 |
АвтоАвтоматизацияАрхитектураАстрономияАудитБиологияБухгалтерияВоенное делоГенетикаГеографияГеологияГосударствоДомДругоеЖурналистика и СМИИзобретательствоИностранные языкиИнформатикаИскусствоИсторияКомпьютерыКулинарияКультураЛексикологияЛитератураЛогикаМаркетингМатематикаМашиностроениеМедицинаМенеджментМеталлы и СваркаМеханикаМузыкаНаселениеОбразованиеОхрана безопасности жизниОхрана ТрудаПедагогикаПолитикаПравоПриборостроениеПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРадиоРегилияСвязьСоциологияСпортСтандартизацияСтроительствоТехнологииТорговляТуризмФизикаФизиологияФилософияФинансыХимияХозяйствоЦеннообразованиеЧерчениеЭкологияЭконометрикаЭкономикаЭлектроникаЮриспунденкция
Формы и методы государственного управления и регулирования
Все существующие ныне государства различающиеся по: форме правления — монархии (абсолютные и ограниченные) и республики (парламентские и президентские); форме государственного устройства — конфедерации, унитарные и федеративные, различаются и по соотношению роли правительства и рынка. Государство на протяжении всей истории своего существования наряду с задачами поддержания порядка, законности, организации национальной обороны выполняло определенные функции в сфере экономики.
Теоретически понятие ГЭП шире ГРЭ, так как первая может основываться и на принципе невмешательства государства в хозяйственную жизнь и др. В свою очередь, понятие ГРЭ шире ГУЭ.
По мере развития рыночного хозяйства возникают и обостряются экономические и социальные проблемы, отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, конкуренция на мировых рынках, которые не могут быть решены автоматически на базе частной собственности и требуют государственной экономической политики.
Осуществляя экономическую политику, государство использует широкий набор средств и методов воздействия на экономику, таких как общее законодательство, макрополитика, фискальная и налоговая политика, бюджет и политика распределения доходов; банковское обслуживание и кредитно-денежная политика; внешнеэкономическая политика, таможенные пошлины и валютная политика; социальная политика и т.д.
Создание законодательной базы — это установление правил поведения экономических агентов, юридических принципов экономического общения, которых обязаны придерживаться в своих действиях все экономические агенты — производители, потребители и само государство. В числе этих правил можно отметить законодательные и нормативные акты, защищающие права частной собственности и определяющие формы предпринимательской деятельности, условия функционирования предприятий, их взаимоотношения между собой и государством.
К важнейшим законодательным актам, определяющим экономическую сферу, выполняющим функцию защиты конкуренции, следует отнести антитрестовские (антимонопольные) законы. Наличие достоверной информации о ситуации на рынке и состоянии экономики в целом является также важным и необходимым условием создания конкурентной среды.
Равновесие в экономической системе, которое устанавливается на основе рыночной самонастройки экономики, может сопровождаться высоким уровнем безработицы или чрезмерной инфляцией. Поскольку наиболее болезненно инфляция и безработица сказываются в периоды экономических кризисов, то политику, направленную на макроэкономическую стабилизацию, можно определить как деятельность правительства по сглаживанию промышленных циклов.
Одна сторона фискальной политики связана со сбором средств через систему налогообложения, а другая — с расходованием этих средств. За счет бюджетных средств государство выполняет свои общественные функции, такие как оборона, национальная безопасность, образование, здравоохранение, фундаментальные научные исследования, решение экологических проблем, социальные проблемы и т.д. Фискальная политика — важный инструмент для достижения макроэкономической стабилизации экономики. Манипулируя государственными расходами и налогами, можно стимулировать деловую активность, воздействовать на безработицу и инфляцию.
Не менее важной по значимости является денежная политика. Изменяя денежную массу, государство может влиять на цены, инвестиционные проекты и потребление населения, объем национального производства, инфляцию и темпы экономического роста. Денежная политика, как и фискальная, может служить средством стабилизации, но может и отрицательно воздействовать на экономику. Без отлаженной денежной политики борьба с инфляцией невозможна.
Манипулируя таможенными пошлинами, государство может оказывать косвенную поддержку национальному производству, участвуя в определении валютного курса — оказывать влияние на экспорт и импорт и т.д.
Любое государство проводит определенную социальную политику. Функцию перераспределения доходов государство выполняет через государственную налоговую систему, через различные социальные программы по государственной помощи малоимущим, а также проводя определенную политику в сфере занятости, образования, культуры, медицины, предоставления льгот и т.д.
Все инструменты проведения экономической политики тесно взаимосвязаны. При принятии решений в одной сфере необходимо учитывать их влияние на другие. Так, изменение в государственных расходах и налогах требует соответствующего изменения денежной массы. Изменения в фискальной и денежной политике повлияют на инвестиции, занятость, уровень доходов, объем национального производства и размеры чистого экспорта. Важно подчеркнуть, что ни один из инструментов экономической политики не действует изолированно от других.
Государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.
Многообразие задач, которые стоят перед государством в рыночной экономике, определяет выполняемые государством экономические функции. Для решения задач, стоящих перед государством в процессе выполнения этих функций в распоряжении государства имеется ряд инструментов. К функциям, выполняемым государством, относятся прежде всего,следующие:
– создание и регулирование правовой основы функционирования отраслей экономики;
– антимонопольное и другое регулирование;
– проведение политики микроэкономической стабилизации;
– воздействие на размещение и использование ресурсов;
– деятельность в сфере распределения доходов. Такая классификация достаточно условна, так как в реальной практике все функции взаимосвязаны и действуют в комплексе. Например, антимонопольная деятельность предполагает наличие соответствующего законодательства, а ее результаты будут сказываться и на размещении ресурсов, и на распределении доходов, а они, в свою очередь, связаны с ГЭП. Рассмотрим некоторые регулирующие функции государства.
Создание законодательной базы деятельности отраслей — это установление правил поведения экономических агентов отрасли. Прежде всего, на государстве лежит ответственность за создание законов и правил, регулирующих права потребителей и производителей продукции или услуг отрасли, а также контроль за их исполнением. Правовые нормы распространяются на проблемы качества продукции и безопасность труда, вопросы взаимоотношений профсоюзов и администрации и др. К законодательным актам, регулирующим определенную экономическую сферу, следует отнести законы; для предотвращения последствий, связанных с несовершенством конкуренции, государство на основе антимонопольного и других видов законодательства (лицензирования, стандартизации и сертификации) использует меры государственного регулирования, устанавливая контроль над качеством средств и продуктов труда, расходами и ценами. Государство может прибегать к разделению больших фирм, препятствовать их слиянию, определять особенности и условия деятельности предприятий отрасли или видов деятельности и т.д.
Наряду с макроэкономической сферой объектом непосредственного воздействия государства является и макроэкономика. Общепризнанным достоинством конкурентной рыночной системы является способность эффективно распределять ресурсы. Необходимо вмешательство государства для социально справедливого решения этой проблемы. Для перераспределения ресурсов в качестве инструментов могут использоваться налоги, субсидии, льготы, непосредственное государственное регулирование и т.д. Так, через систему налогов и субсидий государство может воздействовать на производство общественных благ и услуг. В качестве примеров можно привести льготное налогообложение и субсидии в сферы искусства, фундаментальной науки, образования. Государство может брать на себя, полностью или частично, производство общественных благ.
В случае побочных, или внешних, эффектов, связанных с экологией, в издержках производства не учитываются последствия загрязнения воздуха, земли, воды, которые отражаются на жизнедеятельности людей, зачастую даже не являющихся непосредственными потребителями данных товаров, т.е. в цене данной продукции неучтенными оказываются социальные издержки производства. Следовательно, данное производство потребляет чрезмерное количество ресурсов, не регулируемых рынком. Правительственный запрет или ограничения на такие загрязнения, установление стандартов безопасности (например, предельно допустимых норм концентрации вредных и токсичных веществ) заставляют производителей нести дополнительные расходы на оборудование, предотвращающее вредные выбросы. Переложить на производителей издержки, связанные с побочными эффектами, можно через особые налоги, отражающие ущерб от загрязнения.
Не менее важной является и функция, связанная с перераспределением доходов. Распределение, которое обеспечивает конкурентный механизм, приводит к социальному расслоению и бедности в силу обстоятельств, находящихся вне контроля человека, неподвластных ему. Общество берет на себя заботу о неимущих гражданах через налоговое перераспределение доходов, принятие программ социальной защиты.
Деятельность государства как субъекта имущественных отношений, мы считаем, следует относить к государственному управлению экономикой. Традиционным объектом государственной собственности является национальное достояние, которое никогда не должно быть объектом купли-продажи, например, воздушное пространство, недра, водные объекты, береговая экономическая зона, биологические ресурсы и т.п.. Есть и другие природные ресурсы (земля, леса, парки и т.д.), которые находятся в государственной или муниципальной собственности или уже стали объектами купли-продажи. Пользование первыми должно быть платным в интересах всех жителей муниципалитета и граждан государства. При смене собственника (государства или муниципалитета) на вторую группу ресурсов, выручка от их продажи должна приносить пользу для всех их жителей и граждан. В руках государства находятся и жизненно важные элементы отраслей инфраструктуры: транспорта, связи, энергетики, часть военной промышленности. В основном это отрасли и их элементы, представляющие собой условия, необходимые для функционирования рыночной экономики. Государственная собственность на инфраструктуру (почта, телеграф, пути, в том числе воздушное пространство, водные пути, федеральные автомобильные и железные дороги, средства регулирования движения и др.) является непременным условием развивающейся экономики. Значительный вес в государственной собственности составляют смешанные корпорации, где государственное участие в капитале может и не быть подавляющим (составлять менее 50%), однако государство обеспечивает общественный контроль за деятельностью компании.
Источником формирования государственной собственности выступают национализация и собственно строительство предприятий за счет казенных средств. Предприятия эти остаются субъектами рыночных отношений, т.е. работают в основном на коммерческих началах. Поэтому государственное (муниципальное) предпринимательство не только должно быть – оно необходимо. Во-первых, все формы собственности равны. Во-вторых, все собственники имеют одинаковые права заниматься видами деятельности. В-третьих, у государства (муниципалитета) в силу проводимой им политики есть обязательства перед жителями и гражданами, на реализацию которых они могут и должны зарабатывать, в том числе используя свое имущество. В-четвертых, у государства (муниципалитета) появилась необходимость:
– управлять унитарными (государственными и муниципальными) предпри-ятиями и пакетами акций;
– значительных инвестиций в малорентабельные или неприбыльные предпри-ятия с точки зрения частного капитала, требуемых для продолжения воспроиз-водства в местном или национальном масштабах.
Под государственным управлением мы понимаем в основном, во-первых, создание и ликвидацию унитарных предприятий и АО с государст-венным или муниципальным пакетом, во-вторых, управление имуществом и пакетом акций принадлежащих государству, а также утверждение уставов (внесение в них определенных положений) о предприятиях, назначение (увольнение) руководителей унитарных предприятий (представителей госу-дарства в АО) и заключение (расторжение) контрактов с ними, их деятель-ность по управлению предприятиями и др.
Система государственного (муниципального) управления и регулирования экономики включает организационные структуры аппаратов, систем бюрократии, совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.
Применительно к современной России в государственном (муници-пальном) управлении и регулировании можно отметить сочетание двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного (муниципального) сектора экономики. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства (муниципалитета) в силу создания рыночной инфраструктуры, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений.
Понятие «государственное управление и регулирование» характеризует область научного знания и вид социального управления ¾ сферу практи-ческой деятельности, связанную с решением проблем организации и регули-рования общественной жизни. Это организующе–регулирующее воздействие может быть подразделено на две составляющие ¾ политическую и административную. В рамках первой ¾ политического управления и регули-рования ¾ решаются вопросы что, зачем и почему. Вторая представляет более конкретное проявление собственно управления и регулирования, решающих вопросы: как и при помощи чего.
Можно выделить три структурных уровня организации государственного управления и регулирования. Высший ¾ институциональный ¾ уровень является пограничным между политическим и государственным управлением и регулированием. На нем определяются общая политика и главные задачи ее осуществления. Средний ¾ административный ¾ сфера функционального управления (администрирования). На нем любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты ¾ планирование, организацию, руководство, контроль и т.д. На третьем ¾ технологическом (низшем) ¾ происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления и регулирования, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.
Таким образом, государственная администрация в теоретических представлениях находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне политично и основано на учете разнообразия конфликтующих интересов, идей и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена именно на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным и аполитичным бюрократизированным технологическим уровнями.
Система государственного управления и регулирования образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах.
Процесс государственного управления и регулирования представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реалии-зацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью.
Сравнительные исследования систем государственного управления и регулирования в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран1.
Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, — политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе административно-государственные институты.
Федеральная система управления состоит из единиц, имеющих собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли в Германии, республики, области, края, округа в России). Эти единицы не могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании. При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между федерацией и субъектами Федерации. Это разделение имеет важные последствия. В большинстве стран уровней управления три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена собственная автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законами государства).
Национальный (федеральный) уровень управления. В большинстве стран этот уровень включает администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и суды. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как правило, изменяются численность, функции и наименования министерств: некоторые управления и отделы переходят из одного министерства в другое или делятся между ними.
Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов, так и их региональных и местных подразделений порождает коллизии компетентности. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех административных реформ.
Региональный уровень управления (штатов, земель, провинций, респуб-лик, областей, краев, округов). В федеральных государствах преобладающая доля задач административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении федеральных законов различают два уровня:
– управление по поручению Федерации;
– осуществление федерального права под собственную ответственность.
Местный уровень управления (графство, город, район).И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:
– поддержание общественной безопасности, а также службы здравоохра-нения;
– программы помощи пожилым, инвалидам, детям;
– регулирующие функции, включая защиту потребителей;
– планирование общественного строительства;
– оказание общественных услуг (школы, парки, библиотеки и т.д.);
– владение и распоряжение государственными предприятиями.
При федеральной системе административно-государственного управления основные единицы местного управления — графство и город — обычно образуются властями штатов (земель, провинций,республик, областей, краев, округов). Они действуют в рамках разработанных законодателями субъектов, где очерчена структура их административной ответственности.
В настоящее время, как показала практика, природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударст-венных. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в современной трактовке понятия:
– во-первых, это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами;
– во-вторых, основополагающий принцип организации власти, согласно которому наряду с разделением властей (по горизонтали) формируется система управления (по вертикали).
Один из критериев разграничения вопросов государственного и местного значения можно сформулировать так: государство имеет дело с гражданами, а местная власть — с жителями. Местное самоуправление — уровень, наибо-лее приближенный к населению. Можно утверждать, что гражданин сначала житель, а потом участник политических отношений.
Эволюция местного самоуправления под влиянием исторических, национальных и иных факторов привела к образованию различных типов муниципальных систем. Тем не менее суть местного самоуправления одна. Она заключается в том, что жители самостоятельно (под свою ответст-венность и в своих интересах) решают все вопросы, касающиеся их совместного проживания на определенной территории.
Функции административных органов государства. В системе категорий теории административно-государственного управления понятие «функции» является синонимом понятий «задачи», «прерогативы», «круг ведения». Все они употребляются для обозначения деятельности любых административных учреждений независимо от их стратегических целей. Анализ функций административно-государственного управления имеет первостепенное значение для понимания работы государственного аппарата. Он показывает, насколько многочисленны, сложны и разнообразны задачи, осуществляемые современной администрацией.
Можно ли дать исчерпывающую классификацию функций управления? Вероятнее всего, нет. Американские политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс считают, что можно выделить шесть основных направлений деятельности государственного администрирования: исполнение решений, обслужи-вание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство. Изолированное существование каждой из этих функций возможно лишь в процессе научного анализа, но не в практической деятельности. Нет абсолютного критерия, который позволил бы четко распределить компетенцию между министерствами или другими государственными институтами. Все это открывает широкое поле деятельности для неутомимых реформа-торов во всех странах мира1.
В большинстве стран мира (как и в России) существенна доля государственного имущества в ТС, которым государство управляет. Представляется, что развитие процесса приватизации должно идти парал-лельно, но с формированием общей транспортной политики и разработкой механизма реализации этой политики. Формирование общей транспортной политики предполагает:
– сближение транспортного законодательства России с международным транспортным законодательством, включая и систему налогообложения;
– создание равных условий для свободного и равноправного перемещения лиц, товаров и капиталов;
– поддержку общественного пассажирского транспорта;
– запрещение ставок или условий, включающих элементы протек-ционизма для одного конкретного коммерческого или государственного предприятия;
– общую финансово-бюджетную политику;
– унификацию статистической отчетности для предприятий независимо от формы собственности.
Международный опыт свидетельствует, что предметом государственного регулирования транспортной деятельности должны стать (независимо от формы собственности):
– критерии профессиональной подготовки и требования к работникам транспорта, особенно отвечающим за эксплуатацию подвижного состава и безопасность движения, с точки зрения их профессиональной подготовки;
– подход к режимам труда и отдыха работников транспорта и к правилам технической эксплуатации подвижного состава (правила движения, вес и габариты подвижного состава, экологические ограничения, включая условия перевозки опасных грузов, опознавательные и предупредительные знаки, сигнализацию);
– регистрационные, разрешительные и удостоверяющие документы (уста-вы, лицензии, сертификаты), в том числе порядок международных перевозок;
– формы транспортной документации и схема их обработки;
– социально значимые тарифы для населения и экономически значимые ставки сборов для хозяйствующих субъектов.
С развитием транспортной системы расширяется круг вопросов, рассмат-риваемых при регулировании проблем транспорта, и изменяется степень актуальности отдельных задач.
Виды и характер методов регулирования транспортной деятельности представлены в учебном пособии под ре. Г.А. Кононовой1. Методы регули-рования транспортной деятельности в общем виде можно подразделить на нормативно-правовые, экономические, синтетические (рис. 1.1)
Нормативно-правовые методы по области своего воздействия могут быть классифицированы на определяющие безопасность и регулирующие рынок транспортных услуг.
В числе нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность на автомобильном транспорте, можно назвать: безопасность, правила дорожного движения, устав автомобильного транспорта, правила перевозок опасных грузов, стандарты по экологической безопасности, страхование транспортных средств, ответственности, перевозимых грузов и пассажиров, государственный надзор за техническим состоянием транспортных средств и т.д.
К методам регулирования рынка транспортных услуг следует отнести:
лицензирование, квоты и разрешения (например, для международных перевозок), ограничения (числа компаний, размеров парка и др.), сертифика-цию и регистрацию ТС, аттестацию руководителей и специалистов, муници-пальный (государственный, федеральный) заказ.
Среди экономических методов можно выделить комплексные и частные. Комплексные методы предполагают изменение системы производст-венных отношений, и в частности отношений собственности. Это национализация транспортных компаний (либо их приватизация). К частным методам
 | |||
|
экономического регулирования транспортной деятельности при неизменной системе производственных отношений относятся: налоги, акцизы, таможен-ные пошлины, тарифы, штрафные санкции, оплата дополнительных опера-ций, кредитов, дотаций и т.д., нормы расхода топлив и смазочных материа-лов на автомобильном транспорте, нормы амортизации подвижного состава.
Синтетические методы регулирования автотранспортной деятельности представляют собой синтез нормативно-правовых и экономических мер, которые сложно разделить и обособить.
Поиск по сайту: