Понятие глобального политического управления и его теоретические модели

Существует несколько подходов к осмыслению глобального управления.

Так, российские авторы под глобальным управлением понимают целенаправленную в мировом масшта­бе деятельность субъекта управления на основе легитимных пол­номочий или по собственной инициативе от имени и в интересах всего человечества [2, с. 532].

Подробный анализ проблем глобального управления и его зарубежных трактовок содержится в обстоятельной статье российского исследователя О.Н. Барабанова [1]. Термин «глобальное управление» (global governance) оказался в фокусе широких научных дискуссий благодаря деятельности Комиссии ООН по глобальному управлению, созданной с целью поиска решения глобальных проблем человечества: загрязнения окружающей среды, бедности, распространения инфекционных заболеваний и пр. В 1995 г. комиссия подготовила доклад «Наше глобальное соседство» (Our global neighborhood). В докладе в качестве обоснования необходимости глобального управления указывается на то, что его развитие является частью эволюции человеческих усилий в деле разумной организации жизни на планете, и этот процесс будет продолжаться всегда. Необходимость построения глобального управления в мире основана на убеждении, что человечеству после эпохи глобальных войн и глобального противостояния предоставляется уникальный шанс принять «глобальную гражданскую этику», которая должна базироваться на совокупности основополагающих ценностей, способных объединить людей всех культурных, политических, религиозных и философских воззрений.

До появления понятия «глобальное управление» существовал другой термин – «глобальное правительство». Различия между этими понятиями детально проанализировал Дж. Розенау. Дело в том, что в английском языке термины «government» (правительство) и «governance» (управление) обозначают системы правления, регуляционные механизмы, с помощью которых осуществляется власть, направленная на сохранение единства определенной политической системы и реализацию намеченных целей. Отличие состоит в том, что под правительством обычно понимаются определенные структуры, в то время как под управлением подразумеваются некие социальные функции и процессы. Управлять, таким образом, значит осуществлять власть. А иметь власть – значит иметь признание со стороны тех, на кого распространяется эта власть. Отсюда следует еще одно различие. У правительств власть зиждется на определенных конституционных положениях, указах, распоряжениях и прочих официальных документах. Что же касается управления, то власть здесь ассоциируется с процессами, возникшими в результате повторяющихся практик, имеющих властную природу, но в то же время не обязательно конституционно оформленных. В этом состоит главное преимущество систем правления, основой которых является правительство как гарант обеспечения процесса регулирования. В случае управления гарантий выполнения обязательств, как правило, нет. В этом и заключается основная трудность реализации глобального управления.

Как отмечает О.Н. Барабанов, существует несколько определений понятия «глобальное управление»:

· А. Наджам, профессор Бостонского университета, предлагает следующее определение глобального управления: «управление глобальными процессами в отсутствие глобального правительства». Оно вполне справедливо, если иметь в виду разграничение терминов «правительство» и «управление».

· Т. Вайсс определяет глобальное управление как коллективные усилия с целью обнаружения, дальнейшего изучения или решения мировых проблем, выходящих за рамки возможностей их решения на государственном уровне.

· «Глобальное управление – это комплекс формальных и неформальных институтов, механизмов, отношений и процессов, существующих между и распространяющихся на государства, рынки, отдельных граждан и организации, как межправительственные, так и неправительственные, посредством которых на глобальном уровне определяются коллективные интересы, устанавливаются права и обязанности, разрешаются споры» (Р. Такур, Т. Вайсс. «ООН и глобальное управление: идея и перспективы ее воплощения») [1].

«Глобальное управление» – это не нормативный термин, определяющий качественную оценку его проявления. Его, скорее, следует относить к конкретным договоренностям кооперативного характера, направленным на решение конкретных задач. Такие договоренности могут быть формально закрепленными в виде законов или официально признанных институтов, которые способны решать общие проблемы с помощью разнообразных акторов (государств, межправительственных и неправительственных организаций, транснациональных корпораций, частных структур или представителей гражданского общества, отдельных частных лиц), но могут быть и неформальными (в случае осуществления определенных сложившихся практик) либо с ограниченным сроком действия (в случае создания коалиций).

Д. Месснер в работе «Архитектура мирового порядка» выделяет шесть измерений глобального управления:

1) полицентричность архитектуры глобального управления: политика основывается на коллективных процессах поиска решений и взаимопонимании правительств стран-участников, т.е. априори базируется на системе «поделенных суверенитетов»;

2) разнообразие акторов: государства сохраняют за собой монополию на закрепление и проведение тех или иных политических курсов, однако частные акторы играют все более весомую роль на этапах определения проблемы, анализа проблемных связей и непосредственного исполнения (например, сбор данных, проведение мониторинга, работа в частно-общественных институтах);

3) многообразие форм международного сотрудничества: глобальное управление осуществляется на основе коллективного определения и разрешения проблем. Предполагается сотрудничество между общественным и частным сектором; международные организации в архитектуре глобального управления могут осуществлять координирующие функции и содействовать выработке глобальных способов рассмотрения и восприятия проблем, благодаря чему возможна коррекция национальной ограниченности других игроков;

4) асимметричность глобального управления: глобальное управление находится на пересечении национальных интересов, властных отношений и необходимости совместного решения проблем; необходимы совместные усилия для решения проблем, выходящих за рамки отдельных государств;

5) максимальная многосторонность и многоуровневость: привлечение возможно большего количества участников глобального управления, а также многоуровневая политика архитектуры глобального управления (локальный – национальный – региональный – межрегиональный и международный – глобальный);

6) решительная трансформация политики и инновационная институционализация: институциональные и процедурные реформы на различных уровнях, цель которых заключается в адаптации институтов управления отдельных государств к новым реалиям, превращении существующей системы глобального управления в жизнеспособную и эффективную.

Глобальное управление – одна из наиболее обсуждаемых тем мировой политики. Причем споры ведутся не только о возможностях практического воплощения этой идеи, но и на уровне теоретического осмысления данного явления. В связи с этим представляется уместным остановиться более подробно на том, как различные теоретические школы интерпретируют это явление.

Проведем анализ интерпретации понятия «глобальное управление» в рамках двух направлений – реализма и интернационального либерализма – как наиболее авторитетных и, по большей части, противоположных.

Политический реализм является старейшим направлением в изучении международных отношений, предтечами которого считаются Фукидид, Н. Макиавелли и Т. Гоббс. Среди современных представителей этой школы Р. Гилпин (R. Gilpin) в своей работе «Взгляд реалистической школы на международное управление» отмечает Х. Булла (H. Bull), Е.Х. Карра (E.H. Carr), Г. Моргентау (H. Morgenthau), Р. Нибура (R. Niebuhr), К. Уолца (K. Waltz) и М. Вайта (M. Wight). Реализм (так же, как и либерализм, и марксизм), по мнению Гилпина, в большей мере определенная философская позиция, нежели научная теория в чистом виде. Позиция реалистов базируется на следующих представлениях:

система международных отношений представляет собой анархию, верховной политической власти не существует;

государство суверенно и не подчиняется какой-либо высшей светской власти;

государства как важнейшие акторы международных отношений сотрудничают друг с другом, создают международные организации, но только в тех областях, в которых их интересы совпадают;

в международных отношениях государства руководствуются принципами соблюдения национального интереса и обеспечения национальной безопасности;

одним из основных понятий, определяющих роль государства в международных отношениях, являются отношения власти (преимущественно военной, но также экономической, психологической и др.).

Таким образом, в сегодняшнем мире, по мнению представителей реалистического направления, государствам приходится «всегда быть начеку в свете реальных или вероятных угроз их политической или экономической независимости», а глобальная система, по образному выражению К. Уолца, функционирует по принципу «помоги себе сам» (self-help international system) [1].

По сути, реалисты скептически оценивают возможность глобального управления в системе международных отношений. В то же время они отмечают прогресс в управлении мировой экономикой и полагают, что если и будет создан механизм глобального управления, то произойдет это именно в экономической сфере.

По мнению реалистов, реализации глобального управления препятствуют три непреодолимые, с их точки зрения, проблемы:

«проблема власти»: реалисты настаивают на том, что любое правительство и любая система управления нуждаются в эффективном механизме контроля, для того чтобы предотвратить злоупотребление властью;

«проблема мирных перемен»: каждая система управления должна иметь социальную, политическую и экономическую основу, но изменения в структуре сложившихся отношений власти все равно будут происходить, поэтому необходимо включить в систему глобального управления механизм обеспечения «мирных перемен»;

«проблема предназначения глобального управления»: необходимо четкое определение социальных, политических и экономических причин, оправдывающих целесообразность формирования глобального управления.

И все же, несмотря на явную сдержанность в отношении перспектив глобального управления, нельзя сказать, что реалисты абсолютно отвергают концепцию как таковую. Конечно, очевиден скептицизм, который школа политического реализма объясняет преимущественно отсутствием возможности 1) эффективного, 2) справедливого (или демократического) глобального управления и, самое главное, 3) четкого определения задач глобального управления на современном этапе.

Либеральный интернационализм объединяет два достаточно отличных направления: либерализм и интернационализм. Либерализм ставит целью определение условий реализации политической свободы и либерального правительства, тогда как интернационализм связан с идеей распространения транснациональной (или глобальной) солидарности и интернационального правительства. Одно направление не обязательно подразумевает другое. Так, например, либералы ратуют за ограниченное правительство, а интернационалисты – за расширение полномочий правительства в сфере международных отношений.

Несмотря на противоречия, существующие внутри рассматриваемого направления, либеральный интернационализм, появившийся еще в начале XIX столетия благодаря Т. Пейну, И. Канту, А. Смиту, Дж. Бентаму и Дж. Миллю, после окончания «холодной войны» пережил «второе рождение». Сегодня наиболее авторитетными представителями этой школы являются М. Дойль (M. Doyle), М. Говард (M. Howard), Р. Кохэн (R. Keohane), В. Хантли (W. Huntley), Д. Дьюдни (D. Deudney), Дж. Икенберри (G. Ikenberry), Дж. Розенау (J. Rosenau), Т. Вайсс (T. Weiss), Н. Вудс (N. Woods) и др.

По сути, это направление является своего рода антиподом политического реализма, причем не только в том, что касается объяснения миропорядка, но и в понимании того, каким он должен быть. Достижение максимально возможной свободы человека – главная цель либерального интернационализма, но достичь ее можно лишь в условиях отсутствия войны и предпосылок к ее возникновению. А поскольку конфликты и войны являются неотъемлемой частью существующей системы, в рамках которой суверенные государства стремятся максимизировать власть, обстоятельства, необходимые для реализации человеческой свободы, могут возникнуть лишь при условии «управления или выхода за пределы принципа политики с позиции силы» (governance or transcendence of power politics). Этот довод подкрепляется четырьмя основными положениями:

1) рациональная политика является необходимым условием эффективного управления международными отношениями;

2) международное сотрудничество, как с рациональной, так и этической точки зрения, является предпочтительнее положения конфликта: растущая материальная взаимозависимость государств обусловливает необходимость международного регулирования;

3) международные организации способствуют распространению мира и стабильности, усмиряя более сильные государства путем создания международных норм и новых правил проведения многосторонней политики; кроме того, они имеют необходимые инструменты предотвращения или управления межгосударственными конфликтами;

4) в мировой политике прогресс возможен лишь тогда, когда принцип политики с позиции силы не будет рассматриваться в качестве обязательного условия поддержания межгосударственного порядка: этот принцип может быть значительно ослаблен либо полностью преодолен по мере проведения постепенной реформы или «одомашнивания» международных отношений (правовое государство, всеобщие права человека и т.д.).

Либералы верят в силу человеческого разума. Войны между государствами одни из них объясняют несовершенством отдельных внутригосударственных систем. Речь идет об авторитарных режимах с присущей им централизацией власти, секретностью, отсутствием гражданского общества и т.д. (И. Кант, Дж. Милль, Т. Пейн). Другие ссылаются на меркантилистскую организацию экономики, которая способствовала развязыванию войн с целью экономической выгоды (А. Смит, Р. Кобден). Отсюда классики либерализма сделали вывод (и это относится к обоим подходам): чтобы способствовать предотвращению войн, следует, прежде всего, провести реорганизацию внутри государств, а не всего международного сообщества. Так, Кант считал, что если правительства будут подчинены воле общественного мнения, то войн удастся избежать, поскольку война вряд ли найдет поддержку у населения. Но, несмотря на то, что акцент был сделан на необходимости проведения реформ внутри государств, Кант и Бентам отмечают важность международного права, установления «космополитического права», направленного на обеспечение мира путем определения прав и обязанностей граждан и государств в рамках «конфедерации государств», где устанавливается отказ участвующих государств от политики войны. Многие аналитики определили такое предложение Канта как предтечу современных систем коллективной безопасности. По мере усиления взаимозависимости государств, укрепления демократии, воплощения в жизнь мира и стабильности другие государства, по мнению Канта, «подхватят» эту тенденцию, что и приведет к «вечному миру». Однако другой представитель либерализма – Бентам – создание мирового правительства не считает обязательным условием. Напротив, он полагает, что «мирового правительства должно быть как можно меньше».

Тем не менее, со времен Бентама споры по поводу того, каким либеральный интернационализм видит глобальное управление, продолжились. В период между мировыми войнами было пересмотрено отношение к вторжению во внутренние дела государства (state intervention), как к допустимой мере воздействия. В связи с успехом международных организаций, созданных в XIX в. (Международного телеграфного союза и Всемирного почтового союза), новое течение в либерализме высказывалось за создание некой формы международного управления при наделении этого органа соответствующими властными полномочиями, призванной «навязывать мир» (to enforce peace). Выдвигалось много предложений по поводу устройства этого вселенского международного органа. Назовем самые заметные:

создание мировой федерации или конфедерации, предполагающее наличие мирового правительства, наделенного наднациональной властью;

создание децентрализованной и плюралистической системы международного управления в традициях функционализма;

создание системы более широкого международного сотрудничества и коллективной безопасности (в духе Лиги Наций).

В. Вильсон, идеолог либерализма первой половины XX в. полагал, что установление справедливого миропорядка возможно при соблюдении двух условий: 1) распространения демократии и 2) создания демократичной системы коллективной безопасности в виде Лиги Наций как первого большого эксперимента в области современного глобального управления. Главной целью организации было выяснение всех конфликтных ситуаций посредством диалога, без применения силы, а также при соблюдении принципа равенства государств. Лига Наций содержала элементы предложенной Кантом «конфедерации государств с республиканской формой правления» (Confederation of republican states) и предложенный Бентамом «Общий Верховный Суд» (Common Court of Abjudication) для урегулирования споров между государствами. Несмотря на то, что первый в истории эксперимент глобального регулирования во главе с Лигой Наций провалился, либеральный интернационализм не канул в Лету, а архитекторы послевоенного мироустройства не разуверились в реализуемости идеи управления на глобальном уровне.

Как отмечалось ранее, настоящим «подарком» для либералов-интернационалистов стал конец XX в. с завершением «холодной войны», третьей волной демократизации и растущими темпами глобализации. Тогда же была пересмотрена и логика международного сотрудничества. Современный этап развития данной теоретической школы представляют четыре основные течения:

Либеральный институционализм. Признавая, что США как гегемон современного мира могли способствовать развитию международного сотрудничества, Р. Кохен, представитель данного течения, не согласен с тем, что продолжающийся на протяжении послевоенного периода (и усугубившийся после окончания «холодной войны») процесс многостороннего сотрудничества объясняется исключительно ролью США. Настоящей причиной международного сотрудничества он считает наличие конфликта, так как если бы в международных отношениях существовала гармония, то сотрудничество не понадобилось бы. А международные организации в рамках данного направления «не расшатывают власть государств, а, скорее, наделяют их большей властью», так как участие государств в международных организациях представляется выгодным, прежде всего, для самих государств.

Структурный либерализм. Причина многостороннего сотрудничества в послевоенный период – либеральный характер гегемона мировой политики – США. Благодаря США система современного глобального управления представляется как либеральная. При этом существуют предпосылки достижения состояния более стабильного мира путем увеличения числа демократических государств.

Либеральный реформизм. Главная задача мировой политики – устранить основные недостатки существующей системы глобального управления (доминирование наиболее сильных государств в формировании международных институтов, «дефицит демократии», отсутствие контроля за процессом формирования общественного мнения и др.) и выработать необходимые условия для создания более эффективного и легитимного глобального управления, т.е. обеспечить демократический характер управления на всех уровнях «путем применения принудительного права как на национальном уровне, так и в рамках «глобального соседства».

Либеральный космополитизм. Важнейшая задача – обеспечение справедливости в глобальном управлении, которое в своем современном состоянии представляется несправедливым, поскольку «закрепляет существующее глобальное неравенство, а следовательно, и глобальную несправедливость; поэтому необходимо провести перераспределение благ от богатых к бедным».

Либеральный интернационализм остается влиятельным направлением политической мысли и, пожалуй, основным в изучении глобального управления. Нельзя преуменьшать его очевидные достоинства. Эта теоретическая школа первой всерьез приняла в расчет идею проведения политики и управления вне рамок государства, причем представила глубокий анализ природы, формы логики и недостатков современной системы глобального управления и возможности реализации подлинного глобального управления [1].

Л.В. Сморгунов выделяет три теоретических модели глобального политического управления, сложившихся в западной науке:

· «Новый феодализм». Концепция «нового феодализма» своим источником имеет постмодернистский взгляд на систему международных отношений, возникший на основе принятия идеи постсуверенных, постгосударственных образований. Проблема политического управления в этих условиях приобретает характер проблемы стихийной и анархической координации взаимодействий в условиях отсутствия некоторого единого центра, регулирующего или принимающего решения.

· Глобальная иерархия. Концепция глобальной иерархии выглядит более реальной и представляет собой комплекс идей, описывающих мировой порядок как руководимый одной страной или группой наиболее развитых и политически сильных стран. Лидеры глобализации занимают здесь центральное место, а остальным следует либо присоединяться к ним (если пустят), либо следовать в фарватере их политики. Разновидностью этой концепции выступает концепция «секторальной гегемонии», когда правила игры устанавливают не государства, будучи гегемоническими, а автономные и хорошо организованные экономические институты и процессы. Двумя основными кандидатами на роль «секторального» гегемона являются самые большие многонациональные корпорации, вовлеченные в транснациональное производство и стратегические союзы, и глобальные финансовые рынки.

· Космополитическая модель демократии, которая характеризуется следующими основными признаками.

· Мировой порядок состоит из множественных и взаимопересекающихся сетей власти, включая политические, социальные и экономические.

· Все группы и ассоциации обладают правами на самоопределение, специфицированные обязательствами индивидуальной автономии и особым набором прав. Набор составлен из прав внутри и между каждой сетью власти. Вместе эти права конституируют основу для введения правового порядка — демократического международного права.

· Законотворчество и правоприменение могут быть развиты внутри этой структуры на множестве локальностей и уровней вместе с расширением влияния региональных и международных судов на наблюдение и проверку политических и социальных властей.

· Правовые принципы приняты, и они определяют границы формы и пространства индивидуальных и коллективных действий в организациях и ассоциациях государства и гражданского общества. Определенные стандарты установлены для суда в целом. Никакие политические режимы или гражданские ассоциации не могут их легитимно подавить.

· В результате, принцип ненасильственных отношений руководит проведением споров, хотя использование силы остается коллективным выбором как последнее средство перед лицом тиранических атак нарушить демократическое международное право.

· Защита самоопределения, создание общей структуры действия и предохранение демократического блага являются всеобщими коллективными приоритетами.

· Основные принципы социальной справедливости следующие: способ действия производства, распределения и эксплуатации ресурсов должен быть совместим с демократическим процессом и общей структурой действия [11, с. 154-155, 157].

Поиск по сайту: