О приобретении крестьянами. Указы государя императора Александра Первого, само­держца всероссийского, со­стоявшиеся в 1801 году

Земли и имущества

Семевский В. И. Указ. соч., т. И, с. 152.

Законодательство

первой половины

XIX века

БИБЛИОГРАФИЯ

ОСНОВНЫЕ ИЗДАНИЯ

Указы государя императора Александра Первого, само­держца всероссийского, со­стоявшиеся в 1801 году. М., 1802.

Указы государя императора Александра Первого, само­держца всероссийского, со­стоявшиеся в 1803 году. М., 1804.

Полное собрание законов Рос­сийской империи, т. XXVI — XXVII. СПб., 1830.

Полное собрание законов Рос­сийской империи, собр. вто­рое, т. XVII, отд. первое, СПб., 1843.

Полное собрание законов Рос­сийской империи, собр. вто­рое, т. XXIII, отд. первое,

СПб., 1849.

Законодательство России

XIX века. М., 1970. Исто­рия государства и права СССР (сб. документов), ч. 1. М., 1968.

ОСНОВНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Бирюкович В. Судьба Указа о свободных хлебопашцах в царствование Александ­ра I. — В кн.: Архив исто­рии труда в России. Кн. I. Петроград, 1921.

Бирюкович В. Устройство бы­та свободных хлебопаш­цев. — В кн.: Архив истории труда в России. Кн. II. Петроград, 1921.

Вешняков В. Крестьяне-соб­ственники в России. СПб., 1858.

Крутиков В. И. Законодатель­ство о помещичьих кресть­янах дореформенного време-ни (1801—1860 гг.).— В кн.: Социально-экономи­ческие проблемы российской деревни в феодальную и ка­питалистическую эпохи. Ро­стов н/Д, 1980.

Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой че­тверти XIX века. М.-Л., 1957.

Семевский В. И. Крестьян­ский вопрос в России в

XVIII и первой половине

XIX века, т. I, II. СПб., 1888.

Сергеева Н. И. Анализ ко­личественных показателей действия Указа о свободных хлебопашцах. — В кн.: Во­просы истории России XIX — начала XX века. Л., 1983.

Сергеева Н. И. Обязанные крестьяне и реформа 19 фе­враля 1861 г. — В кн.: Про­блемы общественной мысли и экономическая политика России XIX — XX веков. Л., 1972.

Сергеева Н. И. Борьба вокруг вопроса о ликвидации кре­постного права в связи с Указом от 2 апреля 1842 г. об обязанных крестьянах.— Ученые записки Горьков-ского ун-та. Историко-фи­лологическая серия, 1966, вып. 78.

Сивков К. В. Важный этап в переходе от феодального к буржуазному землевладе­нию в России. — Вопросы истории, 1958, № 3.

Законодательство

о государственных

учреждениях

Законодательство

первой половины

XIX века

ВВЕДЕНИЕ

Российское законодательство X — XX веков,

т. 4, с. 172.

азвитие государственного ме­ханизма России в начале XIX века характеризуется проведе­нием некоторых реформ, необ­ходимость которых осознавалась еще в конце XVIII века. Каса­ются они преимущественно высших органов управления.

Учрежденный в 1711 году Петром I Правительствующий се­нат¹ как высший орган общего управления имел широкие пол­номочия. После Петра I его значение то падало, то вновь возра­стало, имея, однако, общую тенденцию к снижению. Вместе с тем возросла роль генерал-прокурора — высшей контролирую­щей инстанции, введенной указом от 22 января 1722 года. При Павле I генерал-прокурор стал вторым после императора лицом. Он исполнял функции министров юстиции, финансов и внутрен­них дел, т. е. в руках его находились все ключевые отрасли вну­треннего управления.

Созданные Петром I коллегии, высшие органы преимуще­ственно отраслевого управления, в новых условиях уже не отве­чали усложнившимся задачам. В конце XVIII века стали оче­видны такие недостатки коллежской системы, как медлитель­ность в рассмотрении и решении дел, обезличка, отсутствие должной ответственности. Екатерина II упразднила большинст­во коллегий, оставив только три: Военную, Адмиралтейскую, Иностранных дел. Вместе с тем она взяла за правило поручать отдельные важные дела наиболее доверенным лицам, чем под­рывала прерогативы коллегий, и фактически положила начало переходу от коллегиального к единоличному управлению ведом­ствами. Павел I продолжил реорганизацию коллегий. Он лично составил записку «Об устройстве разных частей государственно­го управления», согласно которой предусматривалось создание главных департаментов — фактически министерств — юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны. Министры, стоящие во главе департаментов, должны были ежедневно пред­ставлять отчет императору и получать от него «высочайшее по­веление» (резолюцию, распоряжение по отчету), некоторые де­ла они должны были вносить на рассмотрение «Министерского совета».

Проект был реализован частично. Некоторые директора (пре­зиденты) коллегий получили право единоличного управления ведомством и звание министра. Возникли новые ведом­ства — Министерство коммерции и (на правах министерств) Департамент уделов (позже Министерство императорского дво-

ра) и Департамент водяных коммуникаций (позже Министерст­во путей сообщения). Это были первые шаги к созданию мини­стерств.

Вопросом о реформе центрального управления вплотную за­нялся уже в самом начале царствования Александра I так назы­ваемый Негласный (или «интимный», т. е. неофициальный) ко­митет, состоявший из друзей и единомышленников императора (П. А. Строганов, В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, А. Чар-торыйский). На его заседаниях, проходивших с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г., обсуждалось большинство государственных мероприятий, которые составляли как бы программу внутренней политики Александра I, в том числе и реформы Сената и обра­зования министерств. Предполагалось ввести принцип единона­чалия в управление различными ведомствами, а Сенату придать то значение, какое он имел при Петре I, т. е. сосредоточить в нем «власть судебную, исполнительную и охранительную». Ста­вился вопрос и о создании особого законосовещательного органа при императоре.

Указом 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государ­ственных» был образован Непременный совет, состоявший из представителей высшей титулованной знати, назначаемых импе­ратором². «Наказ» 5 апреля 1801 г. Непременному совету подчеркивал, что это учреждение — частное совещание при им­ператоре, которое не имеет никакой другой силы, кроме «силы соображения». Непременный совет был упразднен в связи с уч­реждением 1 января 1810 г. Государственного совета.

Основные принципы министерской реформы были изложены в проектах двух членов Негласного комитета — Чарторыйского и Новосильцева. Чарторыйский в декабре 1801 года представил записку об общей программе реформы центрального управле­ния, главное место в которой занимала министерская реформа. Он предлагал разделить исполнительную власть между не­сколькими министрами, а контроль за их деятельностью возло­жить на Сенат (министры должны были представлять туда свои отчеты). Записка Чарторыйского была обсуждена в Негласном комитете в феврале 1802 года и одобрена Александром I.

В начале апреля 1802 года был представлен проект Новосиль­цева, который предлагал учредить, помимо министерств, Коми­тет министров для решения наиболее важных и общих для ми­нистерств дел. Здесь же провозглашался принцип ответственно­сти министров, которые обязаны были представлять ежегодные отчеты о своей деятельности. Отчеты предполагалось предста­влять сначала в Сенат, который со своим заключением препро­вождал бы их затем на рассмотрение и утверждение императору. 11роект Новосильцева был обсужден на заседаниях Негласного комитета 11 и 21 апреля 1802 г. и также в принципе получил одобрение императора.

Оба проекта легли в основу подписанного императором 8 сен­тября 1802 г. манифеста «Об учреждении министерств»³. Со­гласно манифесту, учреждалось 8 министерств: военно-сухопут­ных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних

Законодательство

о государственных

учреждениях

Введение

Непременный

совет заменил

собой отмененный

указом 26 марта

1801 г. Совет при

высочайшем дворе

(существовал с

1768 года).

з псз,

т. XXVII, № 20405.

Законодательство

первой половины

XIX века

ПСЗ, т. XXVII, № 20405

дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Во главе каждого министерства стоял министр. При министрах иностран­ных дел, внутренних дел, юстиции, финансов и народного про­свещения вводилась должность товарища министра, т. е. его за­местителя (п. 8). Министры назначались и увольнялись импе­ратором и несли перед ним личную ответственность (п. 1). Они имели право личного доклада императору, но вместе с тем долж­ны были представлять и годичные отчеты в Сенат о деятельно­сти вверенных им министерств, «исключая из них дела, особен­ной тайне подлежащие». Министрам предоставлялось право за­конодательной инициативы (п. 10). Все министры входили в со­став Комитета министров, а также присутствовали на заседани­ях Сената.

«Учреждение министерств» 1802 года — начальный этап ми­нистерской реформы. Оно не определяло еще четко места каж­дого министра в общей системе государственных органов, его взаимоотношений с Сенатом и с другими высшими органами уп­равления; не было четкого определения функций и компетенции министров, границы отраслей управления. Предполагалось, что все это будет разработано и дополнено впоследствии" «пределы власти министра ясно означены будут в тех инструкциях, коими мы не оставим снабдить каждого» (п 10).

Предшествовавшие министерствам коллегии были на первое время сохранены, но переданы в подчинение министрам. С 1803 года рядом указов коллегии как самостоятельные учреждения постепенно упраздняются и реорганизуются в различные под­разделения министерств — департаменты, канцелярии. Послед­ней (в 1824 году) была упразднена Коллегия иностранных дел (находившаяся с 1802 года в составе Министерства иностранных дел).

Одновременно Александр I подписал именной указ о правах и обязанностях Сената⁴. Указ определял положение Сената как «главного хранителя законов» Формально ему предоставля­лись широкие полномочия: подчеркивалась верховная власть Сената после императора (власть Сената ограничивается еди­ною властью императорского величества), подчинение Сенату в административном и судебном порядке всех присутственных мест в империи (ст. 1) Указ давал право Сенату «делать заме­чания» на императорские именные повеления и указы, если они противоречили действующим законам. Однако все эти «права» Сената на деле оказались декларацией. При первой же попытке Сената воспользоваться своим правом «делать замечания» по­следовало «разъяснение», что Сенат может делать таковые заме­чания на ранее изданные законы, а не на вновь издающиеся. 21 марта 1803 г. был издан указ о лишении Сената права пред­ставлять свои замечания на все впредь издаваемые законы Впо­следствии права и компетенция Сената все более и более ограни­чивались Вошло в практику годовые отчеты министров предста­влять не в Сенат, а в Комитет министров, откуда они поступали к императору. Ограничивались права Сената по надзору за под­ведомственными ему учреждениями.

Портреты

первых российских

министров

Гравюра

из журнала «Нива»

к столетию

учреждения

министерств

в России

Законодательство

о государственных

учреждениях

Введение

Законодательство

первой половины

XIX века

Сперанский М. М.

Проекты и

записки. М.-Л.,

1961, с. 164.

См. публикуемое в настоящем разделе

«Образование

Государственного

совета».

Дальнейшее развитие и осуществление реформы центральных учреждений связано с деятельностью М. М. Сперанского. По поручению Александра I Сперанский в 1809 году подготовил обширный проект под названием «Введение к уложению госу­дарственных законов». В преамбуле своего проекта он четко вы­разил потребность в необходимости государственных преобразо­ваний во избежание социальной катастрофы. Пример француз­ской революции и революционного брожения в Европе показы­вали, что такая же опасность грозит и самодержавной России. Следовательно, делает вывод Сперанский, чтобы предотвратить революцию, необходимы преобразования, и их инициатором должно стать само правительство. Исходным моментом плана Сперанского являлось сохранение самодержавия, которому, од­нако, должна быть придана «законная форма», т. е. следовало «облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив, в сущности, ту же силу и пространст­во самодержавия»⁵. Речь шла о том, чтобы модернизировать и европеизировать государственную машину, упорядочить бю­рократический аппарат управления при полном сохранении устоев самодержавно-крепостнического строя и сословных при­вилегий дворянства. Таким образом, план Сперанского пресле­довал цель упорядочения высшего государственного управле­ния, приспособления его к новым условиям.

План государственного преобразования России, представлен­ный Сперанским, был в принципе одобрен Александром I, од­нако в силу противодействия реакционно настроенных влиятель­ных кругов российской аристократии провести его в жизнь не удалось. В 1812 году вследствие интриг придворной камарильи Сперанский попал в опалу. Из его обширного плана были реа­лизованы проекты учреждения Государственного совета и пре­образования министерств.

Государственный совет был учрежден 1 января 1810 г.. При нем находились две комиссии (Комиссия прошений и Ко­миссия составления законов) и Государственная канцелярия (во главе ее был поставлен Сперанский, получивший должность го­сударственного секретаря). Первоначально Государственный со­вет насчитывал 35 членов: в него входили все министры (по по­ложению) и назначенные императором наиболее доверенные са­новники. Председателем Государственного совета считался им­ператор, а в его отсутствие — назначаемый ежегодно императо­ром председатель из числа членов Государственного совета. Законопроекты обсуждались сначала в департаментах, затем выносились для обсуждения в общее собрание Государственно­го совета и после утверждения их императором получали силу закона. При этом император мог внять мнению как большин­ства, так и меньшинства Государственного совета, мог отвер­гнуть и то и другое. Тем самым подчеркивался совещательный характер Государственного совета, нисколько не подрывающий прерогатив самодержавной власти.

Большое значение имела Государственная канцелярия, кото­рая не только вела все делопроизводство Государственного сове-

та, но и «редактировала» выносимые на обсуждение законопро­екты, т. е. проводила всю основную работу по составлению тек­ста законопроекта.

Государственный совет не был единственным законосовеща­тельным органом. В роли таковых выступали и Комитет мини­стров, и Святейший синод (по своему духовному ведомству), позже (при Николае I) —отделения Собственной его импера­торского величества канцелярии и специально создаваемые для обсуждения того или иного вопроса высшие (обычно «секрет­ные») комитеты, законопроекты от которых поступали на ут­верждение императора, минуя Государственный совет.

Завершением министерской реформы явился новый закон о министерствах — «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г., публикуемое в настоящем разделе. Еще в проекте «Вве­дения к уложению государственных законов» Сперанский ука­зывал на «три источника несовершенств» учреждения мини­стерств 1802 года: 1) «недостаток ответственности (министров),

2) некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел,

3) недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство»⁷.

В 1810 году «дополнением» к учреждению Государственного совета явилось образование при нем Комитета председателей де­партаментов Совета. На Комитет было возложено рассмотрение выработанного Сперанским проекта преобразования мини­стерств, получившего силу закона 25 июня 1811 г. Новое поло­жение о министерствах было дополнено «Учреждением Комите­та министров» 20 мая 1812 г.⁸, содержавшим более подроб­ный перечень функций Комитета министров. Расширялся лич­ный состав этого учреждения: кроме министров и директоров главных управлений в Комитет министров вводились также председатели департаментов Государственного совета, государ­ственный секретарь, генерал-губернатор столицы (а при Нико­лае I и наследник престола), ряд высших сановников (по назна­чению императора). По закону от 20 марта 1812 г., в отсутствие императора в столице Комитету министров предоставлялась власть в высшем аппарате государственного управления. Через Комитет министров проходили дела по надзору за высшими ор­ганами государственного управления, по личному составу госу­дарственных учреждений, он мог даже отменить решения Сена­та. 1 аким образом, с 1812 года Комитет министров превратился в высшее административное законосовещательное учреждение. Упразднен он был 23 апреля 1906 г.⁹ в связи с учреждением 1 осударственной думы и приданием новых функций Государ­ственному совету.

В 1857 году был учрежден Совет министров¹⁰ — высшее со­вещательное учреждение, существовавшее параллельно с Коми­тетом министров.

аким образом, учреждение министерств оформило систему

единоличного управления, которая начала складываться еще в

°нце XVIII века. Учреждение Комитета министров, образова-

ие осударственного совета, возвышение (особенно при Нико-

Законодательство

о государственных

учреждениях

Введение

План

государственного преобразования

графа

М. М. Сперанского. М., 1905, с. 88.

ПСЗ, т. XXXII, № 25004.

ПСЗ 3-е, т. XXVI, № 27804.

ПСЗ 2-е,

т. XXXVI,

№ 37619.

Законодательство

первой половины

XI века

ЦГИА СССР, ф. 1167, д 53, л. 7

Сперанский М. М. Указ. соч., с. 164.

См. там же, с. 143—221.

лае I) роли Собственной его императорского величества канце­лярии — все это выражало развитие государственного управле­ния в направлении усиления централизации и концентрации его в руках абсолютного монарха. Вместе с тем преследовалась цель упорядочить систему высшего государственного управления, придать ей большее единообразие, более гибко приспособить к новым социально-экономическим процессам, развивавшимся в России в первой половине XIX века. Созданные в то время ор­ганы высшего государственного управления просуществовали, с небольшими изменениями, до последних дней Российской им­перии.

1810 Г., ЯНВАРЯ 1

ОБРАЗОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Введение

Внешнеполитические неудачи России в начале XIX века со­четались с обострением классовых противоречий. Как писал со­временник, положение крестьян было таково, «что для совер­шенного возмущения против ига, их угнетающего, не достает им только начальника, каков был Пугачев»". Классовые противо­речия, невозможность выйти из кризиса, опираясь только на грубую силу, толкали самодержавие на путь либеральных ре­форм.

Создание министерств и реформа Сената 8 сентября 1802 г. не принесли желаемого результата. Слабость государственного аппарата перед лицом внешнего и внутреннего врага заставляла верхушку дворянства, в том числе самого императора, искать но­вые средства его усовершенствования.

В этих условиях Александр I приближает к себе молодого, но уже опытного и талантливого чиновника — М. М. Сперанского, чтобы с его помощью осуществить прогрессивные преобразова­ния, которые, по мнению царя, должны были успокоить и на­род, и дворянство. Зигзаг самодержавия в сторону либерализма в данном случае был вызван опасением, что, как писал Сперан­ский, «настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа и что настало время переменить ее и основать новый порядок вещей»¹². Сперанскому удалось на некоторое время заставить Александра поверить, что этот «новый порядок» возможен и в России. В 1809 году им была подготовлена (как он утверждал, по поручению и в соответствии с замыслами Александра I) программа либеральных преобразо­ваний всей системы государственных органов. Она изложена в его работе «Введение к уложению государственных зако­нов»'³. В так называемом «Пермском письме» реформатор на­поминал царю: «В существе своем он (план реформ. — Авт.) не содержал ничего нового, но идеям, с 1801 года занимавшим Ваше внимание, дано в нем систематическое расположение. В те­чение с лишком двух месяцев занимаясь почти ежедневно рас­смотрением его, после многих перемен, дополнений и исправле-

ний, Ваше Величество положили, наконец, приводить его в дей­ствие»'⁴. В. А. Корнилов полагает: «Сперанский хотел рефор­мировать систему царизма и тем самым положить начало ее эво­люции в буржуазном направлении, пользуясь к тому же ее соб­ственным механизмом»¹⁵. Думается, точнее политические взгляды Сперанского в этот период его деятельности выражены в другом мнении: «В целом оставаясь на позициях дворянского либерализма, он считал необходимым пойти на известные уступ­ки буржуазным элементам»¹⁶. На недостаточность средств, из­бранных Сперанским для осуществления своих целей, указывал еще Н. Г. Чернышевский. Великий русский революционер-демо­крат на примере Сперанского показал, что нельзя надеяться с помощью самодержца осуществить даже самые незначительные буржуазно-демократические реформы¹⁷.

Наиболее прогрессивным и поэтому неосуществленным эле­ментом планировавшейся Сперанским системы государственных органов должны были стать представительные органы — мест­ные думы и Государственная дума. Последнюю предполагалось создать для обсуждения законопроектов и контроля за деятель­ностью министров. Ей предоставлялось право абсолютного вето на все вносимые проекты законов. Это был заметный шаг в сто­рону конституционной монархии, если учесть, что право изби­рать и быть избранным получали все собственники недвижимо­го имущества. Но несмотря на значительные, по сравнению с ти­пичными совещательными органами абсолютной монархии, пра­ва, Государственная дума в проекте Сперанского, так же как и созданная в XX веке, оставалась органом, подконтрольным са­модержавию и зависимым от него. Этому способствовали сле­дующие обстоятельства. Проект Сперанского предоставлял им­ператору неограниченные права созыва и роспуска Думы, огра­ничивал право ее законодательной инициативы и, наконец, уста­навливал ограничительный перечень предметов законодательст­ва Думы. Таким образом, нельзя не согласиться t выводом В. А. Калягина, сделанным с учетом ленинских характеристик созданной в XX веке Думы: «Законодательным органом Госу­дарственная дума названа быть не может, поскольку наделять ее реальной властью реформатор не предполагал»¹⁸.

Как утверждал сам Сперанский, в его проекте «вершину всей государственной организации и последнее ее звено» составляла не Государственная дума, а Государственный совет, который должен был представлять собой «сословие, в коем все части за­конодательной, судной и исполнительной власти в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти». Государственный совет предстает во «Введении» в качестве универсального, многофункционального, но совеща­тельного органа, ибо, как гласила ст. III проекта, «никакой за­кон, устав или учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти». Члены Государственного совета должны были назначаться им­ператором, который являлся его председателем. Напоминая предшествующие ему совещательные органы при царе в главных

Образование Государственного

Сперанский М. М. — Александру I. — В кн.: Шильдер Н. К.

Император

Александр I,

его жизнь и

царствование.

СПб., 1897, т. 3,

с. 517 (в

дальнейшем —

Сперанский М. М.

«Пермское

письмо»).

Корнилов В. А Общественно-политические

взгляды и

деятельность

Сперанского.

Автореф. канд.

дисс М., 1974,

с. 23.

История

политических и

правовых учений

М, 1983, с 343.

См.:

Чернышевский Н. Г. Поли. собр. соч., т.7.М., 1950, с. 805.

Калягин В. А. Политические

взгляды

М. М. Сперанского.

Саратов, 1973,

с.41.

19 Сперанский М. М.

Проекты и записки,с. 216.

20 Там же, с. 217.

Законодательство

первой половины

XIX века

Сперанский М. М. Указ. соч., с. 218.

Предтечен-ский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти

XIX века. М, 1957, с. 247.

23 Сперанский М. М.

«Пермское письмо», с. 517.

24 Сперанский М. М.

Проекты и записки, с. 233.

чертах, Государственный совет вследствие изменения его роли в системе самодержавия имел много нового. Иной стала его струк­тура — теперь наряду с общим собранием создавались департа­менты Совета. Новое устройство получила и его канцелярия. Еще во «Введении к уложению государственных законов» бы­ло сказано: «Уставы и учреждения и их дополнения имеют фор­му манифестов, во вступлении их означается: Вняв мнению Государственного совета повелеваем или учреждаем и проч.»²¹. Несмотря на свой внешний либерализм, на котором сделают акцент критики Сперанского и который будут позднее ставить ему в заслугу ученые либералы XIX века, по сути своей эта формула, как и учреждение Государственного совета в це­лом, в случае создания Государственной думы имела бы реакци­онное значение, прикрытое либеральной демагогией. Дело в том, что, в отличие от законов, перечень которых был незначи­телен, уставы и учреждения, а также вопросы внешней полити­ки, государственной безопасности и охраны общественного по­рядка, цензура и многие другие не менее важные предметы пра­вового регулирования не должны были обсуждаться Государ­ственной думой. Для их утверждения царю достаточно было вы­слушать мнение Государственного совета. Как верно указывает А. В. Предтеченский, «Сперанский отлично понимает, что «об-

„22

раз исполнения» закона может свести на нет самый закон». Именно этому способствовало создание наряду с Государствен­ной думой еще одного совещательного органа, которому должен был «внимать» император. Придание законосовещательных функций Государственному совету, составленному из высших чиновников, позволяло самодержавию принимать многие важ­ные законодательные акты, минуя их обсуждение в представи­тельном органе.

Сперанский надеялся планируемые преобразования осуще­ствить одновременно, тогда бы его система государственного ап­парата «предстала во всем блеске». Но Александр I рассудил иначе. Он предпочел «твердость сему блеску», писал из Перми в 1813 году сосланный автор «плана преобразований»²³. В запи­ске «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам», датированной 1809 годом, Сперанский подробнее излагает суть избранного императором пути реформ: переход от старых государственных органов к новым должен был казаться простым и естественным, «чтоб новые органы казались возни­кающими из прежних, чтоб иметь всегда способы остановиться и учредить прежний порядок во всей его силе, если бы, паче чая­ния, встретились к новому какие-либо необратимые препят­ствия»²⁴. Далее он приводит доводы в пользу того, чтобы на­чать преобразования с учреждения Государственного совета: во-первых, Совет должен был занять главное место в ряду под­чиненных императору органов власти и управления; во-вторых, для открытия Совета не требовалось никаких подготовительных мер; в-третьих, по мнению Сперанского, участие Государствен­ного совета в обсуждении вопроса о налогах сделало бы послед­ние менее тягостными в глазах населения, поскольку придало

бы им вид законности и необходимости; и, в-четвертых, Сперан­ский считал, что необходимость реформы Совета диктуется «смешением дел управления и суда в Сенате»²⁵.

Обоснованию необходимости образования Государственного совета посвящена еще одна записка Сперанского, которая, в от­личие от выше цитированной, рассчитана на читателя, не знако­мого с «планом общего образования». Эта записка легла впо­следствии в основу речи Александра I, произнесенной при тор­жественном открытии Совета. Она так и названа «О необходи­мости учреждения Государственного совета». В ней Сперанский отметил, что до сих пор «соображения о составлении закона бы­ли предметом личного доверия и, переходя из одних рук в дру­гие, никогда не имели ни единства, ни надлежащего уваже­ния». Отрицая всякое участие в обсуждении законопроектов Сената, Непременного совета и Комитета министров, что не со­ответствовало истине, он был прав в главном — в том, что не было в России ни единообразия в обсуждении законов, ни уваже­ния к ним со стороны высших должностных лиц, которые, поль­зуясь доверием императора, могли без труда отменить неугод­ное им учреждение и установить новое. Сперанский заключает, что настало, наконец, время и в таком великом государстве, как Россия, иметь специальный орган «для общего соображения дел государственных в отношении их к части законодательной»²⁷.

Вопреки логике записки «О необходимости учреждения Госу­дарственного совета» и самому смыслу этой реформы проект «Образования Государственного совета» не обсуждался ни в Сенате, ни в Непременном совете, ни в каком-либо другом орга­не. Как явствует из «Пермского письма», «учреждение сие за ме­сяц прежде открытия сообщено было графу Николаю Иванови­чу (Салтыкову. — Авт.), графу Завадовскому и князю Лопухи­ну. Словесно и письменно они его одобрили. Все последствия его оправдали». Кроме того, известно, что проект был рас­смотрен и одобрен А. А. Аракчеевым, Н. П. Румянцевым и В. П. Кочубеем.

Торжественной церемонией открытия 1 января 1810 г. начало свою работу общее собрание Государственного совета. На пер­вом заседании выступил с речью, написанной Сперанским, Александр I. Он заявил, что «всегда желал, чтобы благосостоя­ние империи утвердилось на законе, а закон был недвижен на постановлениях, а потому с началом нового года кладет твердое основание одному из важнейших государственных устано­влений — Государственному совету»²⁹.

«Коренные законы» Государственного совета, изложенные Сперанским еще во «Введении к уложению государственных за­конов», вошли в «Образование» с незначительными изменения­ми. «Образование» пополнилось только одной новой статьей, за­прещавшей министрам быть председателями департаментов °сударственного совета. Следует обратить внимание и на то, что в законе о Совете отсутствует имевшееся в ст. XV «Введе-чя» примечание, где говорилось, что «никакой частный случай не может быть предметом доклада»³⁰. Напротив, § 39 «Обра-

Образование

Государственного

совета

Сперанский М. М. Указ. соч., с. 233—234.

Сперанский М. М.

«Пермское

письмо»,

с. 517—518.

29 Даневский П.Н.

История

образования

Государственного

совета в России.

СПб., 1859,

с. 56—57.

30 Сперанский М. М.

Проекты и записки, с. 218.

Законодательство

первой половины

XIX века

Сперанский М М

«Пермское

письмо»,

с 517-518

Карамзин Н М

Записка о древней

и новой России

СПб, 1914,

с 64—65

Сперанский М М Указ соч, с 517

Предтечен-

Ский А В Указ

соч, с 257

Сборник Русского

исторического

общества, т 21,

1864 с 449

зования» предусматривал возможность не только изъяснения законов, но и приложения их к частным случаям Этот факт слу­жит доказательством того, что не только во «Введении», но и в «Образовании» Государственный совет предстает как орган, со­вещательные функции которого не ограничиваются областью за­конодательства

В «Пермском письме» Сперанский вспоминал, что как только Государственный совет был образован, так сразу же «завистни­ки» принялись всячески порочить новое государственное устано­вление «Одни видели в сем установлении подражание фран­цузскому, хотя, кроме разделения дел, ничего они не имеют об­щего Другие утверждали, что разум сего учреждения стесняет власть государеву. Где и коим образом^ Не по государеву ли повелению дела вносятся в Совет' Не единым ли его словом' Но зависть и клевета лучше желают казаться слепыми, нежели быть безгласными»³¹ В крайне правых кругах особое недо­вольство было вызвано формулой Вняв мнению Государствен­ного совета Н М Карамзин, например, считал, что она непри­емлема, во-первых, потому что заимствована из французского государственного права, а это в условиях надвигавшейся войны с французами равносильно пособничеству врагу, а во-вторых, и это главное, она несовместима с принципами самодержавия. «В самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кро­ме подписи государя, он имеет всю власть, и поэтому у импе­ратора нет нужды внимать мнению Совета»³² Таким образом, критика Карамзина была направлена не против Сперанского лично, хотя, конечно, симпатий он к нему не испытывал, а про­тив его принципов, против каких бы то ни было заигрываний с либерализмом, от кого бы они ни исходили

Думается, заблуждался Сперанский, утверждая, что основ­ные нарекания происходили оттого, что, «не зная плана прави­тельства, судили намерения его по отрывкам, порицали то, чего еще не знали, и, не видя точной цели и конца перемен, устраша-лись вредных уновлении».

В «Образовании Государственного совета» было немало не­достатков и противоречий, которые лишь частично могли быть устранены при реализации всего плана преобразований Сперан­ского, однако не только Государственная дума не была создана, но даже одобренная императором реформа Сената не проводи­лась, и поэтому организация Совета, которая должна была, по мысли ее создателя, упорядочить работу государственного аппа-\ рата и установить режим законности, на практике привела не к разделению, а, напротив, к смешению функций высших государ­ственных органов Вместе с тем, как правильно заметил А В Предтеченский, при абсолютной неприкосновенности прав самодержавной власти сводилось на нет значение Государствен­ного совета как органа, устанавливающего порядок в деле зако­нодательства³⁴. Сперанский в отчете за 1810 год уверял царя, что реформа Совета «дала первый вид, первое очертание пра­вильности, постоянства, твердости, единообразия власти законо­дательной»³⁵ В действительности же Государственный совет, как и предшествовавшие ему Советы при императоре, продол-

жал оставаться универсальным совещательным органом, в кото­ром также постепенно возобладали не законодательные, а судеб­ные и исполнительные дела Нельзя не согласиться с А В Предтеченским, что «Совет по своему существу ничем не отличался от тех совещательных органов при царе, которые под разными наименованиями возникали в истории русской само­державной монархии»³⁶

1} Ы П

ШНО *рСЧ< 11, hShl ( 1₍>00\СННЫЯ nthoril > 1

fihi^i, разучочъ и шве;

(f CMlt И ^ЩДН U1 В\

н сшсгчня п> 1рт к пи

ЧШС01 1 о | ДЬ\Ъ, > i«-A (1 I IKf | ■- ^r t i

ИОН r. I 1! П1ЫН

p-

НЯ-

Сперанский писал, что «пользу сего учреждения должно из­мерять не столько по настоящему, сколько по будущему его дей­ствию» Но будущее показало, что на протяжении всей своей истории Государственный совет играл крайне реакционную по­литическую роль и занимал не самое значительное место в си­стеме российского абсолютизма В этом отношении характерно слушание в Совете вопроса о прекращении продажи крестьян без земли и порознь, который был возбужден в 1818 году В то время как даже Непременный совет находил, что подобная про­дажа крестьян — «варварский и постыдный обычай, несообраз­ный с уважением к человечеству и просвещением», Государ­ственный совет признавал самое предложение комиссии соста-

Образование

Государственного

совета

Манифест

об образовании

Государственного

совета

Предтечен­ский А В Указ соч, с 257 Того

же мнения

придерживается и

С Б Окунь См

История СССР,

ч 1 Конец

XVIII —

начало XIX

века Л 1974,

с 200

Законодательство

первой половины

XIX века

ПСЗ, т. XXXI, № 24064.

Ерошкин Н. П.

Крепостническое

самодержавие и

его политические

институты. М.,

1981, с. 95.

См.: Голиков В. М. Государственный совет в России в первой половине

XIX в.

Автореф. канд. дис. М., 1983, с. 9.

Основные законодательные акты, касающиеся

высших

государственных

учреждений в

России в

XVIII и

первой четверти

XIX века. М., 1909, с. 32.

История

государства и

права СССР. Сб.

документов. М.,

1968,4. 1.;

Хрестоматия

по истории СССР,

т. 2. М„ 1953,

с. 433—434.

вления законов о запрещении такой продажи «основанным на умствованиях, несправедливых и противоречащих сущест­вующим законам» и даже «вредным народному благосостоя­нию».

«Образование Государственного совета» по структуре пред­ставляет собой двуединый акт, состоящий из Манифеста и соб­ственно «Образования». В первом раскрываются причины, выз­вавшие создание Государственного совета, закрепляются основ­ные (или, как они названы в «Образовании», коренные) зако­ны, определяющие компетенцию и состав Совета, провозглаша­ются его первоочередные задачи. «Образование» состоит из двух отделений, которые по содержанию и по форме существен­но отличаются одно от другого. Текст первого отделения, оза­главленного «Коренные законы Государственного совета», раз­деляется цифрами на 16 частей, которые мы будем именовать в комментариях статьями. Второе отделение состоит из 144 пара­графов, объединенных в восемь разделов, обозначенных также римскими цифрами (сам термин «раздел» в тексте отсутствует). Некоторые разделы, помимо параграфов, имеют и другие струк­турные подразделения.

Текст закона публикуется по изданию: Образование Государ­ственного совета. СПб., 1810. В первом издании Полного собра­ния законов Российской империи текст данного памятника пра­ва приводится дословно³⁷.

«Образование Государственного совета» вошло составной ча­стью в первый том Свода законов Российской империи, претер­пев при этом значительные изменения. Во-первых, оно приобре­ло новое наименование — «Учреждение Государственного сове­та». Во-вторых, улучшена структура закона: отсутствует Мани­фест, нет деления на коренные законы и особенные учреждения Государственного совета, в тексте появились разделы и главы. В-третьих, в закон внесены изменения в соответствии с импера­торскими повелениями и указами, изданными в 1810—1830 го­дах, регулировавшими устройство и делопроизводство в Совете. В каждом последующем издании Свода законов (1842, 1857, 1892 и 1901 годы) «Учреждение Государственного совета» не­сколько модифицировалось, отражая постепенное снижение ро­ли этого органа. Так, издание 1842 года, подготовленное специ­альным секретным комитетом под руководством председателя Совета И. В. Васильчикова, «было лишь новым исправленным изданием прежнего закона»³⁸. Оно лишь усилило влияние ми­нистров на Совет и исключило знаменитую формулу «Вняв мне­нию Государственного совета». Менялся преимущественно порядок делопроизводства, существенных же изменений в стату­се Государственного совета не происходило до 1906 года, когда он был преобразован в связи с созданием Государственной думы.

В учебных целях «Образование Государственного совета» полностью было опубликовано лишь однажды и без коммента­риев⁴⁰. В советской литературе публиковались лишь отрывки из Манифеста⁴¹.

Текст

ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Божиею милостию Мы, Александр Первый, император и самодержец,

Всероссийский, и прочая, и прочая, и прочая

К утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении признали мы нужным установле­нию Государственного совета дать образование, свойственное пространству и величию нашей империи.

С того времени, как отечество наше, собрав воедино раздробленные некогда удельным владением его силы, природ­ным разумом и твердостью духа отверзло себе все пути к славе и могуществу, внутренние его установления, постепенно усо-вершаясь, многократно прелагаемы были по разным степеням гражданского его существования.

Истинный разум всех сих усовершений состоял в том, чтоб по мере просвещения и расширения общественных дел учреж­дать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона. К сему склонялись многократные поста­новления о лучшем образе издания законов, об устройстве порядка судного и исполнительного.

Если политические происшествия в некоторых эпохах затрудняли и умедляли шествие правительства нашего к сей постоянной цели, то вскоре наступали другие времена, в коих вознаграждалось прошедшее и сильным движением ускорялся путь к совершенству.

Век Петра Первого, Екатерины Второй и блаженной памяти любезного родителя нашего многие гражданские учреждения усовершил, остановившиеся подвигнул и будущие приуготовил.

Таким образом, действием промысла вседержащего, отечест­во наше во всех временах среди мира и войны неуклонно продолжало шествовать в стезях гражданского его усовершения.

Восшед на престол, первое попечение наше было удостове­риться в тех основаниях, кои до дней наших положены были к устройству внутреннего государственного управления. Жела­ние наше всегда было видеть сие управление на той степени совершенства, какой может быть совместен с положением империи, толико пространной и в силах ее многосложной. Наставшие войны и внешние политические превращения мно­гократно отвлекали нас от исполнения сих предположений. Но среди войны и беспрерывных забот, настоящему времени свойственных, мы не преставали мыслить о усовершении внутренних наших установлений.

Зная, сколь существенно для блага верных наших поддан­ных оградить собственность их добрыми гражданскими закона­ми, мы обратили на часть сию особенное внимание. Усилия, кои

Образование

Госуда рствен ного

совета

Законодательство

первой половины

XIX века

со времени Петра Великого употребляемы были к дополнению и пояснению гражданского нашего права, доказывают, что тогда уже чувствовали всю важность и настоятельную нужду его исправления. В последующие времена с умножением народа, с расширением собственности, с успехами промыслов нужда сия сделалась ощутительнее.

Всевышний благословил желания наши. С окончанием протекшего года мы имели удовольствие видеть и удостоверить­ся, что сие важное дело восприяло успешное движение. Первая часть гражданского уложения окончена, другие постепенно и непрерывно за нею последуют.

По примерам древнего отечественного нашего законодатель­ства мы не оставим назначить порядок, коим уложение сие совокупным рассмотрением избраннейших сословий имеет быть уважено и достигнет своего совершенства.

Но законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды.

В числе сих установлений Совет издавна занимал важное место. В начале своем он был временным и преходящим. Но при вступлении нашем на престол, наименовав его Государствен­ным, мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свойственное публичным установлениям.

Ныне, с помощью Вышнего, положили мы совершить сие образование на следующих главных началах:

I. В порядке государственных установлений Совет составля­ет сословие, в коем все части управления в главных их отноше­ниях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти.

П. По сему все законы, уставы и учреждения в первообраз­ных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Госу­дарственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению.

III. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти.

IV. Совет составляется из особ, доверенностью нашею в сословие сие призываемых.

V. Члены Совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном.

VI. Министры суть члены Совета по их званию.

VII. В Совете председательствуем мы сами.

VIII. В отсутствие наше место председателя занимает один из членов по нашему назначению.

IX. Назначение члена председательствующего возобновля­ется ежегодно. _/

X. Совет разделяется на департаменты.

XI. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствует.

XII. Министры не могут быть председателями департа­ментов.

всех департаментов составляют общее

XIII. Члены собрание.

XIV. Члены Совета, при определении коих не будет назначен особенный департамент, присутствуют в общих собра­ниях.

XV. Распорядок членов по департаментам возобновляется каждые полгода по нашему усмотрению.

XVI. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным нашим повелением.

Предметы Совета, разделение их по департаментам, состав и образ их действия определяются подробно особенным учреждением, вместе с сим издаваемым.

Утвердив на сих основаниях бытие Государственного совета, мы призвали в состав его людей, знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившихся.

Государственный совет, таким образом составленный, в пер­вых своих собраниях обратит внимание на следующие главные предметы:

Первое. Гражданское уложение, по мере совершения его с принадлежащими к нему судебными обрядами и устройством судебных мест, будет поступать на его уважение. За сим последует уложение уголовное. От успешного окончания сего труда зависит общее устройство судебной части. Вверив оную особенно Правительствующему сенату, мы не умедлим дать сему высшему в империи нашей судебному сословию образова­ние, важному назначению его свойственное, и присоединим к его установлениям все, что может их усовершить и возвысить.

Второе. Различные части, министерствам вверенные, требу­ют разных дополнений. При первоначальном их учреждении предполагаемо было постепенно и соображаясь с самим их действием приводить сии установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделе­нием. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания общего министерского наказа, в коем с точностью определятся отношения министров к другим государственным установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности.

Третье. Настоящее положение государственных доходов и расходов требует также неукоснительного рассмотрения и определения. На сей конец доставим мы Совету план финансов, составленный на началах, части сей наиболее свойственных. Главные основания сего плана состоят в том, чтоб всевозможным сокращением издержек привести их в надлежа­щую соразмерность с приходами, установить во всех частях управления истинный разум доброй экономии и самыми действенными мерами положить твердое основание постепенной уплаты государственных долгов, коих ненарушимость, удостове­ренную всеми государственными богатствами, мы всегда приз­навали и будем признавать одним из важнейших и неприкосно-

Образование

Государственного

совета

64 венных обязательств нашей империи. Дан в Санкт-Петербурге

-Законодательство _д [.fr день генваря в лето от рождества Христова 1810, первой^оловинь, _{трствования же нашег0 в десятое}.

Отделение второе

Поиск по сайту: