Частная собственность на землю

Земельное право.

Лекция № 1.

Курс РШЧП

Сыроедов Николай Алексеевич

Частная собственность на землю

В связи с проведением экономических реформ возник вопрос по включению земли в гражданский оборот. Без включения земли в гражданский оборот не возможно создание полноценного рынка.

Для включения земли в гражданский оборот необходимо было разрушить монополию государственной собственности на землю и возродить частную собственность, ибо частная собственность является наиболее оптимальным правовым титулом для включения земли в гражданский оборот. Однако идея частной собственности на землю пробивала себе дорогу с большими трудностями.

Мы с вами отмечали, что первоначально появился такой промежуточный титул как право пожизненного наследуемого владения. Этот титул права на землю был включен в Основы Законодательства Союза ССР и Союзных республик, принятых Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 года. В том же году, к концу 1990 года, появились первые российские законы, которые уже предусматривали непосредственно введение частной собственности на землю.

Частная собственность на землю - это собственность граждан и юридических лиц. Частная собственность появилась в результате приватизации земли. Понятие приватизации содержится в статье 217 ГК и оно давалось в законах, посвященных приватизации государственного и муниципального имущества. Последний закон о приватизации государственного и муниципального имущества был принят 21 декабря 2001 года.

Кстати, этот Закон касается и вопросов приватизации земли, в отличие от ранее принимаемых законов по приватизации государственного и муниципального имущества. В переход земли в частную собственность по тем законам осуществлялся отдельно и в ином порядке, чем переход права собственности на другое имущество. Приватизация государственных и муниципальных предприятий осуществлялась отдельно от земельных участков. В плане приватизации земельных участков указывался лишь размер занимаемого предприятием земельного участка и не требовалось предоставления каких либо документов, подтверждающих право на этот земельный участок и его размер.

Анализ действующего законодательства представляет следующие способы перехода земель из государственной собственности в частную собственность:

1. переход в собственность граждан и сельскохозяйственных организаций земельных участков в собственность для целей сельскохозяйственного производства и в собственность отдельных граждан для целей индивидуального жилищного и дачного строительства;
2. приватизация земли в случае приватизации государственного и муниципального имущества;
3. продажа государственных и муниципальных земель гражданам и юридическим лицам для осуществления предпринимательской деятельности и иных нужд.

Эти вышеперечисленные случаи можно отнести к первичным основаниям возникновения частной собственности на землю. В последующем земельные участки поступали в гражданский оборот и этот переход можно относить к вторичным основаниям возникновения права собственности на землю.

Рассматривая первый случай необходимо обратить внимание на то, что первоначально нормы о частной собственности на землю распространялись в первую очередь на граждан и в отношении тех земель, которые фактически находились в их пользовании.

Первые акты по осуществлению земельной реформы были приняты в ноябре 1990 года, в частности это были Закон о земельной реформе от 23 ноября 1990 года, Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве от 22 ноября 1990 года и некоторые другие законы. 25 апреля 1991 года был принят Земельный Кодекс РСФСР, который включил основные положения, связанные с возникновением частной собственности на землю, не делая серьезных шагов в сторону расширения различных оснований приобретения частной собственности на землю. Было кодифицировано лишь то, что уже по существу действовало. Статья 7 этого Земельного Кодекса предоставила право гражданам выбрать один из трех титулов права на землю: собственность, пожизненное наследуемое владение, аренда.

При этом право собственности могло быть оформлено на имеющиеся на другом титуле земельные участки и на новый участок. При этом были сформулированы цели, для которых земельные участки могли быть предоставлены в собственность. Это следующие цели: ведение крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство, садоводство, огородничество и другие цели, связанные с сельскохозяйственным производством.

Закон РФ от 23 дек 1992 года «О праве граждан РФ на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». То есть этот закон добавил еще один вид целевого назначения - дачное хозяйство. Для этой цели земельные участки могли предоставляться в собственность.

Согласно Земельному Кодексу 1991 года, в собственность земельные участки могли предаваться как за плату, так и бесплатно. Бесплатно земельные участки передавались прежде всего гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. При этом были ограничены земельные участки в собственности – они могли предоставляться в пределах среднерайонной земельной доли или среднерайонной нормы. Эта норма определялась таким образом: все сельскохозяйственные угодья, имеющиеся в районе, делились на общее число граждан, которые занимались сельскохозяйственным производством. Бесплатно земельные участки предоставлялись тем гражданам, которые имели эти участки для целей ведения садоводства, животноводства. Бесплатно передавались вновь также для этих целей тем гражданам, которые получали земли из малопродуктивных сельскохозяйственных угодий. За плату согласно Кодексу передавались в собственность граждан земельные участки для садоводства и животноводства, если эти участки предоставлялись из сельскохозяйственных продуктивных угодий, то есть из малопродуктивнах - бесплатно, если из продуктивных – за плату.

За плату предоставлялись участки в городах и других поселениях для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства.

В целях упорядочения права собственности на земельные участки был принят Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 года. Этим Указом было поручено местным властям обеспечить перевод находящихся у граждан земельных участков на новые титулы: собственность, пожизненное наследуемое владение, аренда. Причем гражданам предоставлялось право самим определить соответствующий титул. Подчеркивалось, что если земельный участок, находящийся у гражданина, превышает установленные размеры, то в пределах установленных размеров земельный участок передается в собственность бесплатно. Если участок превышает эти размеры, то та часть участка, которая превышает установленный размер, должна быть или выкуплена, или закреплена на ином титуле, а именно на титуле пожизненного наследуемого владения.

Через три года, а именно 7 марта 1996 года, был принят новый Указ «О реализации конституционных прав граждан на землю». Этим Указом было предусмотрено, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 года и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении или пользовании, в том числе для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного или дачного строительства – все эти участки даже сверх нормы они сохраняются за соответствующими гражданами. Речь шла о переходе на новые титулы, то есть Указ 1993 предусматривал такой порядок – собственность предоставлялась в пределах предусмотренных норм, и на практике могли излишки даже изыматься. Это Указ установил, что в пределах нормы естественно сохранялся, но сохранялся в полном размере, если не превышает норм.

Процесс реорганизации или приватизации сельскохозяйственных предприятий шел иным путем. И он вызвал целую серию нормативных правовых актов, причем среди них не было ни одного закона.

Среди первых можно назвать Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы РСФСР». Через два дня, а именно 29 декабря 1991 года, было принято на эту же тему и Постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Наиболее существенным и пространным актом на эту тему было Постановление Правительства от 04 сентября 1992 года «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». Принимались и другие Постановления Правительства. Например, от 15 апреля 1994 года «О практике аграрных преобразований Нижегородской области», Постановление Правительства от 01 апреля 1995 года «О порядке осуществления прав собственности земельных долей» и так далее.

Общий смысл этих актов сводился к следующему. Реорганизация колхозов, совхозов и приватизация земли осуществляет внутрихозяйственные комиссии, создаваемые в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 года. Согласно этим актам, работники реорганизуемых колхозов, совхозов и других приватизируемых предприятий, а также лица, занятые в социальной сфере на земле (учителя, врачи) и проживающие на территории соответствующего предприятия, получали право на индивидуальную земельную долю. Эта доля устанавливалась независимо от трудового вклада в хозяйство и стажа работы.

Права собственников земельных долей, получаемых таким образом, определялись вначале Указом Президента РФ от 2 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю». Собственники земельных долей, согласно этому Указу, без согласия других участников долевой собственности, имели право передавать земельную долю по наследству, продавать, использовать ее с выделением земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, они могли продать, подарить, обменять и т.д., внести земельную долю в уставной капитал и т.д.

Земельные доли не решили все проблемы. Многие граждане, которые получили право, получили свидетельства, потом за бесценок отдали их деятелям, которые образовывали новые сельскохозяйственные предприятия или использовали для иных нужд.

Земельный Кодекс 1991 года не предусматривал передачу земельных участков в собственность для несельскохозяйственных нужд. Вопрос был решен Указом Президента РФ от 21 марта 1992 года «О порядке продажи земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий».

14 июня 1992 года был принят новый Указ, которым определен порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Он также предопределил порядок предоставления дополнительных земель для осуществления предпринимательской деятельности.

Отношения по купле-продаже земельных участков регулировались и другими актами. В частности, основные положения государственной Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий, которая была утверждена Президентом РФ 22 июля 1994 года.

Данными актами предоставлялось право гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий приобретать земельные участки в собственность. Раньше Земельными Кодексами предусматривалась возможность получения земельных участков в аренду. В отличие от положений Земельного Кодекса 1991 года, Указом Президента от 14 июня 1992 года было разрешено приобретать право собственности на земельные участки, находящимся под приватизированными предприятиями, иностранным гражданам и иностранным юридическим лицам, чего раньше не было и нет до сих пор: иностранным лицам и лицам без гражданства не разрешается приобретать земельные участки в собственность из земель сельскохозяйственного назначения.

С принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ были созданы все условия для коренного изменения земельного законодательства и прежде всего в области закрепления земельных участков в частную собственность. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной (определение поставлено на первое место) собственности, государственной и муниципальной собственности. Согласно ст. 36, граждане и их объединения вправе иметь частную собственность на земельные участки. То есть было прямо закреплено право граждан и юридических лиц иметь в частную собственность на земельные участки.

Однако новый Земельный Кодекс, принятый в 2001 году, как и последующие нормативно-правовые акты, не сделали сколько-нибудь решительных шагов в части укрепления и развития частной собственности на землю.

Например, ст. 15 ЗК посвящена собственности граждан и юридических лиц на землю. Она содержит малозначительные формулировки: граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Практически формула ничего не означает.

Но ЗК РФ серьезно улучшил условия перехода земельных участков, находящихся у граждан на праве постоянного бессрочного пользования и праве наследуемого владения в собственность. Кодексом предусмотрено, что переход на право собственности осуществляется в отношении граждан бесплатно, однако возможен только один раз. Установлено, что после обращения с просьбой переоформить земельный участок решение должно быть принято местным органом местного самоуправления в ближайшие две недели.

ЗК РФ допустил предоставление земельных участков в собственность бесплатно и в других случаях: если это предусмотрено в ФЗ или законах субъектов РФ. Но, общий порядок сводится к тому, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату.

Некоторые новеллы предусмотрены для случаев перехода прав на земельные участки при переходе права собственности на находящиеся на этом участке строения и сооружения. При этом до настоящего время эти нормы ЗК РФ не приведены в соответствие с нормами ГК РФ, статьями 552 и 553.

В соответствии с пунктом 4 статьи 35 ЗК РФ, не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем строений и сооружений в случаях, если и земля, и объект недвижимости принадлежат одному лицу. Речь идет о внедрении принципа единого объекта земли и находящегося на соответствующем участке других объектов недвижимости.

Отчуждение зданий и сооружений не допускается без земельного участка. Имеются однако два исключения:

1. если участок изъят из гражданского оборота;
2. если отчуждается часть здания или сооружения, которые не могут быть выделены с частью земельного участка в натуре.

Если здание или сооружение находятся на чужом земельном участке, то есть на участке не на праве собственности, и оно переходит другому лицу, то это лицо приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятого строением, сооружением и так далее. При этом подчеркивается, что эта часть переходит на том титуле, который был у собственника строения, сооружения, объекта недвижимости.

В Законе «О введение в действие ЗК РФ» имеется оговорка, что при продаже зданий сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного бессрочного пользования, данное право подлежит переоформлению на право аренды земельного участка или соответствующий земельный участок должен быть выкуплен, то есть перейти в собственность соответствующего юридического лица. Это фактически принуждение к заключению договора, та как юридическое лицо не сможет пользоваться землей на прежнем титуле.

Имеется и другая оговорка. Юридические лица, перечисленные в п.1 ст.20 ЗК РФ, вправе совершить такую сделку без переоформления титула. Это те юридические лица, которые вправе сохранить титул постоянного бессрочного пользования и получающие землю вновь на этом титуле: государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, органы власти.

Кодекс при этом не отвечает на вопрос, как быть с гражданами, если гражданин имеет на праве собствен объект недвижим, здание, строение, но этот объект распложен на участке, которые находится на титуле постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения.

Действующий ЗК РФ, предусмотрев право граждан переоформить эти титулы на право собственности, не установил какого либо срока для такого переоформления – граждане могут сохранять титул право постоянного бессрочного пользования или право пожизненного наследуемого владения сколько угодно долго. Однако если гражданин, имея земельный участок на этом титуле, решит продать находящиеся на земельном участке строения, сооружения, то возникает вопрос: на каком титуле перейдет земельный участок?

Действующее законодательство не разрешает гражданам получать земельные участки на праве постоянного бессрочного пользования и на праве пожизненного наследуемого владения. Вопрос по существу открыт. Как быть, если строение находится в собственности, и если продается, переходит иным способом, а участки переоформлять нельзя? Надо было оговорить, а оговорка сегодня касается только к юридических лиц, которые, кроме указанных в ст. 20 ЗК РФ, обязаны переоформить земельный участок на собственность или получить его в аренду.

Отметим, что несколько странное правило содержится в п.3 ст.35 ЗК РФ. Собственник здания, строения, сооружения, находящегося на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды соответствующего земельного участка. При этом содержится отсылка к гражданскому законодательству, регулирующему отношения общей собственности. По существу этот принцип, закрепленный в ГК РФ, в данном случае применить трудно. Собственнику строения и сооружения, находящегося на чужом земельном участке, должно предоставляться не преимущественное, а исключит право на приобретение земельного участка в собственность или на заключение договора аренды этого земельного участка.

Более конкретно урегулированы отношения, касающиеся приватизации земель при приватизации предприятий и других объектов недвижимости. Согласно п.7 ст.3 Закона «О введении в действие ЗК РФ» со дня введения в действие ЗК РФ, к приватизации зданий, сооружений и так далее, предприятий промышленного назначения без одновременной приватизации земельного участка, на котором расположены эти объекты, не допускается. Это есть внедрение принципа единства земельного участка и других объектов недвижимости, которой на этом участке находится.

При приватизации необходимо приватизировать и земельный участок. При этом сделаны оговорки. Не применяется это правило, если объекты недвижимости находятся на земельном участке, изъятом из гражданского оборота или эти строения, сооружения находятся на участке, который ограничен в обороте.

Гражданам и юридическим лицам, собственникам зданий, строений, сооружений, предоставляется уже исключительное право на приватизацию земельного участка или приобретения права аренды (п.1 ст.36 ЗК РФ). Данное правило по смыслу закона относится не только к тем случаем, когда речь идет о приватизации объектов недвижимости, находящегося на земельном участке. Это правило - право на исключительную приватизацию земельного участка, принадлежащего и тем гражданам и юридическим лицам, которые имеют право собственности на строение, сооружение, приобретенного даже не в связи с приватизацией.

Ст. 2 Закона «О введении в действие ЗК РФ» определяет для таких случаев (случаев приватизации объектов недвижимости и земельного участка) порядок установления цены земли. Она определяется на основе кратного увеличения размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

Вопросы приватизации земельного участка нашли свое отражение и в ФЗ от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества. В статье 28 этого Закона, устанавливается общее правило о том, что приватизация здания, строения, сооружения, а также объектов строительством не завершенных и которые признаны самостоятельными предметами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу. Приобретая такое имущество, соответствующий земельный участок также приобретается с оговоркой, если иное не предусмотрено иное. Исключения перечислены выше.

Приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий производится одновременно с отчуждением покупателю земельных участков, на которых расположены эти унитарные предприятия.

Земельный участок отчуждается в границах, которые определяются на основании плана земельного участка, и план этот предоставляется покупателю земельным органом, осуществляющим ведение земельного кадастра. План земельного участка прилагается к акту инвентаризации имущественного комплекса унитарного предприятия. Он прилагается к договору купли-продажи конкретного земельного участка.

Закон от 21 декабря 2001 года «О приватизации» повторяет положения ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» при определении цены земельного участка - кратный размер земельного налога за единицу площади земельного участка. В данном Законе дается перечень земельных участков, которые не подлежат отчуждению.

Перечень широк. Например, не подлежат продаже земли, которые заражены опасными веществами; земли воодохранных и санитарных защитных зон, земли общего пользования (улицы, проезды, парки и т.д.) (ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

При определении участков, переходящих в частную собственность, не допускается в определенных случаях. Необходимо учитывать положения ст. 27 ЗК – перечень земельных участков, которые изъяты из оборота или ограничены в обороте.

С принятием ЗК РФ, а также ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», возникли некоторые дополнительные осложнения, связанные с приватизацией земель сельскохозяйственного назначения. Это не соответствует задачам развит оборота земельных участков.

В Законе «Об обороте» предусмотрено, что приватизация соответствующих земельных участков, расположенных на территории субъекта РФ (а все земли расположены на территории субъекта РФ) могут быть приватизированы с момента принятия закона субъектом РФ. Пока не принят закон соответствующего субъекта РФ, приватизация земель сельскохозяйственного назначения не должна осуществляться. Причем речь идет только о землях сельскохозяйственного назначения. Непосредственно в данном законе запрещается приватизация земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего севера, отгонные пастбища.

Более того, в Законе от 21 декабря 2001 года «О приватизации» установлено правило о том, что отчуждение земельного участка и земли сельскохозяйственного назначения, находящегося под приватизированным зданием, строением, сооружением не допускается, даже запрещается.

Так образом, в субъектах РФ, где не приняты законы, разрешающие приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, невозможно приобретать в собственность земельные участки не только юридическим лицам, но и, исход из смысла, и гражданам для тех целей, для которых по общему правилу разрешено: для крестьянско-фермерского хозяйства, подсобного хозяйства. Естественно, что данный закон не посягает на те земельные участки и земли сельскохозяйственного назначения, которые были переданы в собственность ранее. Однако при этом остается еще один вопрос: как быть юридическим лицам, занимающихся использованием земель сельскохозяйственного назначения, поскольку если им не разрешено получать землю в собственность, они могут приобретать только право аренды, за исключением тех юридических лиц, которые перечислены в п.1 ст.20 ЗК РФ, однако в этой статье отмечен перечень юридических лиц, которые, как правило, не занимаются сельскохозяйственной деятельностью.

Поиск по сайту: