ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ПРАВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями для федеральной интервенции признаются восстания, массовые беспорядки и т. п. В США, например, в разные годы президенты неоднократно использовали вооруженные силы для наведения конституционного порядка в штатах; в Индии в аналогичных целях в штатах вводилось президентское правление.
В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации. Однако есть общее положение, открывающее возможность такого вмешательства. Часть 4 ст. 78 устанавливает: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на
С. 308
всей территории Российской Федерации». С этой статьей связаны и другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Президента и Правительства России. Наиболее важной в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80).
Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостановить действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам и указам, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации.
Конституция не устанавливает оснований и порядка использования вооруженных сил на территории субъектов Федерации в случае возникновения там восстаний и других нарушений конституционного порядка. Президент РФ вправе объявлять на территории России или в отдельных ее местностях военное положение, режим которого определяется федеральным конституционным законом. Но такой закон пока не принят.
В ситуациях возникновения в том или ином регионе России незаконных вооруженных формирований и связанных с этим столкновений с федеральными Вооруженными Силами применяется Дополнительный протокол (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Этот международно-правовой акт, являющийся в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, подтверждает суверенитет государства и устанавливает, что при возникновении вооруженного конфликта «обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства» (ч. 1 ст. 3). В то же время документ вводит гарантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и ряда других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекративших участвовать в военных действиях. Эти гарантии очень важны для мирного населения, они требуют гуманного обращения с этим населением.
Примером применения Вооруженных Сил Российской федерации являются события, происходившие в Чеченской Республике в 1994 г. К 1994–1996 гг. в Чеченской Республике, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация, связанная с осуществлением в 1991 г. государственного переворота, провозглашением независимости. На территории Чечни отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой. Установившийся военный режим потворствовал массовым нарушениям прав и свобод граждан. Проведенные 27 октября 1991 г. выборы в высший орган государственной власти и выборы президента республики были признаны 2 ноября 1992 г. V Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты – не подлежащими исполнению. Решения Съезда были также подтверждены в Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания 23 декабря 1994 г. Осенью 1994 г. между враждующими группировками произошли вооруженные столкновения, грозившие перерасти в гражданскую войну.
Между тем Конституция Российской Федерации, как и ранее действовавшая Конституция 1978 г., не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и его выходе из состава Российской Федерации. Согласно ст. 66 (ч. 5) Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Поскольку федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис, но они не привели к мирному политическому решению, Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г., от 9 декабря 1994 г., а также постановление Правительства Российской Федерации от того же числа предписали Вооруженным Силам и внутренним войскам МВД применить меры государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Данные правовые акты исходили из того, что на территории Чеченской Республики сложилась экстраординарная ситуация, не соответствующая условиям режима чрезвычайного или военного положения.
Как было признано Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 31 июля 1995 г. по проверке конституционности указанных актов Президента и Правительства, конституционным основанием Указа Президента от 9 декабря 1994 г. явились ст. 71 (п. «м»), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) и 114 (п. «ж» ч. 1) Конституции Российской Федерации. Из этих норм следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.
Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в «установленном Конституцией порядке». Однако для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83–89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ также отметил, что хотя действия Вооруженных Сил и внутренних войск основывались на конституционных основах, они привели к гибели тысяч. российских граждан, что требует расследования и наказания виновных в общесудебном порядке. Трагические события в Чечне продемонстрировали необходимость дальнейшего совершенствования законодательных основ для вмешательства федеральной власти в случаях нарушения в субъектах Федерации основ конституционного строя, прав и свобод граждан.

57. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО (административно-территориальное деление) – деление территории государства (в федеративном государстве – деление субъектов) на части – административно-территориальные единицы, - в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления. В Российской Федерации категория «административно-территориальное устройство» относится к уровню только субъектов Российской Федерации – республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому терминологически неверной будет формулировка «административно-территориальное устройство Российской Федерации», поскольку РФ состоит не из административно-территориальных единиц, а из государственно-территориальных образований. Таким образом, категория «административно-территориальное устройство» применима только в отношении субъектов Российской Федерации.

Административно-территориальное устройство:

элемент территориальной организации РФ;

основа иерархии органов государства и местного самоуправления: административно-территориальное устройство субъектов РФ может быть основной для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления;

основа участия граждан в управлении государственными и общественными делами.

Административно-территориальное устройство основывается на следующих принципах:

соответствие исторически сложившейся системе расселения жителей в области и устойчивым тенденциям ее развития;

создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;

содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;

обеспечение здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения;

сохранение и развитие национальной культуры, обычаев и традиций, исковых видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;

участие населения в обсуждении и решении вопросов административно-территориального устройства.

Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы: система административно-территориальных единиц; порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.

Поскольку Конституция РФ 1993 г. не относит вопросы административно-территориального устройства к предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты РФ самостоятельно решают вопросы образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям. Субъекты Российской Федерации принимают законы об административно-территориальном устройстве, используя при этом критерии выделения административно-территориальных единиц, заложенные в Указе Президиума Верховного Совета РОСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».

В соответствии с законом Челябинской области от 21 ноября 1996 г. № 44-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» (с изменениями от 25 мая 2000 г.[1]), к административно-территориальным единицам в Челябинской области относились: города областного значения, в том числе города с территориальным районом, города районного значения, районы, районы в городе, поселки городского типа (рабочие, курортные поселки), сельсоветы.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с 2006 г. введена новая система муниципальных образований, предполагающая новые параметры территориального устройства субъектов Российской Федерации:

субъект РФ делится на территории муниципальных районов и городских округов;

в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;

городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;

сельский населенный пункт – первичная территориальная единица в сельской местности;

возможно деление крупных городов на районы (городские районы).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г., местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Сельское поселение и городское поселение являются муниципальными образованиями первичного уровня.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Территорию поселений составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенны пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.

Муниципальный район - несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает осуществление местного самоуправления в районах городов федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – в пределах внутригородских районов. Кроме того, спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства такой единицы как административные округа. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.

Закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) – имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, по переработке радиоактивных и других материалов; военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Статус закрытого административно-территориального образования определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.)[2] и законодательством соответствующего субъекта Федерации.

Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ. Соответствующие вопросы предварительно согласовываются Правительством РФ с субъектами РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам административной подчиненности и границ, определения полномочий органов субъектов РФ, обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Для ЗАТО существуют особенности въезда, землепользования, приватизации, совершения сделок с недвижимостью. Для граждан, проживающих и работающих в ЗАТО, предусматриваются определенные социальные гарантии на случай ликвидации объектов, сокращения рабочих мест и иных исключительных обстоятельств.

Законодательством субъектов РФ об административно-территориальном устройстве определяется порядок образования, преобразования и упразднения административно-территориальных единиц. Процесс преобразования административно-территориальных единиц может быть обозначен как административно-территориальный процесс - установленный органами государственной власти субъекта Российской Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, включающий ряд стадий: возбуждение административно-территориального дела; подготовка материалов; подготовка проекта правового акта по делу; рассмотрение и принятие правового акта; оформление документов и исполнение административно-территориального преобразования.

Поиск по сайту: