Экономические и финансовые основы МСУ

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Самоуправление на любом уровне эффективно только в том случае, если оно опирается на солидную финансовую и экономическую основу, а реальной властью обладает лишь тот орган, который располагает ресурсами.

ЭФО МСУ представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных финансов в интересах местного бюджета и населения муниципального образования. ЭФО МСУ обеспечивают хозяйственную самостоятельность МСУ, служат удовлетворению потребностей населения.

Правовая основа финансово-экономических основ местного самоуправления определена Бюджетным ко­дексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российс­кой Федерации от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, Федеральным законом от 6 октября 2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции»' и другими нормативными правовыми актами.

В ст. 132 Конституции РФ закрепляется право муниципалитетов на самостоятельное осуществление бюджетного процесса, в частности, формировать, утверждать и исполнять его. К перечисленным полномочиям была добавлена функция контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, которая закрепляется ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

На сегодняшний день наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления». В рамках первого из них экономические основы характеризуются как общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований (Муниципальный менеджмент/ Под ред. Т.Г. Морозовой. М) В рамках второго — как совокупность (система) взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований.(Пайкин Б.Р., Киниченко О.А. Проблемы формирования, использования и развития экономической базы муниципальных образований в условиях местного самоуправления)

Эти два определения дополняют друг друга, раскрывая различные стороны одного и того же экономического явления. При этом первое отражает политико-экономическое содержание экономических основ местного самоуправления, а именно сам процесс формирования и использования материально-финансовых ресурсов муниципальных образований, точнее, механизм взаимодействия органов местного самоуправления с различными экономическими субъектами по поводу образования, расходования и приумножения имущественно-финансового комплекса территории. Второе — позволяет рассмотреть анализируемое явление в его материально-вещественном выражении, т.е. раскрыть его состав и содержание. Взаимосвязь данных подходов создает единую картину, целостное представление о содержательной стороне и сущностных характеристиках экономических основ местного самоуправления.

Экономическая основа МСУ определяется Главой 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 № 131-ФЗ. Экономическую основу МСУ составляют (ст. 49):

1. находящееся в муниципальной собственности имущество;

2. средства местных бюджетов;

3. имущественные права муниципальных образований.

Значение ЭФО МСУ:

• обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления;

• служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований;

• оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом;

• реализуют принцип гарантированности местного самоуправления со стороны государства

Принципы построения ЭФО МСУ:

а) органы МСУ имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

б) финансовые средства органов МСУ должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;

в) по меньшей мере, часть финансовых средств органов МСУ должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом (принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории);

г) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

д) ОГВ РФ и ГВ субъектов РФ обязаны содействовать развитию ЭФО МСУ и, в частности:

—регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

—передают органам МСУ материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы;

—разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

—регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

—обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

—обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

—компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;

—участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.

В этом законе законодатель полностью ушел от характеристики предназначения ЭО МСУ: в определении нет ссылки на общественную и хозяйственную функцию эк. базы муниципалитетов, закон ограничивается лишь перечислением осн. элементов ЭО МСУ.(Игнатов,Рудой МСУ,2005)Рассмотрим подробнее эти элементы.

Муниципальная собственность (МС) - имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст.215 ГК РФ). Это одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования.

Субъектами МС являются муниципальные образования, а не органы местного самоуправления. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.

В собственности муниципальных образований может находиться(Ст.50 131-ФЗ):

1) статьи имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 настоящего Федерального закона;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Многообразие объектов муниципальной собственности обусловливает необходимость ее классификации.(Игнатов,Рудой МСУ,2005)

В зависимости от возможности физического перемещения все объекты муниципальной собственности могут быть поделены на движимое и недвижимое

В состав недвижимого имущества входят:

• муниципальные земли;

• недра и другие природные ресурсы;

• здания, сооружения, нежилой фонд;

• муниципальные предприятия;

• муниципальные учреждения;

• муниципальный жилищный фонд.

В состав движимого имущества могут быть включены:

• пакеты акций (акции) и доли участия муниципальных образований в хозяйственных обществах;

• ценное движимое имущество;

• малоценное движимое имущество;

• средства местного бюджета и внебюджетных фондов и пр.

В зависимости от особенностей функционирования выделяют:

1) объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации качественных функций собственника и непосредственно управляемые им самим (средства местных бюджетов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления, — т.е. муниципальная казна);

2) объекты муниципальной собственности, входящие в систему муниципального хозяйства (унитарные муниципальные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения);

3) муниципальные учреждения (образования, культуры, здравоохранения), за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления.

Наряду с объектами сложный, многоуровневый характер имеют и субъекты муниципальной собственности. Согласно Конституции Российской Федерации права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст.130). Именно оно выступает в роли собственника первого уровня. В то же время данные правомочия граждан в большей части лишь декларативны. В качестве собственника муниципального имущества население муниципального образования выступает более чем опосредованно. Оно лишь владеет муниципальной собственностью, передавая право распоряжения и пользования ею в части издания нормативных актов исключительно представительному органу местного самоуправления, который осуществляет это право самостоятельно, в порядке, установленном уставом муниципального образования

Таким образом, реальными имущественными правами в отношении муниципальной собственности обладает не само местное население, а избранные им органы и должностные лица местного самоуправления, что закономерно возводит их в статус субъектов права муниципальной собственности второго уровня.

Понятие «муниципальное имущество» шире, чем понятие «муниципальная собственность». Это связано с тем, что право собственности - лишь одно из возможных правовых оснований принадлежности объектов муниципальному образованию.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на 2 части:

ü Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления;

ü Вторая часть имущества, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет согласно ст. 215 ГК РФ муниципальную казну муниципального образования.

В ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25.09.1997 № 126-ФЗ определены основные принципы организации местных финансов, источники формирования, указаны направления использования финансовых ресурсов муниципалитетов, определен порядок взаимоотношений органов местного самоуправления с финансовыми институтами и ряд других вопросов. Этим же законом определена финансовая основа МСУ (ст.2).

Согласно ст.2 126-ФЗ Финансовую основу МСУ составляют местные финансы. Местные финансы включают:

1. средства местного бюджета;

2. государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам МСУ;

3. И другие фин. средства

Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

Местный бюджет — Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. СТ 14-15 БК РФ;совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации. В то же время бюджет является правовым актом, представляющим собой смету доходов и расходов соответствующего уровня власти. Местный бюджет состоит из статей доходов и расходов.

Доходы местных бюджетов регламентированы ст. 55-59 131-ФЗ и ст.6 126-ФЗ. Согласно ст. 6 126-ФЗ Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

Собственные доходы (Ст.7 126-ФЗ) - это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и направляемые в местные бюджеты. Это доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования. Это доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель. Это платежи за пользование недрами и природными ресурсами в соответствии с законодательством РФ, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей. Это штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законодательством РФ, не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций), подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

В БК РФ в ст.61,ст.61.1,ст.61.2,ст.62 закреплены налоговые и неналоговые доходы бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов, причем местные налоги (земельный и на имущество физических лиц зачисляется в 100%-ом объеме

Регулирующие доходы - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты в зависимости от вида МО на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года).(ст.61,ст.61.1.,ст.61.2)

Согласно ч3.ст 9 126-ФЗ К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

1) нормативные отчисления от регулирующих доходов;

2) дотации и субвенции местным бюджетам;

3) средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

4) средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Дотации - средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования. Они не имеют целевого назначения, служат средством сбалансирования местных бюджетов при недостаточности собственных и регулирующих источников доходов, предусматриваются в бюджетах РФ и ее субъектов.

Субвенции - это денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок.

Согласно ст.12. 126-ФЗ 1. Расходная часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

2. Размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления.

Расходы местных бюджетов также регламентирует ст.53 131-ФЗ

Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, которые формируются из:

1) добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций;

2) штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию объектов историко-культурного наследия.

В ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 6.10.2003 № 131-ФЗ введено новое понятие – средства самообложения граждан.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен (ст. 56).

В заключении еще раз подчеркнем значение ЭФО для эффективной реализации МСУ. Оно заключается в