С помощью референдума

Наряду с академическими, образовательными целями сравнительное правоведение решает также сугубо прагматические, прикладные задачи.

В некоторых отечественных изданиях по конституционному праву последние сводят, по вполне понятным для современной России причинам, к возможности заимствования отдельных норм, актов, принципов, положений и институтов из правовых систем других западных стран.

«Конституционная реформа в Российской Федерации, — отмечается в связи с этим в одном из учебных пособий по государственному праву зарубежных стран, — во многом представляет собой процесс и результат заимствования положений и институтов из государственно-правовых систем США, Франции, Германии, Скандинавии». Следовательно, «знания о государственном праве этих и других стран способны принести реальную пользу, дают возможность применять сложившуюся за рубежом и подтвержденную временем практику». Так, «российская модель правовой охраны Конституции» близка к немецкой и потому заставляет «внимательно отнестись к опыту работы Конституционного суда ФРГ»².

Заимствование норм, принципов, положений и институтов из государственно-правовых систем других стран, несомненно,

¹ GordleyJ. Op. cit. P. 555.

² Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение. Владивосток, 1996. С. 4.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 199

представляет собой весьма важный аспект содержания прикладной функции сравнительного правоведения. Но все же это лишь один из аспектов, одна из сторон той огромной и разносторонней практической роли, которую играет сравнительное правоведение в жизни международного и национального сообщества и государства¹. К рассмотрению этого аспекта мы вернемся ниже. А сейчас обратим внимание на другие, не менее важные ее стороны. Ими являются: воздействие сравнительного правоведения и процесса правотворчества одних стран на аналогичные процессы, происходящие в других странах; влияние сравнительного правоведения на правоприменительный, в особенности судебный, процесс; все возрастающее воздействие сравнительного правоведения на правоохранительный процесс; усиление его роли и влияния на процесс унификации и гармонизации права.

Анализируя современное состояние сравнительного правоведения, компаративисты многих стран указывают на то, что в конце XX столетия по сравнению с довоенными годами своего развития сравнительное правоведение как самостоятельная отрасль знаний укрепилось не только в академическом плане, но и в практическом.

В течение длительного времени, подчеркивает голландский исследователь Т. Коопманс в статье «Сравнительное право и суды», данная дисциплина рассматривалась в основном с академических позиций. Это было хотя и трудное, но, несомненно, интересное занятие: ведь каждому юристу всегда хочется узнать что-то новое о праве, «пусть и не относящееся к его повседневной жизни». В этот период практикующие юристы, безусловно понимая важность сравнительного правоведения теоретически, не придавали ему подобающего значения практически.

За последние десятилетия «правовой климат во всем мире существенно изменился». Все чаще сравнительно-правовой материал стал использоваться как источник не только законодательных, но и судебных решений. Причин для этого много: и европейская интеграция; и сближающая все страны мира экономическая кооперация; и просто практическая потребность юристов каждой страны при разрешении новых правовых проблем иметь представление о том, как решаются они в других странах².

¹ Kojima T. The Second Task of Comparative Law to Transplant Foreign Laws // Asia Pacific Law Review. 1994. N 1. P. 53-60.

² Koopmans T. Cooperative Law and the Courts // International and Comparative Law Quarterly. 1996. N 3. P. 545.

200 Тема III

Укрепление и расширение «нашей глобальной деревни», развивает данные идеи об усилении практической значимости в настоящее время сравнительного правоведения английский юрист Ф. Мостэрт, раскрыло перед нами, «гражданами мира», невиданные до сих пор перспективы не только экономического, политического и финансового взаимодействия, но и правового кооперирования,

Возрастание теоретической и практической значимости сравнительного правоведения, констатирует китайский исследователь В. Ченгуанг, позволило юристам из разных стран в последние годы не только лучше понимать свою собственную, действующую правовую систему, но и намного удачнее подыскивать модели для ее совершенствования². На это же нередко обращают внимание и американские авторы, подчеркивая, что рост практической значимости сравнительного правоведения должен послужить также защите национальных интересов США³.

Говоря о конкретных проявлениях практической значимости сравнительного правоведения для жизнедеятельности каждого в отдельности национального сообщества и мирового сообщества в целом, остановимся прежде всего на усиление его роли и влияния на процесс правотворчества.

Не случайно известные немецкие компаративисты К. Цвай-герт и X. Кётц в процессе анализа функций сравнительного правоведения и основных направлений его воздействия на окружающую правовую среду обращали внимание в первую очередь на «законотворческую» направленность его деятельности. Рассматривая сравнительное правоведение в качестве «инструмента законотворчества», они не без оснований указывали на то, что по сравнению с другими направлениями его воздействия, такими, например, как «научное», для применения сравнительного правоведения «в законотворческой практике» характерной всегда была непрерывность его проявления⁴.

Это выражалось, в частности, в том, что в процессе правотворчества одних стран нередко использовались законодательные процедуры, принципы, формы и приемы правотворчества других

¹ MostertF. Well-known and Famous Marks is Harmony Possible in the Global Village? // The Trademark Reporter. 1996. N 2. P. 103-104.

² Chenguang W. Learning from and Absorbing the Laws of Different Countries. An Important Subject in Comparative Law Research // Asia Pacific Law Review. 1994. N 1. P. 63.

³ Baade H. Comparative Law and the Practitioner// The American Journal of Comparative Law. 1983. Vol. 31. P. 499-510.

⁴ Цвайгерт К., КётцХ. Указ. соч. С. 83.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 201

стран. Широко применялись различные методы законодательной деятельности. Со сферы законодательства одних стран на законодательную сферу деятельности других стран периодически переносились различные теории, доктрины, представления и видения наиболее оптимального правотворческого процесса, наиболее эффективного использования в правотворчестве различных стран институтов и форм представительной и непосредственной демократии. Причем, как справедливо отмечает американский компаративист Дж. Зафирион в статье под красноречивым названием «Использование сравнительного права законодателем», практика взаимного использования опыта правотворческой деятельности вовсе не ограничивается пределами отдельных государств или регионов. Она носит повсеместный, массовый характер и к тому же распространяется, в случаях с федерациями и конфедерациями, на составляющие их государства и государственные образования¹.

Сравнительное правоведение «имеет дело» не только с правовыми системами и законодательным процессом на уровне отдельных стран. Не в меньшей степени оно касается правовых систем и законодательных процессов внутри их самих на уровне отдельных земель, провинций или штатов².

В качестве одного из многочисленных примеров использования законотворческого опыта одних стран, государств и государственных образований другими можно сослаться на опыт проведения референдума в разных странах. Референдум, как известно, является не только широко признанной формой выражения общественного мнения, «высшим непосредственным выражением власти народа»³, но и одной из важнейших форм, способов принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений.

Согласно научным источникам, впервые он был проведен в 1439 г. в Швейцарии, а затем, отчасти благодаря сравнительным государственно-правовым изысканиям, распространился и на другие страны⁴.

Референдумы неоднократно проводились во Франции, Италии, Дании, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде

¹ Zaphirion G. Use of Comparative Law by the Legislator/ Ed. by Y. Hazard, W.Wagner// Law in USA for the 1980's. The American Journal of Comparative Law. 1982. Vol. XXX. P. 71-95.

² Ibid. P. 71.

³ Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 3, п. 3.

⁴ См.: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистический демократии. М., 1964. С. 20-22.

202 Тема III

других стран. Среди наиболее известных, имевших место перед началом Первой мировой войны и привлекавших к себе внимание международной общественности можно было бы назвать референдум 1905 г. в Норвегии. Его особенность заключалась, во-первых, в том, что с его помощью решался немаловажный для судьбы данного государства вопрос о его дальнейшем пребывании в реальной унии со Швецией. А во-вторых, в том, что решение данного вопроса было заранее предопределено общественным мнением, явно сложившимся в пользу выхода Норвегии из этой унии. Оценивая результаты проведенного референдума, В.И. Ленин писал в статье «Итоги дискуссии о самоопределении»: при капитализме «удалось одной маленькой стране, в виде исключения, в эру самого разнузданного империализма осуществить неосуществленное самоопределение и даже без войны и революции (Норвегия, 1905)»¹.

Периодическое проведение референдумов на основе взаимного использования опыта практиковалось в западных странах не только в предшествовавшие Первой мировой войне годы, но и во все последующие. На основе сложившейся практики в конце XIX — начале XX в. и под ее влиянием в конституциях некоторых капиталистических стран появились статьи, предусматривавшие возможность обращения к референдуму при решении не только сугубо внутренних, но и отдельных внешнеполитических и правовых вопросов.

Так, в Конституции Швейцарии (п. 3 ст. 789) еще в 1912 г. было зафиксировано положение, в соответствии с которым требовалось проведение общенационального референдума для утверждения международных договоров на неопределенный срок свыше 15 лет.

Начиная с 1898 г. институт референдума нашел свое законодательное закрепление и в конституционных актах ряда штатов США. Отдельные штаты стали законодательно позволять населению принимать непосредственное участие в процессе правотворчества путем использования таких форм, как «инициатива и референдум»².

Следует заметить, что время законодательного закрепления и начала использования референдума в политической и правотворческой практике США иногда оспаривается самими же американскими социологами и юристами. По словам Л. Липситса, истоки референдума в стране восходят к американской революции,

¹ Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 30. С. 23.

² Magruder's American Government. Boston, 1980. P. 631.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 203

когда несколько штатов предоставили своим гражданам проекты конституции на рассмотрение и утверждение¹. Бытует мнение, что «идея народных консультаций» в виде референдумов, проводившихся в связи и по поводу основных конституционных вопросов, появилась несколько позднее².

Однако не в конкретных датах или периодах заключается суть вопроса. Важно другое, а именно то, что институт референдума законодательно закреплялся уже на ранних стадиях развития капитализма, и делалось это не в последнюю очередь благодаря влиянию сравнительного правоведения.

Нельзя не согласиться с утверждением отечественных ученых-юристов, что в начале нынешнего века референдум практиковался лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США (на уровне штатов и местном уровне) и в Австралии. После Первой мировой войны институт референдума под внешним воздействием вошел в конституции целого ряда европейских государств. При этом помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных правовых и политических актов, он получил «новую функцию — роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства». Впервые это назначение референдума закрепила Веймарская конституция³.

В последующий период, и особенно после Второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран дала толчок сравнительно-правовому процессу его дальнейшего развития и совершенствования практически во всех западных странах. В настоящее время трудно назвать страну, где референдум в той или иной степени не применялся бы или, по крайней мере, не рассматривался. Причем заметно возросла интенсивность использования данного института, особенно в 60-80-е гг. Например, в США, где законодательством предусматривается проведение референдумов на уровне почти каждого штата (кроме Делавера) и на местном уровне, количество обращений к данному институту ежегодно насчитывает от 12 до 15 тыс. В странах Западной Европы (исключая Швейцарию) число референдумов, проведенных только на национальном

¹ LipsitzL. American Demarcate. N.Y., 1986. P. 303.

² Gordon G., Magleby D. Pre-Election Judicial Review of initiatives and Referendum// Notre Dame Law Review. 1989. N 3. P. 303.

³ Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Основные институты. Т. 2. / Под ред. В.А. Туманов. М, 1987. С. 203.

204 Тема III

уровне за время их конституционного закрепления, превышает 100. В Швейцарии, стоящей на первом месте по использованию референдумов на федеральном или общенациональном уровне, по подсчетам швейцарских государствоведов и правоведов начиная с 1843 г. их было проведено более 240¹.

Каждый референдум представляет собой уникальное в своем роде явление, и каждый по-своему вызывает общественный интерес. В послевоенной Франции, например, значительной резонанс получили референдумы, затрагивающие вопросы принятия конституции страны (1958), прекращения войны в Алжире (1961), изменения положения конституции относительно порядка избрания президента республики (1962), реформы сената и учреждения регионов (1969), расширения Европейского экономического сообщества за счет принятия в него Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии (1972) и др.

В Англии мировое общественное внимание привлекли референдумы, касающиеся вступления, а затем пребывания (в 1975 г.) этой страны в Европейском экономическом сообществе, а также проводившийся в 1979 г. в Шотландии и Уэльсе референдум, на котором рассматривался вопрос о расширении местной автономии.

В Испании в последние годы огромный общественный резонанс получил проводимый в 1986 г. общенациональный референдум об участии этой страны в структуре НАТО; в Швейцарии — референдум 1985 г. о вступлении этого нейтрального государства в ООН и др.²

Особый интерес мировой общественности в 80—90-е гг. вызывали референдумы, проводившиеся в Канаде. Они касались политического и правового статуса провинции Квебек. Вопрос, по существу, затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня правительством провинции в очередной раз была поставлена проблема предоставления субъектам канадской федерации реального, а не только формального права на самоопределение вплоть до отделения.

Другими примерами использования опыта проведения референдумов в зарубежных странах могут служить всенародные голосования, проводившиеся в 1945 г. в Монголии (в виде плебисцита)

¹ LipsitzL. Op. cit. P. 303; Referendums: A. Comparative Study of Practice and Theory / Ed. by L. Butler and A. Ranney. Wash., 1978. P. 14-16; Zeitschrift fflr Schwei- zerisches Recht. 1972. N 5. S. 492-494.

² Подробнее об этом см.: Современное буржуазное государственное право. С. 203-211.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 205

по вопросу сохранения независимого государственного существования; в 1946 г. в Болгарии о выборе (точнее, закреплении) формы государственного правления; в 1946 г. в Польше по комплексу проблем, связанных с утверждением западных границ страны на Балтийском море, Одере и Нейсе, сохранением или упразднением сената и др. Институт референдума был закреплен законодательно и проводился на практике в Восточной Германии, Венгрии, Кубе, Румынии, Югославии и других странах. Причем конституционная теория и политическая практика некоторых из них (например, Югославии) знает не один, а несколько видов или разновидностей референдума.

В Советском Союзе и его составной части — России референдум так же, как и само сравнительное правоведение и госу-дарствоведение в их «классическом» виде, вплоть до конца 80-х — начала 90-х гг. официально не признавался, хотя проекты законов о «всенародном голосовании» — референдуме — разрабатывались еще в 70—80-е гг.

Первый закон о референдуме СССР был принят 27 декабря 1990 г., а в России — 16 октября 1990 г. Ныне в Российской Федерации действует Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», принятый 3 октября 1995 г. Среди проведенных с этого времени референдумов наиболее значимыми были референдум о сохранении СССР как единого государства (март 1991 г.), на котором в пользу СССР как единого союзного государства высказалось подавляющее число избирателей, и референдум о принятии Конституции РФ (декабрь 1993 г.).

Широкое использование материала, полученного в процессе сравнительно-правовых исследований, а также опыта проведения референдумов в разных странах позволило отечественным и зарубежным компаративистам решить ряд теоретически и практически значимых проблем, касающихся данной формы непосредственной демократии и законотворческого института. В чем это проявляется?

Во-первых, с помощью сравнительно-правового материала и сравнительного метода были созданы возможности для выработки единого понятия и общего представления о референдуме. Известно, что в мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Нередко, например, он отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и понимается как «утверждение того или иного государственного решения путем

206 Тема III

народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер»¹.

Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами — с другой. Референдум при этом рассматривается как «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам», а плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs «народ» и scitum «решение, постановление») — как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, к какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает².

Что же касается различий между референдумом и всеобщими выборами, то они чаще всего сводятся: а) к тому, что в процессе выборов избираются выборщики или кандидаты, а в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос; и б) если выборы непосредственно связаны с представительной демократией, то референдум выступает как институт прямой и непосредственной демократии.

Сравнивая между собой референдум, плебисцит и всеобщие выборы, эти сходные, но не идентичные явления и понятия, и используя при этом опыт применения их в разных странах, исследователи данной материи тем" самым создают все необходимые предпосылки для выработки общего понятия и представления о референдуме.

Во-вторых, с помощью сравнительно-правового анализа практики проведения референдумов в разных странах были установлены основные виды и разновидности данных институтов. Например, в зависимости от характера принимаемых в ходе проведения референдумов решений их подразделяют на законодательные и консультативные.

Законодательный референдум отличается тем, что в ходе его проведения решается вопрос о принятии, отмене или изменении конституционного или обычного, но принципиально важного нормативно-правового акта. Речь может идти о самой

¹ Коток В.Ф. Указ. соч. С. 5.

² Юридический энциклопедический словарь. С. 252, 320; Dictionary of Sociology and Related Sciences. Fotowa, 1968. P. 222.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 207

конституции, о законах, издание которых предусмотрено самой конституцией (конституционных законах), или же о других нормативно-правовых актах. Законодательный референдум — это, собственно, и есть правотворческий, или, что одно и то же в данном случае, нормотворческий, референдум.

Основной особенностью консультативного референдума, о чем свидетельствует уже его название, является то, что он проводится лишь с целью выявления общественного мнения по тому или иному аспекту внутренней или внешней политики государства, с целью определения отношения общества к различным структурным или функциональным изменениям в государственном или общественном механизме, к наиболее важным вопросам государственно-правовой и общественной жизни.

В качестве примеров законодательного закрепления и проведения консультативных референдумов можно сослаться на Конституцию Испании (ст. 92.1), предусматривающую ситуацию, когда политические и иные решения, имеющие особую важность, могут быть вынесены на всенародный консультативный референдум¹. В специальном Законе от 18 января 1980 г. «О регулировании различных видов референдума» (ч. II ст. 6) в связи с этим разъясняется, что консультативный референдум проводится «с предварительного разрешения Конгресса депутатов, принятого абсолютным большинством, по ходатайству Председателя Правительства» и что «указанное ходатайство должно содержать сформулированный в точных выражениях выносимый на консультацию вопрос». Указываются также принципы и условия проведения референдумов. Статья V, п. 1, данного закона гласит, что референдум проводится «на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании на территории, объявленной для опроса»².

Примером нормативного закрепления законодательного референдума может служить ст. 138 конституции Италии, в которой говорится, что законы, изменяющие конституцию и другие конституционные законы, «принимаются каждой из Палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой Палаты при втором голосовании. Эти законы вносятся на народный референдум, если в течение трех месяцев после их опубликования этого потребует пятая часть членов одной Палаты, или пятьсот тысяч избирателей, или пять Областных

¹ Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982. С. 617.

² Там же. С. 102.

208 Тема III

советов». Закон, вынесенный на референдум, «не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов». Референдум не проводится, если при повторном голосовании в каждой из Палат парламента закон был одобрен большинством в две трети голосов их членов¹.

Для выяснения специфических особенностей референдумов важно не замыкаться на одном из каких-либо его видов, а учитывать все их многообразие. В приведенных примерах с подразделением референдумов на конституционные, законодательные и консультативные за основу классификации берутся только их предмет и содержание. Однако вместе с данным подходом возможна и иная классификация².

В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по способу проведения референдумы подразделяются на обязательные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного органа.

Наконец, по сфере применения референдумы классифицируются на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных единиц (краев, областей, провинций и т.п.).

В-третьих, с помощью сравнительно-правового материала, накопленного в разных странах, появляется возможность более четко определить место и роль референдума как формы демократии и правотворческого института в политической системе общества, более обстоятельно исследовать его сильные и слабые стороны.

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно, является достоянием не только одной нации или народа, а всего прогрессивного человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование международного позитивного опыта специального законодательного закрепления и проведения референдумов как в нашей стране, так и за рубежом.

¹ Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 57.

² Gordon G., Magleby D. Op. cit. P. 298-320.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Нельзя, к примеру, забывать, что, несмотря на широкое использование референдумов в практике политической и правовой жизни Испании, Италии, США и других западных государств, отношение к ним со стороны как господствующего класса или слоя, так и пролетарских слоев общества всегда было и остается далеко на однозначным. Противоречивость отношения к референдумам, особенно после Второй мировой войны, объясняется, в частности, тем, что существовала возможность использования их помимо воли и желания господствующего класса в интересах эксплуатируемых слоев общества. Кроме того, не следует сбрасывать со счетов и то, что институт референдума в значительной мере дискредитировал себя в глазах мировой общественности, когда он использовался для обслуживания интересов правящей верхушки фашистской Германии в 30-е гг. В настоящее время референдумы нередко проводятся в сепаратистских и иных весьма неблаговидных целях.

Существуют и другие причины неоднозначного отношения различных социальных групп к референдуму. Сравнительно-правовое исследование данного института, используемого в разных странах, позволяет выделить прежде всего следующие из таких причин.

А. Недооценка роли и значения референдума как законотворческого института, нередко обусловленная факультативным характером принимаемых им решений, а также отсутствием механизма, гарантирующего проведение всех требований содержащихся в принимаемых путем референдума нормативно-правовых и иных актах в жизнь.

Типичным примером возникающих при этом противоречий между правотворческой, правоохранительной и правоприменительной деятельностью, между правовой теорией и юридической, а также общественно-политической практикой могут служить решения Всесоюзного референдума о сохранении Союза ССР¹ (17 марта 1991 г.). Реальная судьба этих решений, как известно, оказалась незавидной. Вопреки воле подавляющего большинства населения, принявшего участие в референдуме и твердо высказывавшегося за сохранение СССР, последний был разрушен в декабре 1991 г. так называемыми «Беловежскими

¹ См.: Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.). М., 1997.

210 Тема III

соглашениями», подписанными руководителями России, Белоруссии и Украины.

Б. Утвердившееся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение о том, что референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению и противопоставлению различных составных частей общества друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сложившуюся парламентскую систему. Для многих политических партий, отмечают в связи с этим западные ученые Ст. Бергланд и Дж. Боард, проведение или участие в референдумах является с политической точки зрения «гораздо более рискованным и дорогостоящим мероприятием, чем проведение или участие в регулярно проводимых всеобщих выборах»¹.

Учитывая дестабилизирующий потенциал, заложенный в референдумах, западный законодатель вполне осознанно и целенаправленно ограничивает их проведение в ряде случаев. Яркой иллюстрацией в этом отношении может быть ст. 4 Закона «О регулировании различных видов референдума» в Испании. Она, в частности, гласит, что «референдум не проводится в любом его виде ни в одной из территориальных единиц, в которых должен осуществляться опрос, во время действия чрезвычайного и осадного положения, а также в течение девяноста дней после их отмены. Если в день объявления упомянутых положений проведение референдума назначено, то он отменяется и назначается новый день его проведения»². Эта же статья «запрещает проведение референдумов в течение девяноста предшествовавших и девяноста дней, следующих за днем проведения на той же территории всеобщих парламентских выборов в местные органы или проведения другого референдума»³.

В. Сложившееся среди интеллектуальных слоев западного общества представление о различных формах и институтах непосредственной демократии, и прежде всего о референдумах как о средстве обычного, «повседневного усовершенствования», но не радикального изменения существующей политической системы, подготовки и проведения радикальных политических или иных реформ.

¹ Berglund St., Board J. Managing Public Opinion//The Referendum in Sweden, manuscript. Arhus. 1982. P. 1.

² Испания. Конституция и законодательные акты. С. 101.

³ Там же.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 211

Отдавая должное прямой демократии в США и других западных странах (можно считать, что она способствует «восстановлению подлинного смысла и значения настоящей демократии», «вовлечению большого количества людей в избирательный процесс» и «обогащению института гражданства»), некоторые западные политологи и социологи в то же время настоятельно подчеркивают, в частности применительно к США, что большинство американцев рассматривают прямые демократические процессы отнюдь не как радикальные меры, направленные на глубинные изменения основного или базового характера американской формы правления, а как рутинные, «умеренные меры, направленные на совершенствование системы представительных институтов, на создание и укрепление того, чтобы они постоянно оставались и представительными, и подотчетными»¹.

Г. Характерное для значительных слоев населения западных стран, и особенно США, мнение, согласно которому политикой обязаны заниматься не любители, а профессионалы и на первом месте должен стоять не популизм, а профессионализм.

В то время как многие американцы, пишет политолог из Колорадо Т. Кронин, стремятся ко все большему участию в процессе принятия решений на национальном уровне и на уровне отдельных штатов, не меньшее их число «проявляет» озабоченность по поводу своей слишком глубокой и непосредственной вовлеченности в политику. Так, 43% из числа опрошенных по этому поводу высказали опасение, что в случае разрешения гражданам США принимать федеральные законы путем референдума «некоторые из них могли бы быть не только весьма слабыми, но и несправедливыми». Именно поэтому 58% (при 29% против) из опрошенных на национальном уровне в 1987 г. американцев высказывались лишь за совещательный (на федеральном уровне), но не общеобязательный референдум². Эту категорию людей вполне устроило бы, если бы периодически они имели возможность высказывать свое мнение по проектам некоторых законов, не претендуя при этом на строгую обязательность своих суждений и решений для Конгресса³.

Д. Традиционные для населения ряда западных стран представления о силе и приоритетах институтов представительной

¹ Cronin Th. Direct Democracy: The Politics of the Initiative Referendum and Recall. Cambridge, 1989. P. 1-24.

² Cronin Th. Public Opinion and Direct Democracy // Political Science and Politics. 1990. N3 P. 612, 614,616.

³Ibid. P. 614.

212 Тема III

демократии перед институтами прямой непосредственной демократии. В США, например, как об этом свидетельствуют опросы различных слоев населения, довольно значительная часть общества предпочитает направлять свои усилия на совершенствование системы представительных органов, включая Конгресс и легислатуры штатов, чем на установление и законодательное закрепление общенациональных референдумов.

По мнению 67% из числа опрошенных, в целях усиления роли и ответственности Конгресса и его палат следовало бы внести изменения в Конституцию США, закрепив за избирателями право отзыва не оправдавших доверия или допустивших аморальные поступки выборных лиц на уровне не только отдельных штатов, но и федерации в целом; 55% считают, что такое же право (наряду с импичментом) должно быть закреплено и в отношении президента страны'.

Иными словами, согласно опросам и сложившемуся общественному мнению, большая часть населения США отдает предпочтение на федеральном уровне представительным органам и представительной демократии перед референдумом и другими формами непосредственной демократии.

Совсем иная картина складывается на уровне штатов. Здесь подавляющая часть граждан выражает желание и готовность непосредственно участвовать в решении политических, социальных и экономических проблем, нежели передоверять и отдавать их на откуп представительным органам.

Подобный настрой в целом сохраняется и в настоящее время. Более того, как своевременное предостережение от законодательного закрепления референдума на национальном уровне в США в некоторых научных публикациях высказываются призывы и предложения не спешить с решением данного вопроса в масштабе федерации, предварительно не разрешив все противоречия, связанные с использованием института референдума на уровне отдельных штатов. До тех пор, пишет Т. Кронин, пока мы окончательно не убедимся в том, что демократические институты и «приспособления», именуемые референдумами, хорошо срабатывают на уровне отдельных штатов и на локальном уровне, мы «должны быть очень осторожны в своих действиях, направленных на их инкорпорацию и закрепление в национальной конституции»².

¹ Cronin Th. Direct Democracy: The Politics of the Initiative Referendum and Recall. P. 9.

² Cronin Th. Public Opinion and Direct Democracy. P. 618.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 213

Е. Укоренившееся в сознании различных слоев западного, особенно американского, общества опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастет роль денег, а вместе с тем и влияние весьма состоятельных индивидов или отдельных их групп на результаты голосования и на сам избирательный процесс. 86% из числа опрошенных в 1992 г. американцев были уверены в том, что самостоятельные группы давления или группы интересов в случае установления общенационального референдума обязательно используют открывшиеся возможности для проведения в жизнь своих интересов и усиления своей «неофициальной» власти. Причем 82% выразили убеждение в том, что эта власть и интересы не будут иметь ничего общего ни с властью, ни с интересами всего населения. Это будет власть большого бизнеса и огромных денежных вкладов.

Наряду с названными есть и другие общесоциальные причины противоречивого или сдержанного отношения граждан некоторых западных государств к референдуму. В их числе, в частности, понимание сложности и противоречивости правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующих от их участников специальных знаний и подготовки; высокая стоимость для налогоплательщиков референдумов и плебисцитов; недостаточная компетентность и информированность рядовых граждан в политических и иных делах для того, чтобы быть активными участниками протекающих на национальном уровне процессов; и др.¹

Сравнительный анализ причин и факторов, обусловливающих весьма неоднозначное и противоречивое отношение различных слоев западного общества к референдуму, позволяет глубже понять не только его социальную природу и характер, но и его место и роль в системе демократии, реальные возможности воздействия института референдума на конкретную политическую и социальную среду. Кроме того, он позволяет избежать в равной мере пагубных для политической теории и практики крайностей в оценке значимости референдумов, дает возможность со значительной долей достоверности определить факторы, способствующие или препятствующие повышению их эффективности в политической системе того или иного общества. Это имеет огромное не только теоретическое и методологическое, но и практическое значение.

¹ Alderson St. Yea or Nay? Referenda in the United Kingdom. L., 1975. P. 89-105; Magleby D. Taking the initiative: Direct Legislation and Direct Democracy in the 1980 // Political Science and Politics. 1988. N 3. P.600-611.

214 Тема III

Референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективным с точки зрения интересов прогрессивных социальных сил и классов лишь в том случае, если он (по природе своей как весьма демократический институт) будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, при решении правовых и политических вопросов будет иметь четко выраженную гуманную цель; если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями и, наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

И, в-четвертых, с помощью сравнительно-правового анализа теории и практики применения референдума в разных странах в законодательном порядке решается вопрос об оптимальности его нормативно-правового закрепления и развития.

В настоящее время институт референдума законодательно закреплен в конституциях, декретах и других нормативно-правовых актах значительного числа западных стран, включая в первую очередь ФРГ, Францию, США, Данию, Италию, Испанию, Норвегию, Швецию, Швейцарию и др. Причем имеет место не только одноразовое закрепление (например, в конституциях более чем 20 западных стран), но и многоразовое, чаще всего двойное закрепление референдума в конституциях и в текущем законодательстве этих стран — в отдельных, специально принятых законах и положениях.^ Последние издаются, как правило, на основе и в развитие соответствующих конституционных положений. В качестве иллюстрации может служить законодательство Италии, Испании и ФРГ, где конституционные акты дополняются и развиваются обычными юридическими актами.

Так, в ныне действующем законодательстве Италии наряду с тремя статьями (75, 132 и 138) Конституции о референдуме с 1970 г. действует и специальный закон, посвященный данному институту, под названием «Положения о референдумах, предусмотренных конституцией, и законодательной инициативе народа».

В конституции закрепляются условия проведения референдума, его предмет и ряд других принципиальных положений. Например, ст. 75 устанавливает, что референдум «назначается для полной или частичной отмены закона, когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов». Эта

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 215

же статья предусматривает недопущение референдума в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров. Ст. 132

оговаривает возможность решения посредством референдума территориальных вопросов, возникающих между различными провинциями и коммунами страны; ст. 138 предопределяет условия и возможности окончательного принятия с помощью референдума законов, изменяющих конституцию или другие конституционные акты.

Что же касается Положения о референдумах, то в нем предусматривается решение, скорее, организационно-технических, нежели принципиальных социально-политических вопросов, — о подготовке и порядке проведения референдумов, формулировке вопросов, выносимых на их рассмотрение, подведение итогов референдума и др.

Аналогично обстоит дело с двойным законодательным закреплением референдума и в Испании, где параллельно с соответствующими статьями конституции (92, 151 и 168), в которых рассматривается возможность проведения референдума по вопросам автономии национальностей и районов, ее составляющих, полного или частичного пересмотра конституции, а также политических решений, имеющих особую важность, с 1980 г. действует специальный Закон «О регулировании различных видов референдума». В нем кроме организационно-технических вопросов предусматривается решение проблем, связанных с финансированием референдумов, проведением наряду с ними опросов общественности, с подчинением процедуры референдума «общим принципам избирательного права» и др.

Двойное законодательное закрепление референдума существует также во Франции и в других странах.

Поиск по сайту: