История становления института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена)

Официальным основателем института омбудсмена считается Швеция, где в 1809 г. впервые была учреждена должность особого парламентского комиссара (justitieombedsman) для надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти. Со временем омбудсмен был наделен функциями по осуществлению конституционного контроля за деятельностью исполнительной, а также других органов власти и способствовал защите прав граждан от произвола администрации.

Почти полтора века он существовал только в скандинавских странах, но после второй мировой войны стал быстро распространяться по всему миру. Появившийся к концу XX в. уже более чем в ста государствах, институт омбудсмена в первую очередь направлен на защиту прав человека в случае нарушения их государственными чиновниками.

С 1920 г. этот институт начал функционировать в Финляндии, с 1945 года - в Дании и Норвегии (в гражданских и военных областях). Помимо Скандинавии, родины омбудсменов, страной, где в 1962 году был назначен первый омбудсмен, стала Новая Зеландия; еще один был назначен в Гайане (бывшая Британская Гвиана) по рекомендации, содержавшейся в докладе, подготовленном Международной комиссией юристов.

В Англии, хотя парламент оставался важнейшим органом, куда поступали представления в связи с жалобами на плохое управление со стороны исполнительной власти, в то же время в 1967 г. был принят Закон о парламентском уполномоченном. Первый уполномоченный вступил в должность в апреле 1967 г.

В настоящее время, институт Уполномоченного по правам человека функционирует во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании, хотя он обладает различной компетенцией, правовым статусом, организационными формами и возможностями воздействия. В частности, данная должность есть в таких государствах, как США, Канада, Великобритания, Франция, Португалия, Швейцария, Испания, Бельгия, Дания, Италия, Австралия, Гайана, Маврикий, острова Фиджи, Новая Зеландия, Польша.

Создан также Европейский Омбудсмен как институт европейского права. Аналогом омбудсмена в России является Уполномоченный по правам человека, введение должности которого предусматривается Конституцией. Его статус регламентируется в настоящее время Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Сама должность омбудсмена носит в разных странах различные наименования. Так, если в скандинавских странах это «омбудсмен», то в Англии это «парламентский комиссар», во Франции - «медиатор», в Португалии - проведор (поручитель) юстиции. В некоторых странах в названии этого института применяется также термин «защитник», подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан (Испания). Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), Парламентская комиссия по правам человека (Литва).

При всех национальных отличиях основные функции омбудсмена состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению.

Существует множество формулировок термина «омбудсмена». Международная Ассоциация адвокатов приняла следующее определение «омбудсмен»: «Служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады».

В мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т. д. Эти три модели следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом министров. Так же похожий институт действует в некоторых штатах США.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3.Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

Парламентская модель омбудсмена считается классической. В XIX в. первый шведский омбудсмен появился именно как парламентское учреждение. В Великобритании и в большинстве других стран функционирует эта модель конституционного института парламентского контроля. Польский опыт показывает, что Уполномоченный по правам человека относительно независим от парламента.

Основной отличительной чертой института омбудсмена от других правозащитных учреждений является то, что он учреждается в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно (либо когда таковые традиции попросту отсутствуют или существуют в зачаточной стадии). Он ни в коем случае не заменяет и не подменяет последние, а именно дополняет их, играет по отношению к ним субсидиарную роль.

Как уже отмечалось, в большинстве случаев, омбудсмен назначается парламентом на определенный срок (процедура и сроки могут различаться).

В национальных законодательствах содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые претендентам на должность омбудсмена, которые неодинаковы в разных странах, но обычно относятся к профессиональным (юридическое образование), личным качествам (высокая репутация, моральные качества), возрасту лица.

Как правило, законом устанавливается несовместимость поста омбудсмена с другими публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью.

Наиболее важным элементом правового статуса омбудсмена является его компетенция. Несмотря на то, что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. Это обуславливается национальными традициями и управленческо-правовыми особенностями государств.

По критерию объема компетенции омбудсменов можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся омбудсмены, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсмены, полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но распространяется и на негосударственные структуры. Кроме того, в каждой из этих групп имеется ряд исключений из сферы их компетенции. Наконец, компетенция специализированных омбудсменов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция вооруженные силы и т. п.).

В этом плане интересен, прежде всего, шведский опыт, где система омбудсменов выглядит следующим образом. Парламентом избирается представитель, не являющийся членом правительства, который следит за тем, чтобы чиновники исполняли свои обязанности. Вначале такими представителями были только мужчины, теперь среди них есть и женщины. Они являются парламентскими омбудсменами. Всего в Швеции четыре парламентских омбудсмена. Их обязанностью является контроль за каждым, кто исполняет государственные функции, т.е. за государственными агентствами, государственными органами. Таким образом, под контролем омбудсмена находятся не сами министерства, а их агентства и комитеты, которые занимаются ежедневной работой. Избираются омбудсмены на четыре года, но этот срок может продлеваться.

В исключительных случаях шведский омбудсмен может выступать в качестве прокурора и выставить обвинение против того или иного чиновника. Но это происходит крайне редко. Чаще всего омбудсмен выносит консультативное, рекомендательное решение, а также предложение, как можно изменить процедуры, чтобы нарушение не повторялось.

Кроме парламентских, в Швеции есть омбудсмены, назначаемые правительством. Они работают по конкретным вопросам. Это омбудсмены: по защите прав потребителей, по защите против этнической дискриминации, против дискриминации по причине половой ориентации, по защите прав ребенка, по защите прав лиц с ограниченными возможностями, по вопросам СМИ. Они должны обеспечить соблюдение прав определенной группы граждан.

Америка и Канада пошли еще дальше, учредив не только классических омбудсменов, но и создав квазиомбудсменовские службы: исполнительных омбудсменов, подчиненных и назначаемых исполнительными органами власти, местных омбудсменов городов, населенных пунктов, омбудсменов больниц, школ и университетов, корпораций, фирм.

Корпоративный омбудсмен предоставляет возможность: саморегуляции, самокоррекции внутренней деятельности; способствует выявлению тех сфер, где возникают конфликты, проблемы, жалобы; подготавливает рекомендации по разрешению и предотвращению конфликтов. Для работников фирмы этот институт предоставляет возможность обращаться с жалобами, заявлениями, предложениями не к администрации, а к независимому, нейтральному лицу, имеющему полномочия на проведение расследования и дачи рекомендаций соответствующим должностным лицам по урегулированию конфликтов.

Широкое распространение корпоративных омбудсменов привело к образованию их отдельной профессиональной организации – Ассоциации омбудсменов, которая существует параллельно с Американской ассоциацией омбудсменов (1977), куда входят омбудсмены, работающие по классическим принципам.

Должность омбудсмена учредили многие частные (например, Стэнфордский) и государственные (например, Вашингтонский) университеты США. Омбудсмены в сфере образования также объединились в общественную организацию, именуемую Ассоциацией омбудсменов университетов и колледжей.

На практике корпоративный омбудсмен учреждается в двух основных видах: для урегулирования внутренних конфликтов с участием работников и управленческого персонала данной организации и для урегулирования внешних споров, возникающих с участием потребителей (покупателей или клиентов).

Несмотря на отличительные черты омбудсменов можно выделить общую концепцию этого института:

1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правозащитного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

3. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, административным, судебным и иными формами контроля и надзора.

4. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.

5. Важнейшая черта института омбудсмена - его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним.

6. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена или по жалобам граждан.

7. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику и гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

9. Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанного отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина

Таким образом, несмотря на отличительные особенности правовых статусов омбудсменов в зависимости от их принадлежности к определенному государству можно отметить его «универсальность», притом, что почти нигде не происходило прямого копирования. Данный институт нашел место в государствах с различными формами правления и оказался способным «вписываться» в самые различные правовые системы. Он был воспринят как в странах с республиканской формой правления (и в президентских и в парламентских республиках), так и в конституционных монархиях. Не стала препятствием для заимствования института омбудсмена и принадлежность государства к той или иной правовой семье - англосаксонского или континентального права.

Поиск по сайту: