Становление социального государства в России: особенности, проблемы, перспективы 3 страница

· особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в
легизме — политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

· систематическое обновление аппарата;

· равные возможности для чиновников;

· четкая градация внутри самого правящего класса;

· унификация мышления чиновничества;

· цензорский надзор;

· строгая личная ответственность чиновника.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии.

3. Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что
при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены
групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. — есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» — использование власти ради личной корысти.

4. Бюрократия и бюрократизм

Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления
бюрократизм — болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть «
бюро», т.е.
письменного стола, — не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Поскольку первая задача чиновника — обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими.

Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона:
бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел — скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности — вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры.

Бюрократизм включает следующие компоненты:

· в политическом аспекте — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

· социальном — отчуждение этой власти от народа;

· организационном — канцеляристская подмена содержания формой;

· морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания.

5. Новые веяния и подходы: реалистическая концепция

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названа
реалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х — начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе — это ее
поворот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода
«клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои права потребителя оказываемых ему государством услуг.

В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям:

· анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;

· поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;

· уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;

· децентрализация, удешевление, сокращение администрации;

· ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;

· введение менеджмента и даже маркетинга в значительной части госслужбы;

· максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;

· значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

Любопытны аспекты
борьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим долгом обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.

11. БЮРОКРАТИЗМ: СУЩНОСТЬ И ФОРМЫ ПРОЯВЛЕНИЯ

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Прояв­ления последнего стали чуть ли не национальной чертой россий­ского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал маркиз А. де Кюстин (1839 г.)136. Позднее, в после-реформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что «историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, по­глощено в России единственною и исключительною формою — раз­витием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механи­ческим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот»137. В 1905 г. Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период «бюрократической узурпацией» и подчерк­нул, что «при безмерном количестве «дел» всепроникающего бю­рократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верхов­ная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ни­чего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате — единственной действительной властью страны является канцеля­рия»138.

Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит соци­ализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 г. мы «мягко» обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппа­рат погружен в бюрократизм.

Возникает естественный вопрос: что такое бюрократизм (бюро­кратия), почему это явление имеет длительную историю, и каково оно по своей природе — неизбежное или искусственное? Приходит­ся отмечать, что хотя о существовании бюрократизма говорили почти все мыслящие люди, да и «верховная» власть его постоянно критически оценивалась, оно исследовано весьма слабо.

Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма. Наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрокра­тизм описывается по следующим аспектам:

- деформации сознания, наступающей под влиянием работы в ап­парате управления, ведущей к тому, что у соответствующей катего­рии лиц возникает особое функциональное сознание, «корпоратив­ная» этика и психология;

- низведению бюрократических проявлений до низового испол­нительского уровня, где, мол, маленькие чиновники творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми (простыми гражданами);

- господству канцелярии, торжеству формалистики, заседательству и бумаготворчеству, превалированию буквы инструкции, при­каза над сущностью дела.

Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрокра­тизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характе­ристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бю­рократизм представляет собой определенный социальный (общест­венный) институт, который создается, поддерживается и воспро­изводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объедине­ниях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки т.д.

Второй подход сформулирован М. Вебером, который высказал положение о том, что «один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, — рациональное жизненное поведение на ос­нове идеи профессионального призвания139, и исходя из него при­знал бюрократию самым чистым типом легального господства. Сле­дуя такой трактовке, в одной из новейших американских публика­ций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распре­деление труда, четкая управленческая иерархия, правила и стан­дарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основываю­щиеся на компетенции работника140. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. с упорядочением, сис­тематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в част­ности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобре­ло позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышле­ние. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие «бюрократизм» до сих пор сохраняет негативный, крити­ческий оттенок.

Третий и, как представляется, наиболее точный (с большими ана­литическими возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Напомним не­которые его выражения:

- бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;

- бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое об­щество в государстве;

- бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государ­ством, она есть спиритуализм государства.

В этом подходе схвачено главное: связь бюрократии с властью, а бюрократия рассматривается как особый способ осуществления власти.

Действительно, бюрократия (от франц. bureau — бюро и греч. krdtos — власть) представляет собой определенную форму осуще­ствления власти (в широком социологическом смысле) и прояв­ляется, как правило, в крупных иерархических организациях. В управлении, в общем-то, действует принцип семи взаимодейству­ющих единиц, подлежащих управляющим воздействиям с одной «точки» (руководителя). Поэтому уже три взаимодействующих звена (7 х 3) требуют координирующего звена в виде дополнитель­ного руководителя и его заместителя (на случай отсутствия руково­дителя по разным причинам) и тем самым превращения в структу­ру 18 работающих и 5 управленцев (может быть, и с дополнитель­ными функциями). Три таких структуры, в свою очередь, нуждаются в управляющем звене, причем не только в числе одного руководителя и его зама, но и других лиц, ибо возрастает и услож­няется объем управленческой информации. Итак, чем больше уве­личивается структура, тем больше в ней возникает опосредую­щих звеньев, выполняющих управленческие функции и функци­онирующих в условиях субординации и координации. Без власти и иерархии (опосредующих управленческих звеньев) не может существовать ни одна крупная организация, тем более государство. Этим - - объективным - - основанием определяется необходи­мость (потребность) упорядочения, организованности, структури­рования, регулирования, контроля, ответственности и других мо­ментов, возникающих из действия власти. Их можно, конечно, обозначать (по М. Веберу) понятием «бюрократия». Но даже он ча­ще пользовался понятиями «рациональное», «рационализация», четче отражающими его же собственные размышления. Суть бю­рократии в другом.

13. На протяжении все российской истории «Формы “борьбы” с бюрократизмом были самыми разнообразными от ленинских увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до андроповских облав. Но результат этой “борьбы” был всегда один и тот же: нет побежденных и все победители, а результатом “кавалерийских атак” было новое пополнение бюрократии, в том числе из рядов ее яростных противников». Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии.- 1991. -№ 3. - С. 182. Так есть ли средство борьбы с этой заразой? Дебюрократизация общества в современных условиях, несомненно, возможна, но для этого пора избавится от иллюзий, и принимать решения, которые способны действительно привести к успеху, а не создавать видимость деятельности, заранее обреченной на провал.

Дискуссии между сторонниками различных моделей реформирования государственной и муниципальной службы (несмотря на то, что большинство признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности государственного аппарат, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих) не прекращаются. Одни предусматривают закрытость системы государственной службы, жестко формализованную (путем введения того или иного варианта «табели о рангах») иерархию, пожизненную бюрократическую карьеру, приоритет государственной службы как квалификационного требования и условия служебного продвижения. Другие ориентируются на открытую и гибкую систему с возможностями обмена кадрами между госслужбой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя). Третьи ратуют за усиление вертикальной системы контроля, унификацию системы стимулирования. Другие считают, что выход - в децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободе принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности.

Но, многие исследователи сходятся во мнении, что существенным противодействием бюрократическим тенденциям может стать демократизация общественной жизни, совершенствование системы управления и создание правового государства. Так А.А. Воротников, предлагает для решения проблемы дебюрократизации, задействовать несколько рычагов:

1) развитие демократии и превращение процессов гласности и конструктивной критики во всеобщие (сами по себе они не являются панацеей в преодолении бюрократизма);

2) установление прямой зависимости заработной платы, карьеры и положения в обществе работника от конечных результатов его деятельности;

3) совершенствование хозяйственного механизма, системы рыночных отношений;

4) демократизация представительных органов и усиление воздействия на исполнительные;

5) юридическая ответственность, претворение в жизнь положений о судебном преследовании бюрократов. Воротников. А.А. указ соч. с. 376-377

Есть авторы, которые на первое место выдвигают демократический контроль, применение которого (это демонстрирует западный опыт) тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В этой связи сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику выступает важным условием ограничения бюрократизма и коррупции. Иными словами, уменьшение прямого, официально устанавливаемого пресса государства н экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки. Применительно к организации госслужбы ключевое значение в борьбе с бюрократизмом и коррупцией имеют несколько факторов:

1. четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, в идеале исключающая фактор административного усмотрения. Разработка четких процедур, определяющих обязательства госорганов и госслужащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено. Разумеется, у госаппарата немало функций, выполнение которых требует творческого подхода к принятию ответственных решений. Однако их необходимо сосредоточить в минимальном количестве органов и возложить на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, оплачиваемых на уровне менеджеров крупных корпораций, деятельность которых должна постоянно находится в фокусе общественного внимания. Основной же массе чиновничества следует действовать в режиме не более чем двух-трех десятков типовых ситуаций и процедур. В отношении каждой из них можно определить стандартную последовательность действий, отводимое на них время, ожидаемые результаты и т.п. Отклонение от стандарта, скажем, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, должно повлечь за собой санкции.

2. разделение исполнительских и надзорных функций (создание специальных надзорных структур, обеспечение их независимости от органов исполнительной власти).

3. прозрачность функционирования государственной службы. Любая информация, которой располагают служащие, за исключением той, что официально (со специальной мотивировкой) призвана конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

4. эффективное стимулирование служебной деятельности. Чтобы человек дорожил своим местом, он должен сегодня получать в среднем 800-1000 долл. в месяц. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, должна быть всего лишь на 10-15% ниже, чем менеджеров на аналогичных должностях в крупных компаниях, т.е. на уровне не менее 3,5-4 тыс. долл. в месяц. Таким образом, зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3 раза при существенном усилении дифференциации: оклады специалистов, влияющих на принятие решений, должны быть выше, чем у клерков, как минимум в 10 раз. Таким образом, антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязка с результативностью работы государственного аппарата. Конечно, рост зарплаты не приведет к немедленному повышению качества работы и работников, не избавит сам по себе и от коррупции. Он - только необходимое, хотя и недостаточное условие серьезного повышения эффективности госслужбы. Тем не менее, свою позитивную роль эта мера должна сыграть. Скажем, если человек дорожит рабочим местом, а значит, своей репутацией, он становится восприимчив к санкциям и поощрениям. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

5. внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.

6. проведение тотальной инвентаризации функций органов государственного управления и местного самоуправления. На основании полученных результатов закрытие госорганов (если без них можно обойтись) и ликвидация функций, которые они выполняют. Передача частным компаниям тех функций, которые эффективней выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции и т.п. Следует иметь в виду, что государство и бюджет из-за неразвитости рынков, например, банковского сектора, страхования, сейчас нередко вынуждены брать на себя несвойственные им функции (в этой связи важно развивать сервис, заменяющий услуги бюрократии). Содействие созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, с целью передачи им части или всех полномочий по регулированию, предоставленных ныне госорганам (например, организациям участников рынка ценных бумаг, страховщикам и др.). Работа по этим направлениям - важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики.

Анализ законодательного материала свидетельствует о необходимости детальной регламентации вопросов ответственности за бюрократизм. Целесообразно в данном случае было бы принятие парламентом страны закона о борьбе с бюрократизмом, предусматривающим меры уголовной ответственности за проявление злостного бюрократизма, выразившегося в бездушном отношении к нуждам и запросам граждан, нарушении их законных интересов, равно как и экономических интересов страны. В качестве дополнительного наказания должно быть предусмотрено отстранение от занимаемой должности с запрещением восстанавливаться в течение определенного срока времени. Существующая практика Верховного Суда РФ исходит из того, что проявление бюрократизма при отягчающих обстоятельствах следует квалифицировать как халатность или злоупотребление служебным положением. В законе о борьбе с бюрократизмом необходимо более четко урегулировать и вопросы дисциплинарной ответственности как разновидности ответственности. К сожалению, случаи привлечения к ответственности за бюрократическое отношение к своим обязанностям единичны. См: Симкин Л. «Осужден за бюрократизм» // Рабоче-крестьянский корреспондент. -1983.- № 1.- с. 61-65.

Вместе с тем целесообразно было бы и создание из числа депутатов Государственной Думы специальной комиссии по искоренению бюрократизма, члены которой занимались бы вопросами преодоления бюрократических препон в различных сферах жизнедеятельности общества.

В целом для борьбы с коррупцией и бюрократизмом, принявших повсеместный масштабный характер, необходимо не только изучать, исследовать их объективные и субъективные корни, проводить критику фактов бюрократического отношения к человеку (которая всегда встречает активное противодействие как со стороны отдельного критикуемого, так и со сторону всего аппарата), а необходима целенаправленная, последовательная политика всего государства. При чем не очередной компании, как это не раз случалось в нашей истории, а именно политика, возведенная в ранг государства.

Справедливости ради, стоит отметить, что, похоже, Правительство РФ во главе с президентом В.В. Путиным, очевидно осознали масштабы этой всепоглощающей раковой болезни на теле государства, и начинают проводить осмысленные шаги в направлении борьбы с коррупцией и бюрократией. Это и создание при правительстве антикоррупционного комитета, и широко освещаемая в печати борьба с «оборотнями в погонах», и наметившаяся тенденция по передаче функций от госвласти в частные организации (например, передача полномочий ГИБДД по техосмотру, в руки частных компаний); а на днях М. Грызлов объявил, что чиновничий аппарат будет сокращен на треть.

Но хотелось бы, чтобы был издан федеральный нормативный правовой акт, в котором были бы четко обозначены не только все реальные шаги по преодолению бюрократизма в нашей стране, раскрыт механизм их осуществления, но и предусмотрены конкретные санкции против любого чиновника, не взирая от его должности в государственном аппарате.

14. «Антибюрократия» и общие принципы обновления систем государственного управления
Государство создается ради конкретной цели — чтобы люди могли удобно, благополучно и мирно жить. Государство не должно быть всеобъемлющим, подчиняющим себе всю экономику и вообще все стороны жизни общества, вплоть до образа мыслей граждан, как это было, например, в СССР. Напротив, оно должно по возможности включать только то, без чего людям было бы жить труднее, менее удобно и спокойно.
По сути, все разногласия между российскими политиками и эко^- номистами по вопросам современной экономической политики — об уровне налогов, о «точечном субсидировании» отраслей промышленности и аграрно-промышленного комплекса, о бесплатности или платности здравоохранения и образования и т.д., так или иначе сводятся к вопросу, заданному в XX в. Вильгельмом Гумбольдтом: где пределы деятельности государства? Именно здесь лежит граница между «государственниками» и «либералами», а вовсе не в том, что пер-вые, как они утверждают, патриоты и за сильное государство, а вторые — наоборот. Разумеется, сильное Российское государство не менее дорого российским либералам, чем политикам, монополизировавшим хорошее слово «патриотизм», вопрос — в понимании смысла и назначения государства.
Надо еще раз уточнить: когда говорят о «величине» государства, то речь вовсе не идет о размерах страны как таковой (например, Россия — большая, Люксембург — маленький). Дело в том, какую долю составляют доходы и соответственно расходы государства в общих доходах и расходах общества. Иными словами, чем большую долю доходов населения, фирм, организаций руководство страны собирает на общие нужды в виде налогов или иных сборов, тем оно «больше» или «дороже».
В конце XX в. новая волна экономического либерализма коснулась самых разных уровней государственного управления в развитых странах (включая и общественное самоуправление городами и территориями). Эти страны в разное время и в разной степени, но почти все переживали серьезные трудности экономического и финансового характера — росли государственные долги, бушевали бюджетные кризисы (в конце 80—90-х гг. самым крупным должником в мире были именно США, представлявшиеся многим зоной экономического благополучия и процветания).
Первым, наиболее очевидным ответом на подобные трудности было бы уменьшение расходов на содержание государства. Стандартным подходом в подобных случаях являются сокращение аппарата, урезание государственных программ и т.п. Однако в ряде регионов ученые и практики управления пытались внести в деятельность госу-дарственных, правительственных учреждений элементы предпринимательства, позволяющего этим учреждениям заботиться не о расходовании «налоговых» денег, а о зарабатывании денег собственными силами и улучшении на этой основе качества обслуживания населения. Особенно активно такая работа проводилась на местном уровне.
Цивилизованное общество не может эффективно функционировать без эффективного государства, и не люди в государственных органах составляют проблему, а системы, в которых они действуют. Пока не обновлены системы, в рамках которых работают государственные структуры, улучшения будут минимальны.
Необходимо четкое различие между деятельностью государственных органов и предпринимательских структур, между властью и бизнесом. Лидеры бизнеса движимы мотивами прибыли, лидеры правительств — желанием быть переизбранными на очередной срок. Бизнес получает большую часть денег от потребителей, правительство — от налогоплательщиков. Бизнес стимулируется конкуренцией, правительства (большей частью) используют свое монопольное положение.
Основная «продукция» любых государственных структур — разнообразные услуги населению: от сугубо бытовых (снабжение энергией или лекарствами) до защиты жизни граждан (правоохранные, пожарные службы и т.п.). Государственные учреждения также с большей или меньшей эффективностью выполняют некоторые регуляторные функции, устанавливая правила игры на рынках, выступая в качестве суда в имущественных, финансовых спорах и т.п. Однако тот факт, что правительство не может работать как бизнес, не доказывает того, что оно не может быть более «предпринимательским».
Можно сформулировать принципы обновления современных систем государственного управления — десять заповедей экономического либерализма. Чтобы стать «предпринимательскими», органы государственного и муниципального управления должны отвечать следующим принципам:
1. Развивать конкуренцию между производителями и поставщиками публичных услуг.
Внедрение конкурентных начал в производство и оказание услуг называется конкурентным управлением. Правительства, придерживающиеся принципа конкурентности, требуют, чтобы поставщики услуг конкурировали между собой на основе производительности и уровня цен. Они понимают, что конкуренция — решающая сила, которая не дает государственным организациям иного выбора, кроме совершен-ствования своей работы (это не относится к функциям регулирования или решения политических вопросов).
Расширять права граждан, передавая контроль за деятельнос-тью правительственных учреждений из рук чиновников-бюрократов местному сообществу.
При этом органы управления подчиняются обществу. Наделяя общество средствами и правами решения собственных проблем, такие учреждения создают условия для большей согласованности действий, лучшего обслуживания людей и для творческого решения проблем. Это также снижает степень зависимости человека от государства.
Оценивать работу учреждений не по затратам, а по результатам. Управление по результатам означает прежде всего инвестирование средств в достижение целей, а не в «статьи затрат», как это принято в бюджетной практике.
Органы власти, ориентированные на результаты, перемещают отчетность с вопроса о затратах на выходные показатели, или результаты. Они измеряют результаты деятельности государственных учреждений, формулируют задачи, поощряют те агентства, которые выполняют или перевыполняют планы, используют бюджеты для уяснения того уровня достижений, на который могут рассчитывать зако-нодатели при цене, которую они готовы за это заплатить.
Руководствоваться целями (миссией), а не законами и прави-лами.
Управление, движимое целями и задачами, требует коренного преобразования организаций, движимых правилами. Органы власти, движимые задачами, радикально упрощают свои административные системы, такие, как бюджетная, кадровая и снабженческая. Они требуют от каждого учреждения уточнить свои задачи и обязанности, а затем дать менеджерам свободу в рамках закона находить лучшие способы выполнения этих задач.
Превращать клиентов в потребителей, предоставляя им право выбора между учебными программами, вариантами предоставления жилья и т.п. Переосмыслить само понятие «клиент государственной организации».
Органы управления, движимые потребителем, рассматривают все население, которое они обслуживают, как своих свободных, независи- мых потребителей, а не как бесправных клиентов — получателей благ и услуг. Они используют опросы, экспериментальные группы и другие методы, чтобы прислушиваться к мнению потребителей, выпускают стандарты обслуживания потребителей. Всюду, где это возможно, они предоставляют потребителям право выбирать производителей услуг. На основе этих стимулов они перепроектируют свои организации, чтобы предоставить клиентам максимальный объем услуг. Как считают либералы, управление, движимое потребителем, — это удовлетворение потребностей клиентов, а не бюрократии.
Предупреждать возникновение проблем (вводится термин «опережающее управление»).
Органы управления, способные предвидеть будущее, стремятся предупреждать возникновение проблем, а не производить дополнительные услуги, которые потребуются для их разрешения. Они используют стратегическое планирование, прогнозирование и другие инструменты, позволяющие им лучше предвидеть будущее. Для того чтобы расширить временные горизонты, они перестраивают бюджетные системы, системы отчетности и поощрения, сдвигая действующие стимулы в эту сторону.
Зарабатывать больше, чем тратить. Собственно, это и есть «предпринимательское управление».
Органы государственного управления, базирующиеся на принципах предпринимательства, сосредоточивают свои усилия не только на расходовании денег, но и на их добывании. Они взимают плату за экологический ущерб, требуют возврата инвестированных средств и используют такие стимулы, как предпринимательские и инновационные фонды, чтобы побуждать своих менеджеров заботиться о зарабатывании денег не меньше, чем об их расходовании.
Децентрализовать управление, вносить в работу дух сотрудничества и взаимопомощи.
Децентрализованное управление означает переход от иерархии к сотрудничеству и командной работе, сдвиг властных полномочий на нижние уровни организации или системы и поощрение тех, кто имеет дело непосредственно с клиентами, в большей степени действовать по собственному усмотрению. При этом изменяется структура организации с целью переместить управление из функциональных подразделений, таких как отделы снабжения и ремонтные службы, к сотрудникам низовых подразделений. Права рядовых служащих расширяются при сокращении числа ступеней организационных иерархий и развитии партнерства между менеджерами.
Отдавать предпочтение рыночным механизмам перед бюрокра-тическими.
Ориентированное на рынок управление прежде всего означает поддержку изменений в системе с помощью рыночных рычагов. Для решения возникающих проблем рыночно ориентированные органы власти реструктурируют частные рынки, а не используют административные механизмы, например регулирование по схеме «команда — контроль исполнения». Они создают финансовые стимулы, такие, как плата за сброс сточных вод, «зеленые» налоги и налоговые льготы, — все, что побуждает частные организации вести себя так, чтобы решались и социальные проблемы.
10. Сосредоточиться не столько на оказании услуг, сколько на стимулировании (катализе) решения возникающих в обществе проблем всеми секторами — государственным, частным и некоммерческим.
Каталитическое управление — это «прокладывание курса» и лишь во вторую очередь — исполнительская деятельность, образно выражаясь, «езда». Органы власти, выступающие в роли катализаторов, отделяют функции «прокладывания курса» (политику и регулирование) от «езды» (оказание услуг населению и функции обеспечения законности и соблюдения правил). Далее, они используют множество методов (контракты, ваучеры, гранты, налоговые стимулы и т.д.) для достижения поставленных целей, выбирая в каждом случае тот метод, который наилучшим образом отвечает потребностям в эффективности, справедливости, отчетности и гибкости.
Таковы общие принципы обновления систем государственного управления, исповедуемые Дэвидом Осборном и его соавторами. Не обязательно каждое конкретное мероприятие должно соответствовать всем десяти принципам. Однако в той или иной мере их действие можно проследить во всех примерах реорганизации государственных учреждений, изменения в них рабочей обстановки и взаимоотношений между сотрудниками, введения новых систем поощрения и т.п.
Обновление систем государственного и муниципального управления ярче всего видно в городах, прежде всего из-за возможности обес-печить широкое участие граждан в управлении. Общественная самодеятельность населения занимает в рассматриваемой концепции ключевое место для изменений государственного устройства.
В конце XX в. в мире началась управленческая антибюрократическая революция. Стержнем движения за обновление систем государственного управления (новой управленческой революции) является общая обеспокоенность растущей бюрократизацией этих систем, их непомерно усилившейся властью, оттесняющей и порой сводящей к нулю непосредственную власть общества. Об этой опасности, опере-див свое время, предупреждал еще М.С. Салтыков-Щедрин в бессмертной истории города Глупова. Бюрократизация приводит к катастро- фическому снижению эффективности управления, неконтролируемому росту аппарата управления и преобразованию его в своеобразную касту с собственными корпоративными интересами, далеко не всегда совпадающими с интересами общества и государства.
Между тем известно, что бюрократические системы — одно из выдающихся достижений современной цивилизации. На Западе по существу весь XX в. царил культ известного немецкого социолога, эко-номиста и юриста Макса Вебера, который развил стройную теорию «рациональной бюрократии». Вебер утверждал, что возникновение бюрократии («рациональной», по его определению) и бюрократического порядка не менее существенный этап в развитии человеческой цивилизации, чем даже переход от феодализма к капитализму. Он считал ее наиболее эффективной организацией для решения сложных задач современной экономической и социальной жизни. Ее сила — в универсальных и безликих правилах, обеспечивающих четкость и быстроту принятия управленческих решений.
Недаром говорится, что бюрократические системы разработаны гениями, чтобы ими управляли идиоты. В свое время, пока задачи были относительно просты и понятны, условия стабильны, бюрократическая модель государственного управления служила исправно. За последние же десятилетия все изменилось. В мире быстрых перемен, технологической революции, глобальной экономической конкуренции, дифференцированных рынков, высокообразованной рабочей силы, требовательных потребителей, а также строгих фискальных правил централизованные вертикальные монополии оказываются слишком медлительными и просто не способными на изменения.
Антибюрократическое движение набирает обороты. Активно разрабатываются все новые и новые способы достижения этой цели, накоплен большой практический опыт. В одном из документов ОЭСР приводится перечень основных направлений развернувшейся работы:
децентрализация управления внутри правительственных звеньев и делегирование ответственности на более низкие уровни управления;
пересмотр обязанностей правительства в том, что оно должно делать само и за что платить, за что оно должно платить, но не делать само, и что оно не должно ни делать, ни оплачивать;
сокращение размеров государственного сектора и его отраслей, приватизация;
поиск более эффективных (с точки зрения соотношения затрат и результатов) способов производства услуг, таких как заключение контрактов; рыночные механизмы и платность услуг для потребителей;
ориентация на потребителя, включая публикацию стандартов качества гражданских услуг государства;
определение и измерение объема услуг;
реформы, спроектированные так, чтобы упростить регулирование и сократить издержки самих реформ.
Новая волна экономического либерализма, по-видимому, способна изменить в XXI в. облик государственного устройства во многих странах. Надо ли доказывать, что эта задача — обновление систем государствен-ного управления — актуальна и для России. Нельзя пропустить новую управленческую революцию, как Советский Союз в свое время — научно-техническую революцию середины XX в. При этом нужно отметить, что деятельность такого рода в ряде стран непосредственно возглавляется или опекается самыми высокими руководителями государств. Важную роль сыграли, например, в Великобритании премьер-министры М. Тэтчер и Дж. Мейджор, в США — вице-президент А. Гор.
Нельзя сказать, что идеи управленческой «предпринимательской» революции совсем не известны в России. Крах социализма, начало либеральных экономических реформ, коренные преобразования всей об-щественной жизни стимулировали среди прочего и процесс кардинального обновления Российского государства. Однако этот процесс идет в России намного сложнее, чем в любой западной стране, поскольку над нашей страной довлеет «наследство» социализма — безмерно раздутый, неповоротливый аппарат управления, коррумпированное чи-новничество, традиции подчинения граждан власти, а не служения власти гражданам.
3.4.2. Тенденции современного государственного менеджмента
Основной тенденцией изменений в государственной службе в настоящее время стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в государственную. Подходы и технологии менеджмента, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются в практику управления государственных организаций. С точки зрения менеджмента стираются границы между коммерческими и некоммерческими организациями, так как большинство подходов и приемов успешного менеджмента коммерческих организаций актуальны и для государственных организаций. Общие тенденции трансформации менеджмента в государственной службе приведены в табл. 3.1

Поиск по сайту: