Государственное и муниципальное управление в системе научных знаний

Хотя государственное и муниципальное управление как специальность высшего профессионального образования возникло в России лишь в первой половине 90-х гг. прошлого века, государственное управление является объектом научного изучения в течение весьма длительного времени.

Глубокое осмысление проблем государственного управления и поиск путей его совершенствования всегда имели и имеют исключительно важное значение для развития общества и государства. Литературные источники указывают, что еще в древнем мире, тысячелетия назад до нашей эры, активно обсуждались проблемы организации управления обществом и государством. Так, в наиболее известном памятнике древнеиндийской культуры, вошедшем в историю как «Законы Ману», содержались не только предписания и правила, регламентирующие поведение индийца в частной и общественной жизни в соответствии с религиозными догмами брахмаизма, но и наставления по управлению государством и по судопроизводству, приписываемые мифическому прародителю людей - Ману¹⁶. В Древнем Египте еще 1600 лет до н.э. активно обсуждались проблемы централизации в организации управления. А еще на тысячу лет раньше, т.е. 2600 лет до н.э. обсуждалась другая полярность отношений управления -децентрализации в организации управления¹⁷. Вопросам управления обществом и государством, отношениям между различными социальными группами и руководителями государственных образований серьезное внимание уделяли мыслители Древнего Китая, в том числе и в первом тысячелетии до нашей эры, Древней Греции и Древнего Рима. И древнегреческий философ Платон (428 или 427-348 или 347 до н.э.), и учитель Александра Македонского великий философ Аристотель (384-322 до н.э.) считали умение управлять людьми, обществом, государством одним из сложнейших и самых труднодостижимых умений, искусством царствовать, называли его государственным искусством.

Важное значение этим вопросам придается и в собрании древних текстов, канонизированном в иудаизме и христианстве в качестве Священного Писания, - первой по времени создания части Библии, получившей название «Ветхий Завет», и в главной священной книге мусульман «Коран».

Проблемам государственного управления, управления обществом на уровне городов и других территориальных образований большое внимание уделяли и мыслители средневековья.

Однако становление науки государственного и муниципального управления, как верно отмечается в специальной литературе, происходит лишь в XVIII в. И связано это с курсами «камеральных», или «камералистических»18, наук, которые читались в университетах Австрии и Германии.

К самым первым работам по камеральным наукам можно отнести, пожалуй, «Трактат о полиции» королевского комиссара в Шале Николаса де ла Маре (1639-1723), который был опубликован в четырех томах в 1707-1738 гг. Де ла Маре считают родоначальником «полицейских» наук, изучающих структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы¹⁹.

К родоначальникам камеральных наук в Германии относят также Жана Анри Дьедоне фон Юсти (1700-1771) и Жана Этьена Пюттера (1725-1807). Расцвет же камеральной науки связан с именем профессора политических наук Венского университета Иоси-фа фон Соненфеля, который внес большой вклад в улучшение ра-боты полиции, пенитенциарных учреждений, сферу финансов.

Самым же известным и крупным среди ученых-камералистов был Лоренц фон Штейн (1815-1890). Его основная работа - «Теория государственного управления» в восьми томах - опубликована в 1866-1884 гг. На основе теоретических изысканий и практических рекомендаций Штейна и его последователей в Германии в конце XIX в. были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в организации набора и подготовки служащих, дея­тельности управленческого аппарата.

Камералисты многое сделали в развитии теории и в совершенствовании практики государственного управления, особенно в Австрии и Германии. Они сыграли немалую роль в том, что в конце XIX в. эти страны располагали управленческим аппаратом высокого класса. Однако с конца XIX в. камеральные науки в Австрии и Германии стали терять свою значимость и были во многом поглощены зарождающейся политической наукой и административным правом.

Множество интересных и значимых работ, посвященных вопросам государственного управления, появилось в XIX в. во Фран­ции. Особенно важную роль в развитии теории и практики государственного управления сыграли работы Чарльза-Жана Боннена «Принципы государственного управления», предлагавшего строить науку государственного управления наподобие точных наук, а также «Очерки об администрации» Александра Франсуа Вивьена (первое издание 1845 г.).

Практическим результатом идей и деятельности Вивьена ста-ло создание во Франции специализированных министерств, раз­работка закона о государственных служащих и процедуре их на-бора, проведение деконцентрации аппарата государственной служ-бы, создание Школы администрации (к сожалению, вскоре уп­раздненной).

С конца XIX в. и во Франции наука государственного управле-ния уступила место теории административного права, хотя и за-няла в ней определенные позиции. Важную роль в дальнейшей разработке проблем государственного управления сыграли рабо-та Анри Шардона «Административная власть» (1912) и, особен­но, Анри Файоля «Общее управление и управление промышленностью» (1916). Сформированные Файолем идеи о необходимости предвидеть, организовывать, приказывать, координировать, контролировать сыграли серьезную роль в развитии науки государственного управления и сохраняют свое значение и в наши дни.

В конце XIX и в начале XX в. в период господства, по выражению Ф. Энгельса, юридического мировоззрения, когда государство выполняло преимущественно охранительные функции, изучение проблем государственного управления осуществлялось в пределах зародившейся науки административного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука государственного управления.

Как правильно отмечает профессор СКАГС А.И. Радченко, в ряде стран административное право зачастую рассматривалось как совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи с дея­тельностью органов государственного управления, а также с осуществлением другими государственными органами управленческой деятельности внутриорганизационного характера.

В государствах со сложившейся наукой административного права возникала тенденция расширения ее предмета с включением в него проблем государственного управления.

В качестве таких государств могут рассматриваться Германия и Италия, где наука административного права сближается с наукой о государственном управлении и обогащается ею, однако продолжает развиваться на собственной основе. В тех же странах, где получила развитие наука государственного управления, наблюдалась обратная картина. Например, в США наука административного права рассматривалась в широком плане, включая и изучение проблемы организационной структуры государственной администрации. С возникновением в США науки государственного управления проблемы организационной структуры администрации отошли к ней²².

Существующая в США наука административного права ограничивается исследованием вопросов правового регулирования в области государственного управления.

Основоположником американской науки государственного управления (public administration) считается профессор Вудро Вильсон (1856-1924), ставший впоследствии президентом США. В статье «Изучение администрирования» он писал: «Наука управления будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления».

Среди высказанных и обоснованных Вильсоном суждений особую роль впоследствии сыграли две следующие идеи: a ля того чтобы реформировать аппарат управления, необходимо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций; aппарат управления должен быть независим от политики.

Он указал также методы, которые надлежит использовать при проведении исследований государственного управления.

Вильсон считал, что смена политического руководства не дол­жна влиять на деятельность несменяемого политического аппарата. Отсюда задачей государственной администрации становилось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений политических лидеров, избранных народом.

Поводом, побудившим В. Вильсона написать свою статью, послужил принятый в США в 1883 г. по предложению Пендлтона «Закон о гражданской службе», который предусматривал проведение открытых конкурсов для претендентов на государственные должности и положил конец «системе дележа добычи» при организации федеральной государственной службы. Был осуществлен переход от «spoil system» (подбор кадров служащих по усмотрению партии, победившей на выборах) к «merit system» (подбор кадров служащих по принципу компетентности).

Как обстоятельно показывает в своем учебнике профессор А.И. Радченко, В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы». При этом В. Вильсон и сторонник его взглядов Ф. Гуднау провели четкое разграничение между политиками и администраторами, в соответствии с которым политикам необходимо контролировать деятельность администраторов, чтобы обеспечить развитие демократии. Такой порядок должен быть установлен на ин­дивидуальном и коллективном уровнях. При таких условиях администраторы не смогут вмешиваться в политику и будут действовать в направлениях, указанных политиками²⁴.

Идеи В. Вильсона и Ф. Гуднау дали мощный толчок развитию науки государственного управления в США. Во всех ведущих университетах США создавались школы государственного управления, где осуществлялись подготовка государственных служащих, повышение их квалификации и проведение научных исследований в сфере государственного управления.

В. Вильсон обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного управления, предусматривающую требование подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Он также разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления, применяемые в бизнесе²⁶.

В XX в. наука государственного управления (public administra­tion) развивается в США исключительно быстро. Здесь вклады­ваются огромные материальные средства в создание школ государственного управления во всех ведущих университетах, которые решают три основные задачи: подготовка государственных служащих, повышение их квалификации и проведение научных исследований в области государственного управления.

Главным представителем классической школы public administra­tion многие называют Леонарда Уайта, издавшего в 1926 г. «Введение в науку государственного управления». Дальнейшее развитие этой науки в США, как полагают ряд авторов, происходит под сильным влиянием социально-психологического подхода, к основоположникам которого можно смело отнести Герберта Саймона.

В своей основной работе «Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях» (1950) Г. Саймон критикует так называемые принципы искусства управления, которые, по его мнению, весьма противоречивы и не могут служить серьезными критериями для практической дея­тельности. Он стремится представить в качестве фундамента научного управления достижения современной социальной психологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Он показал, каким образом принимаются решения или вырабатываются планы в организациях, составляющих правительственный аппарат. Широкое использование психологических и социологических методов позволило Саймону и его последователям добиться значительных практических результатов.

Работы американских авторов свидетельствуют о несомненном прогрессе науки управления в США. Однако в их исследованиях есть тенденция объединения проблем управления в публичной и частной сферах, что иногда приводит к потере специфики государственного управления.

Под сильным влиянием американских исследований находится английская школа науки государственного управления, которая, однако, уделяет очень большое внимание юридическому методу и является значительно более конкретной, чем американская.

В современной теории государственного управления в США выделяются несколько основных направлений:

- структурно-институциональное;

- социологическое и социально-психологическое; -организационно-административное.

Поскольку современная теория государственного управления во многом тесно связана с наукой предпринимательского менеджмента, ряд авторов обращают внимание на следующие четыре подхода к управлению в США:

1. На основе выделения школ управления:

- научная школа управления;

- классическая или административная школа управления;

- школа «человеческих отношений»;

- школа поведенческих, или бихевиористских, наук;

- школа количественного подхода к управлению, или «новая» школа.

2. Процессный подход.

3. Системный подход.

4. Ситуационный подход.

В России изучение становления, совершенствования и развития государственного управления и местного самоуправления издавна привлекало внимание государственных деятелей и мыслителей, ученых различных отраслей гуманитарных наук, особенно историков, философов, правоведов и государствоведов.

Поскольку история российской государственности имеет более чем тысячелетнюю историю, за минувшие века накопилось немало различных источников летописного характера, сводов законов, трудов ученых, специально посвященных разнообразным аспектам теории и истории государственного управления и местного самоуправления в России.

Они находят свое отражение и в «Повести временных лет», которая написана одним из первых русских историков монахом-летописцем Киево-Печерского монастыря Нестором (конец XI -начало XII вв.) и повествует об образовании в VI в. крупного союза славянских племен в Среднем Приднестровье, его общественном и государственном устройстве, праве и обычаях. Воп­росы становления и развития государственного управления в древнерусском государстве освещены и в летописных сводах отдельных княжеств, уставах и других княжеских актах, произведениях общественно-политической мысли Древней Руси, житийной литературе, былинном эпосе, византийских европейских хрониках, восточных источниках.

Древнейший текст записанного русского права под названием «Русская Правда» появился в начале XI в. в правление князя Ярослава Мудрого и затем дополнялся его преемниками новыми статьями. Последующие столетия, охватывая средневековье, новое и новейшее время, особенно богаты многочисленными, разнообразными и ценными источниками для изучения государственного управления в России на различных этапах ее существования и для анализа развития господствовавших в то время и появляющихся новых теоретических воззрений и практических рекомендаций по совершенствованию ее государственного управления и местного самоуправления.

У истоков государственного управления России стояли, как известно, выдающиеся высокообразованные деятели - древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко) (?-1015), Ярослав Мудрый (ок. 978-1054) и Владимир Мономах (1053-1125). История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь - царскую кадровую картотеку и другие документы извест-ного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича (1530-1584), множество других документов.

Огромную роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I Великий (1672-1725), Екатерина II Великая (1729-1796), Александр II (1818-1881), изве­стные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столы­пин, СЮ. Витте и др. Начатая в 1864 г. земская реформа подня­ла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

Особенно большой вклад в изучение государственного управления и местного самоуправления в дореволюционной России внесли известные ученые В.Н. Татищев³², М.В. Ломоносов, Н.М. Ка-рамзин³³, СМ. Соловьев³⁴, Б.Н. Чичерин, В.О. Ключевский³⁵, А.Д. Градовский³⁶, Н. Нелидов, В.Н. Строев, Н.М. Коркунов, И.М. Катаев и др.

Как отмечается в учебнике проф. А.И. Радченко, в России до 1917 г. существовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления.

Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы И.Е. Андриевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864), А.И. Васильчикова «О самоуправлении» (1870-1871)³⁷, А.С. Алексеева «Начала современного правового государства и русский административный строй» (1905),

В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи» (1912), А.И. Елистратова «Основные начала административного права» (1914).

Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова (1873-1928), особенно его «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем. «Мой исходный пункт, - писал А.А. Богданов, - заключается в том, что структурные отношения могут быть обобщены до такой степени формальной чистоты схем, как в математике отношения величин, и на такой основе организационные задачи могут решаться способами, аналогиными математическим»³⁹. Эти идеи, однако, в то время большинством не были поняты и не получили широкого распространения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственного управления были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности создавалась принципиально иная государственная система, основанная на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

В советский период особенно много сделали по развитию теории управления, в том числе теории государственного управления, такие ученые, как Н.А. Витке, А.К. Гастев, П.М. Кержен­цев и другие, трудившиеся в 20-30-х гг.

Хотя в этот период и стали формироваться первые школы управления в СССР, в том числе и в России, однако возрождения науки управления, как отмечает проф. А.И. Радченко, не состоя­лось, исследование проблем государственного управления перешло к науке государственного права.

В начале 60-х гг. в стране возобновились исследования проблем управления, но уже на новой основе. Условно можно выделить три направления, по которым развивались исследования вопросов управления: 1) общая теория социального управления; 2) государственное управление; 3) управление производством. Однако относительно сформировавшимся можно считать только третье из перечисленных направлений, по которому читается специальный курс в высших учебных заведениях, издан ряд учебников и имеется обширная литература.

Наибольший вклад в развитие теории государственного управления и местного самоуправления в России внесли в этот период такие ученые, как Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, Д.М. Гвишиани, В.И. Курашвили, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Г.Х. Попов, Ю.А. Тихомиров и другие.

После августа 1991 г. (ГК ЧП) и особенно после событий ок­тября 1993 г. (вооруженное противостояние части сторонников Государственной Думы РФ Президенту РФ и исполнительной ветви власти) в стране принимаются меры, чтобы как можно быстрее разработать новую модель государственного управления и местного самоуправления, наиболее приемлемую для постсоветской России, и перейти к этой модели, преобразовать и создать заново систему государственной и муниципальной службы.

Исключительно важную роль в этом отношении сыграли вы­работка проектов Конституции РФ, Федеральных законов «Об основах государственной службы РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», их широкое обсуждение и последующее принятие.

Наиболее полное, системное и доступное для студента и слушателя представление о современной теории и практике государственного управления и местного самоуправления в России, на наш взгляд, дают материалы, содержащиеся в названных в введении к данной книге и приведенных в списке рекомендуемой литературы научных трудах, учебниках и учебных пособиях Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Б. Зотова, В.Г. Игна-това, А.И. Радченко, О.М. Роя, Э.А. Уткиной, А.Ф. Денисова, Ф.И. Шамхалова, а также изданных под редакцией Н.И. Глазу-новой, В.Б. Зотова, В.Г. Игнатова, В.А. Козбаненко и в ряде других работ.

Политико-юридические аспекты становления и развития государственного и муниципального управления, в том числе и в России, особенно глубоко рассматриваются в монографических работах и учебных пособиях, посвященных проблемам истории и теории государства и права, опубликованных в последние годы Г.В. Атаманчуком, В.В. Глущенко, И.А. Исаевым, Д.Ю. Шапсуговым, а также вышедших под редакцией М.Н. Марченко, Н.И. Матузова и А.В. Малько, В.Д. Перевалова и др.

К числу современных направлений изучения политико-юридических аспектов государственного и муниципального управления можно отнести и работы по политической истории России А.Я. Авреха, А.А. Зимина, Н.М. Ерошкина, A.M. Сахарова, И.И. Смирнова и др.

Государственное и муниципальное управление в России, как и во всем мире, - предмет изучения многих наук - исторических, политических, социологических, юридических, экономических и других, поскольку это весьма сложное и многостороннее, многоаспектное явление.

Вот почему деятельность государства - многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права, административным правом, политологией, социо­логией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует определенный аспект деятельности государственных институтов, их структуры, содержания, направленности и т.п.

Например, политология рассматривает сущность и закономерности политической деятельности и государства. Политическая социология изучает социальные основы государственных институтов и социальную детерминацию принципов, форм и методов их функционирования. Юридические науки занимаются исследованием правовых аспектов функционирования государственной власти и местного самоуправления. Для теории социального управления деятельность государства - один из видов управления обществом, анализ которого позволяет выяснить универсальность изучаемых этой наукой закономерностей саморегуляции такой сложнейшей системы, какой является социальная система.

В ряде случаев проводятся и многосторонние, междисциплинарные исследования.

В то же время в некоторых странах, например, в США, Великобритании, Канаде, на Украине государственное управление стало самостоятельной отраслью научных знаний. В России процесс оформления государственного и муниципального управления в самостоятельную науку пока еще далеко не завершен, хотя некоторые предпосылки для этого уже имеются, и они все более и более укрепляются.

Так, в паспорте специальностей ВАК по экономическим наукам и в специальности «экономическая теория», и в специальности «экономика и управление народным хозяйством» в числе содержания и объектов исследования названы ряд важнейших проблем государственного и муниципального управления. В их числе, в частности, «роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике», «взаимодействие экономических и политических процессов на национально-государствен­ном и глобальном уровнях; формирование экономической политики (стратегии) государства» (специальность «экономическая теория»); научное обоснование государственной политики - социальной, институциональной, структурной, инновационной, инвестиционной и др.; развитие отношений собственности, эволюция государственного и частного секторов; обоснование политики рыночных реформ; научные основы, методы и организация государственного регулирования национальной экономики и др. (специальность «макроэкономика). Проблемы государственного регулирования и основы формирования федеральной и муниципальной политики в различных секторах экономики являются объектом исследования и ряда других экономических специальностей. В 2004 г. ВАК России в рамках специальности «экономика и уп­равление народным хозяйством» введена специализация «муниципальная экономика и управление местным развитием». Ряд объектов исследования, связанных с научным изучением проблем государственного и муниципального управления, предусмотрен и в паспортах специальностей, утвержденных ВАК России также по политическим, юридическим и некоторым другим наукам.

Поиск по сайту: