Органов: зарубежный опыт

Российская бюрократия далека от образа «идеальной», нарисован_ ного еще Максом Вебером, – работающей по закону и в условиях его верховенства. Уровень коррупции среди российских чиновников – да_ леко не единственный признак. Коррупция является, скорее, результа_ том, чем причиной негативных явлений. Последние же обусловлены самим устройством механизма государственного управления, его задан_ ным образом действий, реакцией на запросы граждан и СМИ.

Здесь стоит указать на те принципы, на которых, в соответствии с рецептами известного немецкого социолога_классика, должна быть ос_ нована бюрократия современного и эффективного государства. Их не_ много:

• Официальные государственные обязанности должны выпол_ няться чиновничеством на постоянной основе, в соответствии с огово_ ренными правилами в рамках административного органа. Последний, в свою очередь, характеризуется тем, что исполнение своих обязанностей каждым из отдельных служащих ограничено строго определенной ком_ петенцией и базируется на объективных критериях. Чиновнику дана власть для реализации предписанных ему функций, однако выделенный ему круг средств принуждения строго очерчен, равно как и условия при_ менения этих средств.

• Сфера ответственности и полномочия отдельного чиновника являются лишь частью вертикальной иерархии власти с соответствую_ щими ей правами по надзору и обжалованию.

• Чиновники лично не владеют ресурсами, необходимыми для реализации стоящих перед ними управленческих задач, и должны отчи_ тываться за их использование.

• Частные и государственные дела отделены друг от друга.

• Должности не могут быть присвоены лицами, их занимаю_

щими.

• Официальные обязанности реализуются на основе письменно_ го документирования.

Вряд ли можно где_нибудь в мире найти бюрократический аппарат, который бы соответствовал этому идеалу в полной мере. Однако рос_ сийская бюрократия выделяется тем, что у нее наличествуют огромные

проблемы почти по всем пунктам из вышеприведенных. В этом она не уникальна. Любая государственная управленческая машина содержит в себе потенциал разложения безотносительно времени и места. Эта проверенная реальностью гипотеза известна как «Закон Паркинсона». В соответствии с ней бюрократическая структура без адекватного воз_ действия извне неизбежно начинает разбухать и работать вхолостую. Что играет негативную роль уже само по себе, даже без коррупции. Со_ временное плачевное состояние административной вертикали в Рос_ сии есть следствие того, что бюрократия была отпущена в автономное плавание, получив carte blanche на преобразование самой себя и окру_ жающего пространства в соответствии со своей коллективной логи_ кой. Над ней нет реального контроля ни со стороны парламента и за_ конодательных собраний регионов, ни со стороны слабого гражданс_ кого общества.

Одним из таких плачевных проявлений является нарушение второ_ го принципа Макса Вебера, которое можно обозначить как «самоволь_ ное увеличение объема предписанной компетенции ». Это делается либо через расширительную трактовку нормативно заданной базы полномо_ чий, либо через содействие принятию решений их расширяющих. Ка_ залось бы, на фоне второго налогообложения предпринимателей в фор_ ме административной ренты или участия в «серых» бизнес_схемах дей_ ствия по расширению полномочий кажутся невинными. Однако разло_ жение бюрократического аппарата проистекает прежде всего в форме его «ползучей экспансии».

Это признал еще в 2003 г. бывший на тот момент президентом РФ Владимир Путин, заявивший в обращении к Федеральному собранию: «Бюрократию нужно не убеждать уменьшить свои аппетиты, а дирек_ тивно их ограничить». Он точно выделил и одну из главных причин для ведения столь жесткой политики, сказав, что «наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями, но находящееся в ее руках количество полномочий по_прежнему не соответствует каче_ ству власти».

Сейчас, констатируя неудачу запущенного шесть лет назад процес_ са административной реформы и наблюдая за ходом инициированной уже президентом Медведевым антикоррупционной кампании, можно сказать, что вновь на первый план выходит вопрос об ограничении опе_ ративного простора для бюрократии. Хотя бы потому, что без этого не_ возможно ни повышение качества работы чиновничества, ни его сана_

ция, ни сокращение его угрожающе растущих рядов. Это положение можно подтвердить одним простым примером: за первое полугодие 2009 г.

в одном Нижнем Новгороде из 164 зарегистрированных преступлений коррупционной направленности 32 эпизода относилось к злоупотреб_ лению служебными полномочиями и 4 – к их превышению, что являет_ ся довольно значительной долей. В том же ряду и относительно «при_ вычное» взяточничество, представленное 49 случаями.

Говоря о необходимости четкого и недвусмысленного фиксирова_ ния властных полномочий каждого отдельного элемента бюрократичес_ кой машины, необходимо подчеркнуть, что расширительное трактова_ ние чиновником своих полномочий для расширения базы взимания ад_ министративной ренты проистекает, по замечанию специалиста «Транс_ перенси Интернешнл – Р» Станислава Шевердяева, из трех проблем законодательства: отсутствия нормы, ее неопределенности или ее избы_ точности. А потому основное направление повышения качества госу_ дарственного управления – недопущение принятия таких норм. Под этой стратегической задачей, как правило, понимается экспертиза законо_ проектов на коррупциогенность, что абсолютно верно. Но этим рецеп_ ты для лечения болезни не ограничиваются.

Необходима не только фиксация компетенции того или иного орга_ на, но и обратная связь «гражданин – законодатель». Даже если ограни_ чения полномочий чиновника в законе прописаны плохо, надо создать такую обстановку, при которой среди чиновников возникнут сомнения

в целесообразности использования имеющихся коррупционных возмож_ ностей. Обстановку, при которой будет происходить трансляция сигна_ лов тревоги, в случае если отдельные служащие наберутся смелости пойти на самоуправство с целью преступного обогащения. Если такая обрат_ ная связь будет работать, то ошибки в законодательстве могут быть опе_ ративно исправлены.

Чтобы оценить действенность описанных рецептов следует обра_ титься к опыту развитых стран. Наиболее подходящими здесь видятся государства с федеративным устройством – США и ФРГ.

Стоит подчеркнуть: любой законодательный акт регулирует множе_ ство отношений. Закон может содержать в себе большее количество ан_ тикоррупционных норм, нежели то, на которое мы намерены обратить внимание. Будем рассматривать только ценное для нас с точки зрения ограничения полномочий и облегчения обратной связи.

Акцент в изучении механизмов явной и скрытой фиксации полно_ мочий органов власти будет делаться на федеральном уровне. При вы_

движении законодательных инициатив, даже если они не будут дирек_ тивно спускаться сверху, регионы будут ориентированы на копирова_ ние федеральных образцов.

Поиск по сайту: