Територіальний устрій України. 24.1. Поняття територіального устрою України

24.1. Поняття територіального устрою України

Сучасний етап конституційного будівництва в Україні характери-зується інтенсивним пошуком принципово нових рішень на шляху корінної перебудови усіх сторін життя держави і суспільства. Однією з актуальних та надскладних проблем, які постали після набуття неза-лежності Українською державою, є вдосконалення територіальної організації влади та територіального устрою, адже територіальний устрій є одним з найважливіших інститутів державного ладу. Цей інститут характеризує юридичні якості та властивості такого основ­ного складового елементу держави, як її територія. Територіальний устрій є організацією території держави. Територія є неодмінною умовою розвитку всього державного життя. Бона уможливлює саме існування держави.

Як правило, під територією (лат. Іеггііогіит — область, територія, від іегга — земля) розуміють різні простори земної кулі з її сухопутною та водною поверхнями, надрами та повітряними просторами, а також космічний простір та небесні тіла, які знаходяться у ньому. Термін «територія» використовується для визначення різних категорій зем­ного та позаземного простору, відмежованих від інших відповідних просторів певними поверхнями (кордонами), які маютьтой чи інший юридичний статус і відповідний правовий режим.

Територіальний устрій України

Уся територія поділяється на три групи: державна територія; тери-торія з міжнародним режимом; територія із змішаним режимом.

Державною є така територія, на яку поширюється влада держави і яка знаходиться під її суверенітетом. Тобто це територія, яка нале-жить певній державі, — простір, зафіксований державним кордоном, у межах якого держава здійснює свое територіальне верховенство. Належність та верховенство є двома основними ознаками державної території. Деякі винятки можливі у разі воєнної окупації та міжнарод-но-правової оренди території.

Територіями з міжнародним режимом є земні простори, які знахо-дяться за межами державної території, які не належать нікому, перебу-вають у спільному користуванні усіх держав відповідно до міжнародно-го права. Це насамперед відкрите море, повітряний простір над ним та глибоководне морське дно за межами континентального шельфу.

До територій із змішаним режимом відносять континентальний шельф та виключну морську (економічну) зону. Ці райони не знахо-дяться під суверенітетом держав та не входять до складу державних територій, але кожна прибережна держава має суверенні права на розвідку та розробку природних ресурсів континентального шельфу та виключної морської (економічної) зони, які прилягають до неї, а також на охорону природного середовища цих районів. Обсяг цих прав визначається міжнародним правом, зокрема Конвенцією про континентальний шельф 1958 р. та Конвенцією ООН з морського права 1982 р. У межах цих прав кожна держава видає свої закони та правила, які регулюють відповідні види діяльності. У інших випадках на континентальному шельфі та виключній (морській) економічній зоні діють принципи і норми міжнародного морського права.

Космічний простір знаходиться за межами земних територій, його правовий режим визначається принципами та нормами міжнародно­го космічного права. Він не підлягає національному привласненню та відкритий для дослідження та використання усіма державами на основі рівності.

Предметом конституційно-правового регулювання є територія держави. Вона включає власне територію, тобто сушу або сухопутну територію, акваторію або водні простори (внутрішні морські води і територіальне море), повітряну територію (простір над сухопутною і водною територіями, умовно до космічного простору), а також підземну територію (простір під сухопутною і водною територіями до технічно доступно! глибини). Державна територія України (603,7 тис.

Розділ 24

кв. км) визначена після проголошення незалежності у 1991 р. у Законі «Про правонаступництво України»'. У ст. 5 цього закону визначено, що державний кордон Союзу РСР, що відмежовує територію України від інших держав, та кордон між Українською РСР і Білоруською РСР, РРФСР, Республікою Молдова станом на 16 липня 1990 р. є держав-ним кордоном України.

Проблема територіального устрою держави та статусу його складо-вих є однією з найменш досліджених у конституційно-правовій науці. Не можна не зазначити й те, що в сучасній літературі, присвяченій проблематиці державної території, територіальної організації держав-ної влади та іншим питанням статусу території, далеко не завжди вра-ховується — за всієї амбіційності назв відповідних праиь — складна, багатоаспектна природа території як конституційної категорії². Як у радянській літературі, так і роботах вітчизняних вчених досліджува-лися проблеми конституційного регулювання державної території³, нацюнально-державного та адміністративно територіального устрою⁴, політико-територіальної організації України⁵, політичних проблем державного устрою України⁶, реформування територіальної організації державного управління⁷ тощо.

¹ Про правонаступництво України: Закон України від 12 вересня 1991 р. // Відо-
мості Верховно! Ради України. — 1991. — X? 46. — Ст. 617.

² Напр.: Бабурин С. Н. Территория государства. Правовьіе и геополитические пробле-
мьі. — М., 1997.

³ Городнюк В. Г. Государственная территория СССР: вопросьі конституционного регу­
лировання: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 1987.

⁴ Кушниренко А. Г. Национально-государственное и административно-территориаль­
ное устройство Украинской ССР: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — X., 1987.

⁵ Баранчук В. М. Політико-територіальна організація України: проблеми консти-
туційно-правової теорії та практики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — К., 1997.

⁶ Телешун С. О. Державний устрій України. Проблеми політики, теорії і практики. —
Івано-Франківськ, 2000; Телешун С. Конституційні засади територіального устрою
України. Альтернативи і перспективи // Віче. — 2000. — № 5. — С. 13-19; Теле­
шун С. Поняття державного устрою України. Проблеми теорії і практики // Право
України. — 2000. — № 6. — С.14-19; Телешун С. Державний устрій України. Пер­
спективи розвитку // Віче. — 2000. — № 7. — С. 56-68 та ін.

⁷ Конотопцев О. С. Проекти реформування територіальної організації влади у неза-
лежній Україні // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. — X.,
2000. — № 3. — С. 30-38; Конотопцев О. С. Територіальні аспекти адміністративно-
го реформування в Україні // 36. наук, праць УАДУ / За заг. ред. В. I. Лугового,
В. М. Князева. — К., 2000. — Вип. 2: У 4 ч.— Ч. П.— С.125-130; Конотопцев О. С.
Територіальна організація влади в Україні: Навч. посіб. для слухачів коротко-
термінових тематичних семінарів. — X., 2003; Конотопцев О. С. Концептуальні осно-
ви реформування територіальної організації державного управління: Авто­
реф. дис.... канд. наук з держ. управління. — X., 2003.

Територіальний устрій України

Але, на жаль, ні єдності позицій з них питань, ні чіткості відповідей щодо складних проблем територіального устрою та тери-торіальної організації влади у науці немає. Не має чіткого бачення з цих питань й Українська держава. Внаслідок цього сучасна державна політика у сфері вдосконалення територіального устрою та тери-торіальної організації влади України характеризується відсутністю довіри з боку населення до реформаторських дій з цього питання (по-ряд з відсутністю наукового обгрунтування територіальної реформи), що, по суті, є основним бар'єром на шляху и реалізації'. Тому варто погодитися з тим, що причина сьогоднішніх спроб поспішної зміни адміністративно-територіального устрою, насправді, — не у площині турботи про долю держави або її громадян, а у площині політики².

Зв'язок між територією, державою та владою було визнано лише у процесі суспільного розвитку. Належне державі право на територію різко відрізняється від права власності на землю, яке належить при-ватним особам або державі як приватноправовому суб'єкту. Право держави на територію полягає у виключному користуванні усіма дер-жавними правомочностями у межах цієї території. За античних часів держава розглядалася як громада (община) і не ототожнювалася з її населенням. У Стародавньому Римі поширеною була ідея імперіуму, згідно з якою держава існувала там, де була наявна її влада. Водночас визнавалася публічна власність народу (власне держави) на землі, які відповідно вважалися підвладними. Згодом це право трансформува-лося у право власності окремих індивідів на землю як річ (домініум). За середньовіччя, за умови повного злиття публічного та приватного права та нерозвиненості державних засад (у сучасному розумінні), користування державними правами у межах певної території було зумовлено фактичним володінням цією територією на праві приват­ного володіння. Державне право на територію вважалося придатком

¹ Напр.: Гальченко Я. Ні територіальній реформі! А її натхненника Романа Безсмерт-
ного «підсмажити» і відправити у відставку // Голос України. — 2005. — 14 липня;
Журавський В. Реформа адміністративно-територіального устрою: підводні течії і
підводні каміння // Голос України. — 2005. — 6 липня; Кавун А. Перш ніж брати но-
жиці... Думка з приводу територіального «перекроювання» // Голос України. —
2005. — 17 травня; Любера Р. Реформа Безсмертного. Чи не наламаємо дров? // Воля-
регіон. — 2005. — Червень—липень; Негода В. Реформа має бути комплексною //
Воля-регіон. — 2005. — Червень—липень та ін.

² Журавський В. Реформа адміністративно-територіального устрою: підводні течії і
підводні каміння // Голос України. — 2005. — 6 липня.

Розділ 24

до права приватного. За часів феодалізму саме за речовим правом власності на землю визначалася природа державної влади. Територія, як і раніше, не виділялася як окремий інститут, а право феодала (на-самперед абсолютного монарха) на відповідний простір сприймалося виключно як право власника на землю.

Поєднання права власності на землю і повноважень на державне владарювання певною мірою характеризувало погляди на державу і в подальші історичні періоди. Зокрема, прибічники ідеології природ­ного права, розглядаючи в XVI—XVIII ст. державу як союз індивідів, фактично визнавали речовий характер територіального верховенства. 3 поширенням теорії народного суверенітету територію почали роз-глядати об'єктом права власності народу, але згодом суб'єктом такого права фактично визначили державу.

На початку XIX ст. була сформульована концепція території як основи існування держави. Пізніше в юридичній літературі державу почали характеризувати як поєднання трьох елементів — території, населення і державної влади, а саму територію — як простір, у межах якого здійснюється державне владарювання над населенням. Співвідношення державної влади з територіально організованим на­селенням зумовлює призначення території як просторової сфери вер­ховенства держави. Сама ж територія не є власністю держави, а право держави на територію — це, по суті, право на верховенство в її межах¹.

Отже, у законодавстві сучасних держав право на територію відрізняється від права приватної власності. Немислиме відчуження державної території способами цивільного права та відповідно до його принципів, як це мало місце за середньовіччя. Навпаки, у сучас-ному конституційному праві чітко встановлений принцип невідчужу-ваності та неподільності державної території. Ключовим є принцип народного суверенітету, за яким джерелом влади в державі є народ. Як виняток можливе відчуження способами публічного права, тобто на підставі закону або міжнародного договору.

Територія в її конституційно-правовому розумінні — це найбільш зрима іпостась держави. У ній найбільш емко відчувається така озна-ка системної організації, як цілісність, що є умовою існування держа­ви як системи, вираженням усіх інших її ознак. I цілісність території як елемент цілісності держави є неодмінною умовою стабільності,

¹ Шаповал В. М. Територія держави // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К., 2004. — Т. 6: Т-Я. — С. 43-44.

Поиск по сайту: