ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО

CDL(2006)042

Оригінал англ. мовою

ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО

(ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ)

КОМЕНТАРІ ДО ЗАКОНОПРОЕКТУ ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ СТОСОВНО ПРОКУРАТУРИ[1]

Пан Джеймс ГАМІЛЬТОН (заступник представника, Ірландія)

1. До Венеціанської Комісії звернулися з проханням висловити свою точку зору стосовно внесення запропонованих змін до положень Конституції України відносно прокуратури.

2. Венеціанська Комісія вже надавала свої коментарі відносно прокуратури, останніми були Коментарі до Законопроекту про внесення змін до Закону України про Прокуратуру від 8 – 9 жовтня 2004 року (CDL-AD(2004)038).

Структура Конституції, що існує сьогодні

3. Як ми вже зазначали у наших попередніх висновках, Закон, який існує на даний момент, робить прокуратуру надзвичайно впливовою організацією, де функції, які виконує прокурор, сильно перевищують ті, які необхідні у демократичній державі, у тій державі, де поважають закон. Висловлюючись більш точно, така прокуратура є прототипом прокуратури радянських часів. У Конституції, яку було прийнято у 1996 році, ст.121 визначає наступні функції прокуратури:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

4. Конституція від 1996 року також містить перехідне положення, яке звучить наступним чином:

«Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.» (Розділ ХV, пар. 9)

5. При прийнятті Конституції у 1996 році планувалося, що загалом наглядові функції за додержанням і застосуванням законів (окрім тих випадків, про які йде мова у ст.121 (3) та 9 (4) Конституції) та функція попереднього слідства залишаються за прокуратурою ненадовго. Оскільки перехідні положення зберігали існуючі процедури щодо арешту, тримання під вартою та затримання підозрюваних, а також порядок проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи лише протягом 5 років (Розділ ХV, пар. 13) здається, що ці повноваження не повинні були залишатися за прокуратурою довше, аніж 5 років.

6. У 2004 році до ст.121 додали новий параграф, де йде мова про п’яту функцію, покладену на прокурора:

«нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами.»

(Ст.1(5) Законопроекту)

7. У 2004 році Венеціанська Комісія сильно розкритикувала це положення. Цитую:

«Ця функція, яка не визначена у нормах, що приймаються на виконання Конституції, є неприйнятною. Вона відображає пропозицію щодо внесення змін до Конституції, яка була подана до Верховної Ради України у 2003 році, але дотепер не отримала необхідної більшості голосів. У своєму висновку стосовно законопроекту про внесення змін до Конституції (CDL-AD(2003)19) Венеціанська Комісія закликала Верховну Раду не приймати цих змін, і Конституційний Суд України у своєму висновку щодо цих же змін також поставив під сумнів їх відповідність принципу розподілу влади. Не зважаючи на це у проекті закону пропонується надати прокуратурі цю функцію. Якщо так зробити, то це означатиме, що прокурорська функція, яка відповідно до Перехідних положень Конституції була тільки тимчасовою, стане її постійною значущою складовою.

Більше того, хоча Перехідні положення передбачали, що Генеральний прокурор не здійснюватиме більше досудове слідство, а тільки наглядатиме за ним, положення нового Законопроекту закріплюють за прокуратурою контроль над досудовим слідством, що виходить за межі суто нагляду. Так, відповідно до статей 37-39 Законопроекту Генеральний прокурор може надавати органам досудового слідства вказівки, які мають обов’язкову силу.

Таким чином, законопроект надає прокуратурі повноваження, що виходять за межі визначених Конституцією, отож його треба розглядати, як спробу ревізувати рішення, ухвалене при прийнятті Конституції у 1996 році, щодо зменшення повноважень прокуратури протягом п’яти років”.

8. Разом з тим, зміни до Конституції були прийняті, незважаючи на категоричний висновок Венеціанської Комісії.

ЗАПРОПОНОВАНІ ЗМІНИ

9. Зміни, які пропонуються зараз, є подальшою спробою виконати обов’язки, покладені на Україну під час її вступу до Ради Європи (дивіться Висновок № 190 (1995) Парламентської Асамблеї, щодо звернення України про вступ до Ради Європи, а також кілька наступних резолюцій та рекомендацій Парламентської Асамблеї про дотримання Україною обов’язків та зобов’язань, найостанні – Резолюція 1346(2003) та Рекомендація 1622(2003). Всі ці тексти підкреслюють необхідність змінити роль та функції прокуратури, з метою приведення їх у відповідність до демократичних стандартів Європи.

10. Зміни, які пропонуються зараз, можна підсумувати наступним чином:

1) Система прокуратури, яка залишається «єдиною системою», повинна стати «незалежною системою судової влади».

2) По-новому визначено функцію прокуратури, щоб включити конкретне посилання на кримінальне переслідування у досудовому провадженні.

3) Замість «нагляду» за додержанням прав і свобод людини та громадянина пропонується «захист» цих прав та свобод.

4) Доволі загальне посилання про нагляд за додержанням законів про права людини та громадянина державними інституціями скасовується. У Розділі XV, пар. 9 Перехідних положень більше не буде посилання про загальний нагляд. Функція нагляду за додержанням законів державними органами стосується тільки трьох випадків, а саме:

Нагляд за додержанням законів

- органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування,

- органами та установами, які виконують судові рішення, та

- органами, які застосовують заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженнями особистої свободи громадян.

5) За прокурором залишається функція представництва у суді інтересів громадян «у випадках, визначених законом».

6) Можуть також покладатися й інші функції на прокурора.

7) Строк повноважень Генерального прокурора збільшується з п’яти до семи років з правом на перепризначення.

8) Визначені вимоги необхідні для обіймання цієї посади.

9) Президент не зможе більше звільняти Генерального прокурора виключно за своєю власною ініціативою, а тільки за згоди 2/3 Парламенту «у випадках та на підставах, визначених законом».

10) Щорічно Генеральний прокурор зобов’язаний звітувати перед Президентом та Парламентом.

11) Структуру Генеральної прокуратури затверджуватиме Президент.

12) Скасовується обмеження періоду, протягом якого прокурор може здійснювати функцію досудового слідства. ЯК наслідок, це може здійснюватися без обмежень у часі.

ПЕРЕДАЧА ПРОКУРАТУРИ ДО СУДОВОЇ ГІЛКИ ВЛАДИ

11. В принципі, немає жодних причин, які б не давали можливості розглядати Генеральну прокуратуру як гілку судової, а не виконавчої влади (на відміну від законодавчої), і таким є законодавство багатьох країн. Також правда, що хоча багато країн, де існує судова модель, мають систему, згідно з якою окремі прокурори прикріплені до відповідних судів і діють незалежно від інших прокурорів, як окремі судді у своєму суді незалежні від інших суддів, є приклади держав, де прокуратура організована як ієрархічна структура і водночас як частина судової гілки влади, наприклад Нідерланди.

12. При централізованій системі прокуратури, як запропоновано в Україні, важливо враховувати параграф 10 Рекомендації (2000) 19 Ради Європи, який передбачає наступне:

„Усі державні прокурори мають право вимагати, щоб вказівки, які даються йому або їй, були викладені в письмовій формі. Якщо він або вона вважають, що вказівка є незаконною або суперечить його або її сумлінню, необхідно мати відповідну внутрішню процедуру, яка може призвести до його або її можливої заміни.”

13. Якщо прокуратура є частиною судової гілки влади, необхідно встановити чітке розмежування між прокурорами і суддями. У параграфі 17 Рекомендації (2000) 19 Ради Європи „Про роль прокуратури в системі кримінального судочинства” йдеться про наступне:

„Держави повинні вжити відповідних заходів, щоб правовий статус, компетенція і процесуальна роль державних прокурорів були встановлені законом таким чином, аби не виникало жодних реальних сумнівів щодо незалежності і безсторонності суддів. Зокрема, держави повинні гарантувати, що особа не може одночасно виконувати обов’язки державного прокурора і судді.”

14. Пояснювальний меморандум Рекомендації (2000) 19 далі тлумачить це питання наступним чином:-

„Комітет визнав за необхідне чітко заявити що, не дивлячись на те, що державні прокурори і судді є частиною однієї правової системи, а статус і певні функції цих двох професій є подібними, проте прокурори не є суддями і від даного пункту не може бути ніяких відхилень, так само, як не може бути й мови про здійснення прокурорами впливу на суддів. І навпаки, стосунки між цими двома професіями, - котрі неминуче часто контактують між собою, - повинні відзначатися взаємоповагою, об'єктивністю і дотриманням процесуальних вимог”.

15. У висновку CDL-AD(2002)26, параграф 25 Венеціанська комісія відзначає наступне:

„Судова влада покладається виключно на суди. Прокурор є стороною у кримінальних справах і йому нічого робити з судовою владою. Якщо прокурора розглядати як частину судової влади, тоді адвокат захисту повинен мати аналогічний статус. Положення про те, що прокуратура являється органом судової влади, має бути викреслено. Прокуратура може таким чином (...) класифікуватися як частина судової системи, але не як частина судової влади”.

16. Загроза плутанини між роллю прокурорів і суддів зростає там, де прокурор наділений функціями нагляду. Незважаючи на те, що прокурор не матиме широких повноважень нагляду, які існують зараз, все ж таки важливі повноваження нагляду залишаться. Чи не поширюватимуться вони на суди? Наприклад, чи повноваження нагляду за дотриманням законів органами, які проводять кримінальні розслідування або застосовують заходи, що обмежують особисту свободу громадян, надають прокуророві право здійснювати повноваження виключно у цих сферах? Чи означає його повноваження „захищати” права людини те, що Генеральний прокурор або його відомство, мають у цій сфері більшу, ніж у суддів, компетенцію? Якщо так, то це призведе до неприйнятного результату. Принаймні, даний текст не зовсім чітко висвітлює це питання і залишає відкритою можливість того, що буде прийнято закон, який допустить такий результат.

17. Найкращим рішенням, на думку автора, було б зведення повноважень прокурора лише до тих, що стосуються кримінального переслідування. У зв’язку з цим слід зазначити, що у Рекомендації 1604 (2003) „Про роль прокуратури у демократичному суспільстві, керованому верховенством права” Парламентська Асамблея Ради Європи вважає суттєвим,

„щоб повноваження та відповідальність прокурорів обмежувалися переслідуванням кримінальних злочинів і загальною роллю у захисті суспільного інтересу засобами кримінально-судової системи із звільненням їх від виконання інших функцій, які слід передати окремим відповідно утвореним та ефективним органам”.

18. Якщо будь-які повноваження щодо нагляду за державними органами залишаться за прокурором, слід чітко усвідомлювати, що цим не применшується абсолютне право судів давати оцінку діяльності зазначених державних органів, що вирішальне слово у цьому питанні за судами, а не за прокурорами.

КРИМІНАЛЬНЕ ПЕРЕСЛІДУВАННЯ НА СТАДІЇ ДОСУДОВОГО СЛІДСТВА

19. Не бачу жодних перешкод щодо покладення цієї функції на прокурора.

ЗАХИСТ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ ТА ГРОМАДЯНИНА

20. Якщо прокурор відіграє будь-яку роль у цій сфері, вона має бути обмежена представництвом у суді загальної юрисдикції суспільних інтересів загалом або інтересів тих громадян, які не здатні захистити себе самостійно. Як зазначила Венеціанська Комісія у своєму висновку щодо проекту Конституції України (17-18 травня 1996 р.),

«Рекомендується, щоб це представництво було обмежено справами, де наявний суспільний інтерес, і щоб воно не створювало конфлікту з основними правами і свободами людини. Сама особа має вирішувати, чи звертатися їй за допомогою до держави чи ні».

21. Навіть більш суттєво, що зазначений законопроект, як вже зазначалося, не виключає можливості надання прокурору у цій сфері повноважень, що відносяться до виключної компетенції суду. Такий результат був би неприйнятним.

НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ

22. Як крок у вірному напрямі вітається усунення існуючих повноважень щодо загального нагляду за додержанням законів. Однак залишаються дуже суттєві повноваження нагляду, з яких найсуттєвіші пов’язані з обмеженням особистої свободи громадян. Як вже зазначалося, було б неприйнятним, якби це означало, що прокурор вирішуватиме питання виключної компетенції судів. Повноваження прокурора повинні підлягати в усіх справах повноваженням суду при прийнятті остаточного рішення у таких справах. У будь-якому разі повноваження прокурора мають бути підконтрольними суду, компетентному приймати остаточні рішення у таких справах.

ІНШІ ФУНКЦІЇ

23. Положення щодо надання прокурору «інших функцій, передбачених законом» є занадто широким. Принаймні, якщо його лишати, слід визначити, якою має бути природа цих функцій. Краще б його усунути. Можливо, навіть без такого пункту виконання інших функцій може бути покладено на прокурора, цьому немає конституційних перешкод, проте проблема зазначеного положення законопроекту, як здається, в тому, що воно дозволяє покласти на прокурорів будь-яку функцію без жодних обмежень взагалі.

СТРОКИ ПОВНОВАЖЕНЬ

24. Вітається визначення професійних вимог до посади Генерального прокурора. Зазначається, що він або вона повинні мати стаж прокурорської роботи не менше 15-ти років, таким чином претендент зі сторони, наприклад, суддя чи професор права, не може бути призначений допоки не матиме такого стажу. Існують аргументи за і проти такого положення. Водночас вимога щодо проживання в Україні протягом останніх десяти років здається проблематичною. Чи мається на увазі постійне проживання? Чому це взагалі потрібно? Чому виключаються особи, які протягом певного періоду працювали за кордоном?

25. Призначення Генерального прокурора на посаду здійснюється Президентом за згодою парламенту. Бажаною була б також участь у цьому технічного, неполітичного органу. У своїх висновках CDL-INF(1996)2 і CDL(1995)73 Венеціанська Комісія зазначила наступне:

„Важливо, щоб спосіб відбору Генерального прокурора користувався довірою громадськості та повагою представників судової і правової професій. Таким чином, у процесі відбору має враховуватися професійний, а не політичний досвід. Водночас слушним є й бажання уряду мати певний контроль над призначенням, зважаючи на важливість кримінального переслідування злочинів в організованій та ефективно функціонуючій державі, а також небажаність надавати будь-якому іншому, навіть бездоганному, органу повну свободу дій у процесі відбору. Тому пропонується, щоб увага була приділена утворенню комісії з призначення, яка складалася б з осіб, що користуються повагою громадськості та довірою уряду. Вона могла б включати осіб, що обіймають на момент процедури окремі або всі із наступних посад:

- Голова кожного із судів або кожного із вищих судів

- Генеральний прокурор країни

- Голова колегії адвокатів

- Голова підрозділу державної служби, що входить до складу державної правової служби

- Голова Секретаріату Уряду

- декани юридичних факультетів”.

26. Повноваження щодо перепризначення Генерального прокурора може розглядатися як обмеження її або його незалежності, оскільки Генеральний прокурор перед завершенням семирічного строку може бажати за будь-яку ціну отримати схильність Президента і Парламенту. Проте, це положення не являється незвичним. Той факт, що дві третини Верховної Ради повинні підтримати його відставку і що підстави для можливого звільнення повинні бути передбачені законом, надає міцні гарантії проти довільного звільнення.

СТРУКТУРА ВІДОМСТВА

27. Вона затверджується Президентом України. Автору не зовсім чітко зрозуміло, що саме передбачається. Крім того, схоже на те, що це питання зазвичай регулюється законодавством. Зрозуміло, що існуючі положення, відповідно до яких Генеральний прокурор визначає чисельність штату працівників, потребують внесення змін.

ВИСНОВОК

28. Запропоновані реформи являють собою суттєвий рух уперед. Разом з тим, існує потреба більшої чіткості у питанні визначальної ролі судів і прокурорів, зокрема у сферах прав людини, особистої свободи і повноважень нагляду, що залишаються за прокурором. Потрібно чітко визначити принцип субординації прокурора перед судами. Ця необхідність тим більш нагальна у зв’язку з пропозицією зробити прокуратуру частиною судової гілки влади, що за відсутності чіткого розмежування між роллю судів і прокурорів може створити небезпеку.

Перекладачі Генеральної прокуратури України О.Тихонюк

С.Ясінська

[1] Законопроект підготовлений Генеральною прокуратурою України

Поиск по сайту: