Вопрос №21 «Реорганизация системы управления в годы царствования Екатерины 2»

После того как служащие новых учреж­дений, созданных в городах и уездах, изучи­ли законодательство и освоили возложен­ные на них обязанности, Екатерина сделала следующий шаг: упразднила почти все цен­тральные учреждения - коллегии, конторы, канцелярии. Некоторые их обязанности были распределены между Сенатом и наме­стниками, ещё часть передана непосред­ственно губернаторам, губернским правле­ниям, казённым палатам, губернским су­дебным инстанциям. Местным учреждени­ям было запрещено принимать указы непо­средственно от центральных учреждений, следовало исполнять лишь распоряжения, поступившие от губернских властей. Раз­умеется, губернские власти при этом часто являлись лишь трансляторами распоряже­ний центральных учреждений, однако они рассылали по городским и уездным инстан­циям указы текущего характера. Подобные указы торопили с решением того или иного судебного дела, требовали ускорить ремонт дорог, указывали на ошибки в оформлении отчётных документов, требовали своевре­менной отправки в рекруты, сборы подушных денег, продажи имущества злостных должников и т.п.

Можно ли назвать сложившиеся в систе­ме управления отношения известным сло­вом «децентрализация»? Пожалуй, более правильно будет говорить о введении тер­риториального управления. Термин предло­жен английским исследователем Ле Донном и в большей степени соответствует сложив­шейся в России после издания Учреждения о губерниях практике управления. В пере­воде, данном А.Б. Каменским, критерии этой системы управления и её отличия от другой - функциональной - определяются следующим образом. «Управление является территориальным, когда оно сосредоточено в личности или учреждении, которое рас­сматривается как получатель всех приказов и запросов от центральной власти, незави­симо от того, спускаются ли импульсы вниз в виде отдельных лучей, идущих от разных органов центрального управления, или они прежде всего концентрируются в один луч, идущий из координирующего органа цент­рального правительства... Управление яв­ляется функциональным, когда лучи идут из центральных учреждений в местные от­деления этих учреждений, имеющие осо­бую юрисдикцию на данной территории и не координируемые какой-либо иной ме­стной властью».

Функциональная система была господ­ствующей до реформ Петра I, имела значи­тельное распространение до введения Уч­реждения о губерниях и была практически ликвидирована этим законодательным ак­том. Ликвидация ведомственного управле­ния была важнейшим, а возможно, един­ственно верным шагом на пути окончатель­ного преодоления расчленённости населе­ния каждого из регионов России.

Местный аппарат управления, сложив­шийся в ходе реформы управления, содер­жался частично за счёт государственного жалованья, частично за счёт местного насе­ления. В процессе его функционирования члены различных сословий и имуществен­ных групп вступали в деловые контакты.

Городские праздники, в которых принима­ли участие все горожане, способствовали сближению представителей разных про­фессий, сословий. Чиновникам было дано право приобретать земельные владения в тех местах, где они служат. При наличии у дворян права в любой момент уйти в от­ставку это приводило к тому, что часть из них, купив имение в регионе, предпочита­ли, в случае предложения о переводе на службу в другую губернию, совсем уйти со службы и поселиться либо в имении, либо в близлежащем городе. Все это создавало предпосылки для формирования регио­нальных сообществ и региональной элиты.

Ещё одним важным достижением цар­ствования Екатерины стало обеспечение прав двух групп населения - дворян и мещан. Закон гарантировал дворянам и меща­нам защиту их личности и собственности, предусматривал наказание за посягательст­во на то и другое. Наиболее зажиточные ме­щане при условии уплаты особого налога получали звание купцов первой, второй и третьей гильдий, а вместе с ним - допол­нительные права и привилегии.

Недвижимая собственность всех право­способных категорий населения стала тща­тельно фиксироваться. Со временем это по­зволило наладить систему выдачи кредита и выплаты долгов. Под залог недвижимос­ти давали не только кредиты, но и разреше­ния на вступления в откупа и подряды, т.е. по сути на право вести предприниматель­скую деятельность. У злостных должников, людей, не выполняющих обязательства по каким-либо сделкам, имущество подлежало конфискации. Деньги, вырученные от его продажи, поступали на уплату долгов. Не­сомненно, определённая часть людей разо­рялась, но государству и тем частным ли­цам, кто давал деньги в долг, обеспечива­лись определённые гарантии. Это способ­ствовало развитию правовых отношений в стране, без чего невозможно было посту­пательное развитие экономики.

Вопрос №22 «Реорганизация системы государственного управления в ¼ 19 века (проекты, практика). Проект системы гос управления М.М. Сперанского»

С конца XVIII в. непрерывно увеличивается количество ежегодно утверждаемых императорской властью законодательных актов. Усиление этого потока повысило значение самого процесса законодательной техники. В 1809 г. М.М. Сперанским был подготовлен проект закона о новом высшем государственном учреждении – Государственном совете. Опасаясь противодействия части верхов бюрократии, Сперанский тайно пересылал отдельные главы проекта Александру I. Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет являлся учреждением, в котором соединялись все части управления и проходили все законодательные акты, проходя к императору через него. Сам Сперанский предавал созданию государственного совета большое значение, считая учреждение этого органа первым шагом к претворению в жизнь его обширного плана государственных преобразований. Однако план государственных преобразований почти не был претворён в жизнь и Государственный совет являл собой лишь фасад недостроенного здания. Совету отводилась роль высшего законосовещательного учреждения.

Члены Государственного совета назначались императором из высших чиновников: Аппарат государственного совета состоял из общего собрания; четырёх департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты законов, дел военных, гражданских, духовных, государственной экономии являлись предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов какого-то отдельного вопроса, каждый из них имел председателя. Комиссии составления законов предписывалось заниматься их кодификацией.

Состоящая при Государственном совете Государственная канцелярия, была не простым его делопроизводственным придатком: именно она подвергала любой проект закона еще до его обсуждения в общем собрании шлифовке, оставляя, возможность для двойного толкования того или иного закона в интересах крепостников и самодержавной власти. По закону Государственный совет являлся обязательной инстанцией по обсуждению законопроектов. Сам факт появления законосовещательного органа свидетельствовал о том, что российский абсолютизм первой половины XIX в. уже не мог обходиться без обсуждения хотя бы части проектов законов и других важных общегосударственных дел в особом органе с верхами дворянской бюрократии.

Со времени проведения реформы министерств, осуществлённой в начале правления Александра I, ко времени выхода в свет «Плана преобразований», сложились определённые условия, которые показывали очевидные недостатки, толкавшие на необходимость новой реформы. В своём «Плане» Сперанский предлагал ряд мероприятий, которые были направлены на то, чтобы усовершенствовать устройство административно-исполнительных органов. Если обращаться к тем недостаткам в министерской системе, которые придвинули Сперанского к идее разработки проекта реформы министерств, то можно первой из них назвать недостаток ответственности министров: «…установив государственную ответственность, надлежало установить и государственное сословие, перед коим она должна быть изъявляема». Ответственность министра состоит в четком выполнении действующего закона. При создании министерств были определены их штаты, оклады чиновников, переименованы канцелярии в департаменты. На этом завершилась вся реорганизационная работа. Каждому министру было поручено разработать уставы и положения, которыми был бы очерчен круг обязанностей, права и взаимоотношения с другими ведомствами, а так же порядок работы с последующим рассмотрением и утверждением Государственным Советом. Но эти мероприятия не были проведены. Осуществление намеченного началось с манифеста от 25 июля 1810 г.

Были определены и степень, пределы власти министров, отношения с законодательной властью, ответственность министров и министерских чинов, принадлежащих к министерских канцеляриям и департаментам, а так же взаимоотношения структурных частей министерств.

По мысли М.М. Сперанского разделение управления должно вытекать из разделения законов. Отсюда и определились сферы деятельности министерств.

В основу деятельности каждого министерства был положен принцип единоначалия. Министерства, согласно законопроекту, получили следующую структуру: во главе министерств стоял министр с товарищем (заместителем). Министр назначался императором и фактически нёс перед ним ответственность: «Все министры в действиях их починены непосредственно верховной власти». При министре имелись канцелярия и совет. Аппарат министерства строился следующим образом: министерства разделялись на несколько департаментов, которые, в свою очередь, делились на отделения, а отделения разделялись на столы. Директора департаментов подчинялись напрямую министру, начальники отделений подчинялись директорам департаментов, а столоначальники – начальникам отделений.

Совет министров состоял из начальников основных структурных частей министерства. В департаментах и отделениях роль играли общие присутствия. На заседания общих присутствий департаментов и министерских советов разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д. Из-за того, что самодержавие было вынуждено проявлять интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением буржуазии, допускалось «соучастие» верхов буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального правительственного аппарата.

Закон предписывал министерствам подавать ежегодные отчеты в министерство финансов и Государственный Совет, а о мероприятиях, направленных на усовершенствование, они сообщали самому царю. Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере делопроизводства: коллегиальный тип делопроизводства заменялся министерским.

Завершение организации министерств способствовало оформлению ведомств. Центральный аппарат с его местными органами и учреждениями, составил с этого момента единое ведомство со своими административными порядками, составом чиновников, бюджетом и своим ведомственным территориальным делением, не совпадавшим с общим административно-территориальным делением.

Главное значение реформы состояло в том, что коллегиальное начало было уничтожено и министерства организованы, как строго исполнительные учреждения. Усиление бюрократического централизма в дальнейшем стало тормозить оперативность в решении административных, полицейских и судебных дел.

Поиск по сайту: