конститу ції, юридичну силу стосовно всіх інших нормативних актів держави. Закони регулюють найважливіші суспільні відносини. Вони містять загальнообов'язкові правила пове­дінки. Всі інші нормативно-правові акти держави мають відповідати Конституції і законам України.

Закони, постанови та інші акти Верховної Ради, приймаються біль­шістю від конституційного складу Верховної Ради крім випадків, що передбачені Конституцією (ст. 91 Конституції).

Отже, в Конституції передбачаються винятки із загального прави­ла, що встановлено у ст. 91 Конституції.

Світова конституційна практика визнає існування так званих конституційних законів. Такі закони мають особливу юридичну силу, а отже, вони потребують більш складної процедури їх прийняття. Як правило, до розглядуваних законів відносяться такі, про необхід­ність прийняття яких міститься спеціальне застереження в самому тексті Конституції. До конституційних належать також закони, якими вносяться зміни і доповнення до Конституції.

Конституційний закон приймається кваліфікованою більшістю голосів, тобто двома третинами голосів від конституційного скла­ду парламенту. Саме така більшість голосів необхідна при прийнят­ті законів, якими вносяться зміни до Конституції України (ст. 155, 156 Конституції)та при вирішенні питань, що передбачені ч. 5 ст. 111 Конституції. Так, відповідно до ч. 5 ст. 111 Конституції, Верховна Рада, за наявності підстав, приймає рішення про звинувачення Прези­дента України неменше як двома третинами від її конституційного складу. Що стосується прийняття рішення про усунення Президента України з поста у порядку особливої процедури імпічменту (ч. 6 ст. 111 Конституції"), то воно приймається Верховною Радою України неменше як трьома четвертими від її конституційного складу.

Постанови та інші акти, що приймаються Верховною Радою, носять переважно допоміжний характер.

Постанови Верховної Ради приймаються з різних питань. Вони можуть прийматися з організаційних питань - наприклад, постанова

Верховної Ради про обрання голови Верховної Ради; про утворення комітетів Верховної Ради тощо. Верховна Рада приймає також поста­нови, що являють собою нормативні акти та постанови, які містять як організаційні так і нормативні положення - наприклад, постанова Верховної Ради про порядок введення в дію Закону України «Про звер­нення громадян», Постанова Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України» тощо.

§ 9. Поняття і зміст законодавчої діяльності

Законодавча діяльність являє собою процес формування законо­давчого масиву держави, тобто Її законодавства.

Законодавство є зовнішньою формою відображення об'єктивного права.

Законодавство становить весь комплекс нормативних актів, що видаються уповноваженими правотворчими органами, або прийма­ються шляхом референдуму.

Якщо правова система відображає сукупність всіх правових явищ в суспільстві у їх взаємодії, то система права - лише внутрішню будову права як системи правових норм, що характеризуються єдністю його складових, зумовлених системою суспільних відносин, диференціаці­єю права на відносно відокремлені складові у вигляді певних об'єднань правових норм (галузі та інститути права), а також наявністю різних видів зв'язків норм права та їх об'єднань між собою (соціальних, ідео­логічних, державних тощо). Внутрішню структуру системи права скла­дають галузі, підгалузі. інститути, правові комплексні об'єднання та норми права. А структуру законодавства — його галузі та нормативно- правові акти. Тому, на думку авторів «Загальної теорії держави і права», засадами у побудові законодавства є структура не лише системи права, а й система здійснення державного керівництва в цілому. Вони вважа­ють. що «галузі законодавства складають його горизонтальну структуру, вертикальна — будується відповідно до юридичної чинності норматив­но-правових актів і умов, що багато в чому залежить від місця суб'єкта законодавства в системі нормотворчих органів».^

В. ІІІаповал звертає увагу на те, що «поняття "система законо­давства" і «система права» давно і досить активно розробляються в західній, особливо французькій і американській, юридичній літера-

¹⁴ Загальна теорія держави і права / За ред. В. В. Копєйчикова. - К.. 1998. - С. 173-174.

гурі. Вітчизняна правова думка тільки з середини 80-х рр. звертається до детального вивчення цих проблем». На його думку, «несуперечлива з погляду формальної логіки систематизація юридичних законів зовсім не гарантує їх фактичної єдності, не говорячи вже про їхнє втілення в тканину суспільства, тобто про ту мету, заради якої закони і створю­ються. У законах присутня переважно фіксація існуючого, у той час як право (не позитивне право, а в його більш широкому, філософсько­му розумінні) несе в собі істотний елемент належного. Якщо система законів - це приведення всієї сукупності законів до визначеної єдності, то система права — це, зокрема, ті ціннісні принципи, що повинні бути покладені в основу законотворення і законореалізації. Система права... є основою законодавства».^[20]

Термін «законодавство» досить широко використовується у право­вій системі, але не має легалізованого визначення ні в Конституції, ні в законах України, незважаючи на те, що він є елементом юридичної техніки, а його застосування повинно відповідати певним вимогам: він має вживатися в тому чи іншому нормативно-правовому акті однознач­но; це єдине значення повинно бути загальновизнаним; він має збері­гати свій особливий зміст в кожному новому правовому акті.^[21]'¹

Енциклопедично «законодавство» визначається як система норма­тивних актів, якими регулюються суспільні відносини, і як головний засіб реалізації функцій законодавчої влади та основний метод здій­снення правотворчої функції держави, що полягає у діяльності відпо­відних державних органів по розробленню, розгляду, прийняттю і оприлюдненню законів та інших нормативних актів. ^[22]

Насамперед, в зміст поняття «законодавство» вкладається сукуп­ність законів та інших нормативно-правових актів, що регламен­тують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. У законах, залежно від важливості і специфіки суспіль­них відносин, що ними регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі тільки закони; в інших, переду­сім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України. Кабінету Міністрів. А в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

У зв'язку з різним праворозумінням цього терміна він отримав офіційне тлумачення Конституційного Суду України у справі за консти­туційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. З ст. 21 КЗпП (справа про тлумачення термі­на «законодавство») - рішення від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98. справа № 17/81-97 № 1-1/98). Згідно з вказаним рішенням Конституційно­го Суду термін «законодавство» треба розуміти так, що ним охоплю­ються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою, а також постанови Верховної Ради, укази Президента, декрети і постанови Кабінету Міні­стрів, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції і законів України. До переліку актів законодавства України Конститу­ційний Суд не відніс нормативно-правові акти Національного банку, центральних органів виконавчої влади, які вони мають право прийма­ти на підставі Закону «Про Національний банк України», положень про міністерства і відомства, що затверджуються указами Президента України (пп. 10, 15 ст. 106 Конституції України, п. 6 Загального поло­ження про міністерство, інший центральний орган державної вико­навчої влади України, затвердженого указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96), місцевих органів державної виконав­чої влади, що приймаються місцевими державними адміністраціями (ст. 118 Конституції. - Ст. 6 Закону «Про місцеві державні адміністра­ції)», та органів місцевого самоврядування (ст. 144 Конституції.- Ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Ю. Шемшу- ченко вважає, що в Україні цей термін вживається у кількох значеннях: 1) система законів, яка формується Верховною Радою як єдиним орга­ном законодавчої влади; 2) у широкому розумінні - система законів та інших нормативних актів, укази Президента України, постанови і декрети Кабінету Міністрів; 3) у найширшому значенні - система законів і постанов Верховної Ради, указів Президента України, поста­нов, декретів і розпоряджень Кабінету Міністрів, а також норматив­них актів міністерств і відомств, місцевих рад та місцевих державних адміністрацій.^[23]

Іншу позицію зайняв суддя Конституційного Суду Украї­ни М. Савенко і висловив її в окремій думці у наведеній справі про тлумачення терміна «законодавство». Враховуючи основні вимоги застосування юридичних термінів, він вважає, що «при офіційному тлумаченні терміна, який неодноразово згадується в одному норма- тивно-правовому акті, необхідно виходити з того, що він вживаєть­ся в одному значенні... У противному разі це призведе до плутанини у визначенні кола суб'єктів, правомочних здійснювати регулювання певних відносин, які відповідно до положень закону визначаються чи встановлюються терміном "законодавство". Оскільки «... ні Консти­туція України, ні Кодекс законів про працю України не розкривають чітко зміст терміна "законодавство", зокрема, які нормативно-право­ві акти ним охоплюються. Широке і неоднозначне вживання терміна породжує непорозуміння в його застосуванні». Тому він переконаний в практичній необхідності «... офіційного тлумачення терміна "законо­давство" взагалі, а не лише в частині третій статті 21 Кодексу законів про працю України». На його переконання, таке офіційне тлумачення має зводитись до того, що «... під терміном "законодавство" необхідно розуміти сукупність законів, прийнятих Верховною Радою України», оскільки відповідно до конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову «єдиним органом, до повно­важень якого віднесено прийняття законів, є Верховна Рада України». Тому «таке розуміння терміна буде не тільки точним, а й допоможе уникнути непорозумінь, які виникають при його застосуванні, а також при визначенні повноважень відповідних органів місцевого самовря­дування тощо у сфері нормативно-правового регулювання».

Отже, очевидною є колізія у поглядах вчених і практиків-юристів на термін «законодавство», а тому нині однозначне його визначення має бути дано не на теоретичному, а на нормативному рівні. Тому окре­ма думка М. Савенка про «практичну необхідність офіційного тлума­чення терміна "законодавство" взагалі» потребує нагального консти­туційного провадження.

На основі різних критеріїв законодавство поділяється на окремі частини.

В залежності від місця, яке займає той чи інший гіравотворчий орган в державному механізмі, законодавство поділяється на окре­мі частини, а саме: по-перше, закони, що приймаються парламентом України або шляхом референдуму; по-друге, укази, що видаються

Президентом України; по-третє, постанови, що приймаються парла­ментом га Урядом України; по-четверте, акти, що приймаються мініс­терствами, державними комітетами, тощо.

В залежності від сфери суспільних відносин, на регулювання яких спрямовані відповідні нормативні акти, все законодавство поділяється на галузі (наприклад, конституційне законодавство, адміністративне законодавство, фінансове законодавство, цивільне законодавство, кримінальне законодавство і т. ін.).

Законодавство являє собою систему законодавчих актів, що відпо­відають вимогам Конституції України, розвивають і доповнюють конституційні положення, утворюють юридичний механізм реалізації і подальшої деталізації закріплених нею основних засад організації і функціонування політичного і суспільного життя в Україні, реалі­зації основних прав і свобод людини, воно забезпечує врегулювання суспільних відносин у напрямах, основи яких визначені в Конституції України.

Таким чином, законодавство охоплює всю систему законодавчих актів у всіх галузях права. Конституція України, як основа всього зако­нодавства країни, забезпечує правовий зв'язок між правом і законом. Вона виступає як юридична основа і гарантія прийняття правових законів. Конституція тим самим забезпечує цілеспрямованість розви­тку всього національного законодавства. Вона орієнтує кожну з галу­зей законодавства на реалізацію конституційних положень і норм. Всі закони й інші нормативні акти повинні відповідати положенням Конституції, забезпечувати відповідний юридичний механізм втілен­ня їх у життя, а також визначати види юридичної відповідальності у випадках правопорушень.

Серед всіх галузей законодавства України провідне місце займає конституційне законодавство.

Конституційне законодавство являє собою систему законодав­чих актів, в основі якої знаходяться дві основні групи законів. Перша група — це Конституція і конституційні закони; Друга група — органіч­ні закони.

Конституція, як Основний Закон України, регулює та юридично закріплює відносини між суверенною владою народу та державною владою, встановлює основні права, свободи та обов'язки людини і громадянина та гарантії їхньої реалізації і захисту, визначає органі­заційну структуру державного владного механізму, основні функції, компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядуван­ня, закріплює гарантії недоторканості Конституції та забезпечення її найвищої юридичної сили тощо.

Поиск по сайту: