Административные суды и иски граждан в защиту своих прав или общественных интересов

Объектом интереса при изучении зарубежного опыта в этой облас_ ти является суд. Речь идет о создании системы административной юс_ тиции – область, в которой Германия может служить для России образ_ цом.

Немецкая система административной юстиции – то есть система судов, созданных специально для того, чтобы разбирать споры между гражданами и органами власти, выглядит следующим образом. В цент_ ре ее внимания лежит некое необоснованное административное реше_ ние или действие, нарушающее законные права гражданина. Законода_ тель Германии трактует его, по букве § 35 Закона об административной процедуре (Verwaltungsverfahrensgesetz, сокращенно – VwVfG) как «по_ становление, решение или суверенная мера, которое принимает какой_ либо орган для регламентации какого_либо случая в сфере публичного права и которое направлено на осуществление непосредственного пра_ вового воздействия вовне».

Опротестование административных решений в ФРГ делается через специализированный административный суд (Verwaltungsgericht). Сис_ тема административной юстиции руководствуется в своей деятельности Положением об административных судах (Verwaltungsgerichtsordnung, сокращенно – VwGO). Помимо этого документа, «в случае, когда он не содержит в себе положений по делопроизводству, применяются нормы Закона о судоустройстве (Gerichtsverfassungsgesetz – сокращенно GWG) и Гражданского процессуального кодекса (Zivilprozebordnung – сокра_ щенно ZPO), если принципиальные различия обоих процессов этого не исключают», свидетельствует § 173 VwGO.

Общая же схема лестницы административной юстиции выглядит следующим образом: судом первой инстанции является собственно административный суд, второй инстанции – главный административ_ ный суд на уровне земли (Oberverwaltungsgericht), венчает же пирамиду Федеральный административный суд в Лейпциге (Bundeswerwaltungsgericht).

Следует описать наиболее интересные в плане опыта черты адми_ нистративно_правовой процедуры в ФРГ. Главное условие для ее запус_ ка зафиксировано в § 40 VwGO: разбираемый конфликт публично_пра_ вового характера не должен носить конституционного характера. Чаще всего в административный суд подаются иски о проверке акта на соот_ ветствие нормам более высокого характера.

В § 42 (1) VwGO предусмотрено, что «посредством подачи иска доз_ воляется добиться отмены какого_либо административного акта», «если закон не свидетельствует об обратном, податель иска выставляет в каче_ стве довода нарушение своих прав посредством этого административ_ ного решения».

Однако перед подачей такого иска необходимо пройти этап подачи жалобы, чтобы в соответствии с § 68 VwGO «в ходе предварительного разбирательства проверить законность и целесообразность админист_ ративного решения».Но «такая проверка не дозволяется», во_первых, «когда об этом говорит закон» или, во_вторых, «когда административ_ ный акт был выпущен одним из верховных органов власти федерации или земли», если, опять_таки, закон такой перепроверки не предписы_ вает.

То есть процесс предварительного разбирательства начинается с подачи гражданином жалобы на административное решение в то ведом_ ство, которое его приняло. Жалоба, по § 70 VwGO, должна быть подана «в течение месяца после того, как ее податель был извещен об админис_ тративном решении, письменно или под протокол». И только в случае если жалоба ведомством была отклонена, гражданин может обращаться в суд первой инстанции. После чего наступает время второй инстанции

– на земельном уровне.

Административные суды – это тот институт, который разрешает часто возникающие «публично_правовые конфликты, не относящиеся к сфере конституционного права». Они осуществляют довольно стро_ гий контроль за попытками бюрократии проводить свою линию. Отнюдь не случайно в ГДР, где власть коммунистической бюрократии не огра_ ничивалась в принципе, административные суды были заклеймены как «буржуазные».

По Конституции в России заявлено четыре направления реализа_ ции судебной власти в стране: конституционное, уголовное, граждан_ ское и административное. Кроме того, в Конституционном Законе о су_ дебной системе Российской Федерации предусмотрена возможность создать «специализированные федеральные суды по рассмотрению граж_ данских и административных дел». Установлена и основа для обжалова_ ния властных актов – Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. В соответствии с ним действует сходный с немецким порядок подачи сначала жалобы, а потом и запус_ ка судебного разбирательства. Но за неимением административных су_ дов и особых актов, регулирующих их деятельность, инструкции содер_ жатся в Гражданско_процессуальном кодексе РФ, ст. 245_261 («произ_ водство по делам, проистекающим из публичных правоотношений»). Такое рассредоточение норм и отсутствие специализированных судов и приводит к нынешнему довольно плачевному состоянию в сфере адми_ нистративною юстиции. Мировым опытом доказано, что специализа_ ция судов, рост квалификации судей в определенной области стимули_ рует развитие качества правосудия. При нынешнем судопроизводстве по административным делам в России судьи, не обладая необходимыми знаниями, вынуждены опираться в решениях полностью на заключе_ ния ведомственных экспертов, что превращает суды в пародию над пра_ восудием.

Неудивительно, что еще в начале нынешнего десятилетия судья Конституционного суда РФ Гаджиев выступал за скорейшее создание системы административных судов, а депутат Государственной думы По_ хмелкин выдвигал законопроект об административной процедуре. Как уже отмечалось, сегодня есть ряд проектов решения этой проблемы. От того, какой из них будет в конце концов окончательно принят, и зави_ сит наше будущее и будущее российской бюрократии.

В одном можно быть уверенным: укоренение на российской по_ чве такого института, как специализированные административные суды, потребует огромных ресурсов. Но без этого борьба с экспансией бюрократии и коррупцией является только демагогией. Именно адми_ нистративная юстиция может стать тем бастионом, который защитит граждан от вопиющих проявлений тотального господства «столоно_ чальников».

Заметим, что отсутствие единства и порядка в технологии админи_ стрирования схоже с разнобоем в сфере административной юстиции. В России нет подробного закона об административных процедурах – вплоть до мелочей (именно здесь по вопросам унификации, транспа_

рентности и оптимизации они нужны). Вместо него ссылаются на мно_ жество законов из разных сфер, а также на выпущенные правительством подзаконные акты, что оставляет ведомствам широкий простор для «творчества».

Важность контроля становится понятной, если мы посмотрим на то, какую роль подобный закон играет в США при оспаривании граж_ данами решений федеральных ведомств. Можно проследить логику аме_ риканского законодателя, направленную на максимальную комплекс_ ность и доступность процедуры. Основным источником информации служит здесь Федеральный закон об административной процедуре (P.L. 79_404, Administrative Procedure Act). Согласно данному закону (U.S. Code. Title 5. Chapter 7. § 702), «лицо, претерпевающее ущерб из_за дей_ ствий ведомства,... наделено правом на судебный пересмотр («judicial review»)». При этом под «действием» («action») закон понимает «полно_ стью или частично, правила, приказы, акты разрешения, директивы, акты освобождения от чего_либо» и т. д. (U.S. Code. Title 5. Part 1. Chaper 5. Subchapter II. § 551, (13)).

Для определения формы и места проведения разбирательства по судебному пересмотру в законе присутствуют ссылки на соответствую_ щие акты и утверждается, что вопрос должен быть решен в любом слу_ чае: «форма разбирательства по судебному пересмотру сводится к раз_ бирательству по пересмотру, основанному на соответствующем теме раз_ бирательства законе, в том суде, который предусмотрен законом... В слу_ чае, отсутствия подходящей формы разбирательства, основанной на со_ ответствующем случаю законе, дело может быть возбуждено против Со_ единенных Штатов, агентства и соответствующего работника агентства» (U.S. Code. Title 5. Part 1. Chaper 7. § 703).

Тот же закон постулирует, что «занимающийся пересмотром суд обязан, если это обоснованно, объявить незаконными и отменить лю_ бые действия агентства..., которые он найдет: волюнтаристскими, про_ извольными или еще как_либо не соответствующими закону; противо_ речащими конституционным правам, полномочиям, привилегиям или иммунитету; совершенными с превышением предписанной законом юрисдикции, компетенции или ограничений, или без соответствия за_ конному праву; без соблюдения процедурных норм, требуемых законом (U.S. Code. Title 5. Part 1. Chaper 7. § 706, (2) (A)_(D)).

Занимаются такими делами, главным образом, 94 федеральных окружных суда и федеральные апелляционные суды, так как именно в их обязанности вменяется рассматривать гражданские иски, выдвину_ тые в соответствии с положениями Конституции, законов и договоров

США, а также дела, где одной из сторон является США – и в качестве истца, и ответчика (U.S. Code. Title 28. Part IV. Chapter 85. § 1331, §1335_ 1336). Видно, что законодатель всеми силами хотел выстроить простую систему судопроизводства. И, глядя на результат, можно сказать, что к этой цели он подошел очень близко. Именно таким духом должна быть пронизана полноценная система административной юстиции в России, если она будет создана.

Поиск по сайту: