Становление социального государства в России: особенности, проблемы, перспективы 2 страница

На основании четвёртой главы Конституции президент России осуществляет следующие полномочия:

· назначает, с одобрения Государственной думы, председателя Правительства Российской Федерации;

· имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

· принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

· представляет Государственной думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка, а также ставит перед Государственной думой вопрос об освобождении председателя Центрального банка от занимаемой должности;

· по предложению председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров;

· представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, а также кандидатуру генерального прокурора; вносит в Совет федерации предложение об освобождении генерального прокурора от должности; назначает судей других федеральных судов;

· формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

· утверждает военную доктрину Российской Федерации;

· формирует администрацию президента Российской Федерации;

· назначает и освобождает полномочных представителей президента Российской Федерации;

· назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

· назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. В соответствии с требованием Конституции эти назначения могут быть произведены президентом после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания;

· назначает выборы Государственной думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом;

· распускает Государственную думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией;

· назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

· вносит законопроекты в Государственную думу;

· подписывает и обнародует федеральные законы в течение четырнадцати дней с момента получения. Если президент в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная дума и Совет федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, он подлежит подписанию президентом РФ в течение семи дней и обнародованию;

· обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства[19][20];

· Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;

· Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· Президент Российской Федерации может отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

· осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

· ведёт переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

· подписывает ратификационные грамоты;

· принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нём дипломатических представителей;

· в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе;

· решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

· награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почётные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания;

· осуществляет помилование.

В процессе осуществления своих полномочий Президент Российской Федерации издает указы[21] и распоряжения, являющиеся обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

6.. Государственная политика: сущность, виды, механизмы разработки

Государственная политика – это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты.

План действий государственных органов для решения общественных проблем включает следующие элементы: разработка политической стратегии и целей; оценка затрат по альтернативным программам; их обсуждение, консультирование; выбор и принятие решения; мониторинг выполнения и т. д.

Основные цели государственной политики:

защита граждан, их деятельности и принадлежащей им собственности; обеспечение социальной активности; создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения.

На основе комплексного анализа проблем, учета их специфики и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы. Одновременно формируется механизм реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач.

Сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней многих организаций и отдельных личностей, но наиболее важную роль играют:

1) законодательные (представительные) органы власти;

2) исполнительные органы власти;

3) группы интересов и группы давления.

Существуют различные модели разработки государственной политики.

Модель «сверху – вниз» — решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней.

Модель «снизу – вверх» — формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации.

«Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.

Обычно государственную политику разделяют по направлениям в зависимости от характера и содержания проблем и вопросов, которые необходимо решать органам власти в определенной сфере общественной жизни. Выделяют следующие виды государственной политики: экономическую, социальную, топливно-сырьевую, административную, экологическую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, демографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, научно-техническую и т. д.

При составлении планов социально-экономического развития государства мероприятия разрабатываются по следующим направлениям:

– финансовая, денежная и ценовая политика;

– структурная политика;

– аграрная политика;

– социальная политика;

– региональная экономическая политика;

– внешнеэкономическая политика.

7. ОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Процесс становления в Российской Федерации государственной службы как социально-правового института происходит одновременно с ее осознанием и принятием как особой профессии, носители которой выполняют основную работу в системе государственной службы по обеспечению исполнения законов и иных нормативных правовых актов, организации оказания обществу определенных услуг, регулирования социально-экономических процессов.

В литературе отсутствует однозначное, а, следовательно, общепринятое понятие государственной службы. В специальной литературе государственная служба чаще всего определяется в широком смысле как разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими.

В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации, принципом разделения властей, особенностей отраслей и сфер государственной деятельности государственная служба разделена на виды.

В соответствии с принципом федерализма различаются:

· федеральная государственная службы, находящаяся в ведении Российской Федерации;

· государственная служба субъектов Российской Федерации.

Государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. К государственной относится также служба в различных специализированных отраслях и сферах — военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и т.д.

В Российской Федерации нет единого правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. Правовой статус государственной службы устанавливается:

· Конституцией Российской Федерации и конституциями республик,

· российским гражданским, административным и трудовым законодательством;

· специальными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов по вопросам государственной службы.

К числу наиболее важных из последних относится Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 5 июля 1995 г. Закон регламентирует широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих. Этот Закон является в известном смысле “сквозным”, ибо содержит нормы, которые обязаны соблюдать субъекты Российской Федерации.

В Законе заложена специфическая концепция государственной службы. В его трактовке под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Законодательное закрепление государственной службы как профессиональной деятельности позволяет предположить, что она несет в себе все формальные признаки профессии.

Профессия (от лат.— professio) — это вид трудовой деятельности человека, владеющего комплексом специальных знаний и навыков, приобретенных в результате специальной подготовки, опыта работы

Обычно профессия является основным источником дохода и определяется характером и содержанием работы или служебных функций, применяемыми орудиями или предметами труда.

Состав служащих в целом неоднороден. Они трудятся в различных государственных и негосударственных организациях, занимаются частной практикой, имеющей государственный характер (нотариусы).

В нормативных актах и в литературе отражены различные представления о понятии служащего. Основная причина этого — разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Приближает к сущности понятия определение, согласно которому служащими признаются “работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату...” (Советский энциклопедический словарь, с. 1236). По общему правилу результатом труда служащего не является создание материальных ценностей в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказания услуг материального характера. Труд служащего связан с организацией работы различных органов, предприятий, учреждений, либо созданием нематериальных ценностей, оказанием социальных услуг населению.

Сегодня можно признать несколько устаревшим определение, сводящее служащего к лицу, работающему по найму в различных учреждениях в сфере обслуживания (Ожегов С.И., с. 651), ибо оно, с одной стороны, может быть распространено также и на работников, не являющихся служащими, а с другой, не распространяется на лиц, служащих государству не на условиях найма.

Основные особенности труда служащих заключаются в том, что они:

· обладают особым предметом труда — информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых или обслуживаемых. Служащие собирают, обрабатывают, передают, хранят и создают информацию;

· занимают должности в государственных, общественных или иных организациях, а не рабочие места.

Государственные служащие — разновидность служащих. Общее определение понятия государственного служащего содержится в ст. 3 Закона об основах государственной службы Российской Федерации”, в соответствии с которым “государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.”

По этому Закону государственной является должность в Федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должность — это первичный элемент структуры, обусловленный формами разделения труда в системе управления, и который описывается относительно стабильным комплексом обязанностей и прав, юридически установленных и ориентированных на одного человека по осуществлению части работы организации. Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и других отраслей права. Должность определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

Согласно закону об основах государственной службы не все лица, замещающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Государственные должности государственной службы являются. разновидностью государственных должностей. По букве и смыслу Закона об основах государственной службы такую службу реализуют юридически ограниченный круг лиц — только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы. За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией органов государственной власти, и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции.

Согласно Закону об основах государственной службы признаки государственного служащего заключаются в том, что он:

а) гражданин Российской Федерации;

б) замещает государственные должности государственной службы в государственном органе;

в) выполняет обязанности, определяемые данной должностью, получая за их исполнение денежное содержание за счет средств бюджета.

Система этих должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп:

· высшие государственные должности государственной службы — пятая группа;

· главные государственные должности государственной службы — четвертая группа;

· ведущие государственные должности государственной службы — третья группа;

· старшие государственные должности государственной службы — вторая группа;

· младшие государственные должности государственной службы — первая группа.

Государственные должности государственной службы включены в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации.

Основные принципы государственной службы закреплены в Законе об основах государственной службы. В числе ведущих из них Закон устанавливает принцип профессионализма и компетентности, который предполагает глубокие специальные знания и владение практическими навыками в какой-либо области общественно-полезной деятельности, стимулирует их приобретение и углубление.

Современное законодательство закрепляет ряд формальных мер, направленных на развитие профессионализма государственных служащих. Так, регламентированы квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности, которые включают требования к:

· уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы,

· стажу и опыту работы по специальности,

· уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности классифицированы по группам государственных должностей государственной службы (таблица 1).

Табл. 1

Требования к государственным должностям федеральной государственной службы

За исключением конкретных требований к профессионально — квалификационному уровню различных категорий государственных служащих сложившаяся на сегодняшний день практика работы государственной службы не может дать конечных ориентиров оценки профессионального исполнения служебной деятельности государственными служащими. На их место выдвигаются индивидуальные представления руководителей в органах государственной власти о профессиональных и моральных качествах государственных служащих. Эта проблема затрудняет процесс становления государственной службы как особой профессии.

Механизм аттестации, который вводится федеральным Законом об основах государственной службы и Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего для определения соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности, позволяет при правильном его использовании в значительной мере снять эту проблему, используя ее не только по прямому назначению, но и как средство выявления, осознания и принятия критериев оценки профессиональных качеств государственных служащих.

8. 1. Концепция Вебера — Вильсона

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию
рациональной бюрократии
(Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело. Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Словом, организация современного типа предполагает
господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет.
Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить
общие черты для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам:

1. компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию
эффективности. Основным признаком бюрократии является
систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее
безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей.
Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, — «Изучение администрации»
(Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы:

· в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

· структурное сходство всех современных правительств;

· отделение управления от политики;

· профессионализм служащих;

· организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

· наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов. Другими словами, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных «
идеологических» постулата:

· бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;

· это наилучшая из всех возможных форм организации;

· важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и
препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения:

· бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;

· бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;

· бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

2. «Имперская» («азиатская») модель

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма — китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно
чиновники были управляющими императорской собственностью. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого — инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как
смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь
проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств.

Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. К числу таких
механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести:

· отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

· постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

· крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей;

· личную зависимость всех чиновников от императора;

· жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника;

· финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями — страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.;

· отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);

Поиск по сайту: