Институт государственной экологической политики

9.1.Суть механизмов государственного регулирования ООС. Принципиальным вопросом в процессе реализации «Концепции устойчивого экономического развития» является вопрос о том, каким образом, по какому механизму эту Концепцию осуществлять. В самых общих чертах, мировой опыт говорит о трех возможных механизмах такой реализации.

Первым подходом является прямое регулирование, связанное с непосредственным воздействием государства. Этот подход определяется формулой «командуй и контролируй». В недавнем прошлом этот механизм назывался административно-командным и в настоящее время практически отвергнут как теорией, так и практикой хозяйственного развития. Опыт Советского Союза и стран Восточной Европы показал неэффективность жесткого централизованного планирования и управления с целью осуществления сбалансированного с точки зрения экологии экономического развития. Результатом стали крайне негативные экологические последствия, сопровождающиеся огромным экономическим и социальным ущербом.

Вторым подходом является рыночный механизм, однако, ранее уже были отмечены крайне заниженные рыночные цены на природные ресурсы. Учеными и практиками были признаны и другие «провалы» рынка в отношениях экономики и экологии, что и обусловило разработку «Концепции устойчивого экономического развития». О сбоях рыночного механизма свидетельствует деградация окружающей среды и истощение природных ресурсов не только в бывших социалистических государствах, но и в странах с давно сложившейся рыночной экономикой. Суммируя «провалы» рынка в экологической сфере, необходимо выделить следующие факторы:

1. экстерналии;

2. крайне низкие цены на природные ресурсы;

3. социальные издержки общества от деградации ОС;

4. неопределенность и недальновидность рынка, являющиеся следствием недостатка знаний о законах функционирования экосистем, что в свою очередь порождает неверные прогнозы в рыночных решениях. Кроме того, рынку свойственна ориентация на быстрые прибыли и недоучет долгосрочных ущербов.

Провалы рынка в ООС означают необходимость осуществления смешанных механизмов, реализацию такой экологической политики государства, которая была бы направлена на коррекцию рыночных «сбоев». Основой реализации этой политики является законодательная. Пока же целесообразно будет сказать о главном среди российских природоохранных законов — Федеральном законе (ФЗ) «Об охране окружающей среды», принятом Государственной Думой 10 января 2002 г. Функционирование всех инструментов государственного регулирования ООС, о которых речь пойдет далее, отражены этом законе.

Экополитика — это политика по отношению к ОС. Политика — это раздел знаний о целях и задачах государства и средствах, необходимых для достижения этих целей. В настоящее время (согласно Н.Ф. Реймерсу, 2001) выделяют как минимум четыре уровня экополитики:

1. глобально-международный — проведение международно-правовых внешнеполитических акций, направленных на сохранение мирового потенциала природных ресурсов и недопущение дальнейшего загрязнения ОС (установление экономических зон в Мировом океане, квот изъятия запасов конкретных природных ресурсов, согласование платы за загрязнение ОС, введение запретов на сбросы и выбросы определенных веществ);

2. международно-региональный, охватывающий один континент или крупный мировой регион (Средиземноморье, Ближний Восток, Юго-Восточная Азия, Западная Европа и т.д.), предусматривает сотрудничество соседних стран в контроле над трансграничным переносом загрязняющих веществ по воздуху и воде, создание пограничных заповедников и т.д.

3. национальный — осуществление мероприятий, установленных в международных документах и направленных на ООС и рациональное использование природных ресурсов внутри отдельных стран;

4. локальный — аналогичен национальному, но в границах малых территориальных образований (бассейна какой-либо реки, субъектов Федерации, например, Москвы и Московской области).

Экологическая функция государства, согласно мнению В.В. Петрова, одного из основоположников экологического права в России (1995), заключается в обеспечении научно обоснованного соотношения экологических и экономических интересов общества, в создании необходимых гарантий для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую, благоприятную для жизни человека природную среду.

Осуществление этой функции ставит перед государством ряд организационных и правовых задач, которые реализуются в разных формах. Выполняя экологическую функцию, государство использует правовые и организационные методы. К правовым относится принятие законов и других нормативных актов по ООС и рациональному природопользованию. К организационным относится осуществление экономических мер, стимулирующих природоохранную деятельность (выделение льготных кредитов, льготное налогообложение, страхование и т.д.), нормирование предельно допустимого загрязнения ОС, проведение экологической экспертизы, экологической сертификации, мониторинга, экологического контроля.

9.2.Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта. Экологической экспертизе отводится столь важная роль в Институте государственного регулирования ООС, что, кроме закона «Об охране окружающей среды», ей посвящен отдельный Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Подчеркнем сразу, что объектами экологической экспертизы является проектная и предпроектная документация. В Законе «Об экологической экспертизе» дан обширный перечень объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе. Экологическая экспертиза — это предупредительный контроль, действенный инструмент ООС. Экспертиза проводится при условии предоставления заказчиком всех необходимых материалов и предварительной оплаты. Проводит экологическую экспертизу, в основном, Министерство природных ресурсов РФ.

Процедура ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду) — это предшествующая и обязательная стадия государственной экологической экспертизы. В процедуре ОВОС определяется характер и степень потенциального воздействия намечаемого объекта на окружающую среду. ОВОС осуществляется на самых ранних стадиях планирования проектов (технико-экономического обоснования проекта).

В результате работы экспертной комиссии появляется ее заключение — документ, содержащий выводы о допустимости реализации проекта. Заключение считается одобренным, если с его выводами согласно квалифицированное большинство списочного состава экспертной комиссии и приобретает свой статус только после утверждения его специально уполномоченным органом в области проведения экологической экспертизы, как правило, Министерством природных ресурсов РФ.

9.3.Экологическое лицензирование. Экологическое лицензирование — это выдача разрешений (лицензий или других разрешительных документов) на природопользование или на осуществление других хозяйственных работ специально уполномоченными на то государственными органами. Основные положения об этом изложены в ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», а также в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», где приведен перечень видов деятельности, на осуществление которых необходима лицензия, а также органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности. Согласно этим законам, обязательному лицензированию подлежат, например, утилизация, складирование, размещение, захоронение и уничтожение отходов, проведение экологической паспортизации предприятий, сертификации, аудирования.

Решение об отказе в выдаче лицензии должно быть мотивированным и иметь законные основания, к которым относятся:

1. наличие в представленных документах искаженной или недостоверной информации;

2. отрицательное заключение экологической экспертизы;

3. несоответствие квалификационного состава специалистов, подписавших акт экологической экспертизы.

Срок действия лицензии не может быть менее трех лет. Продление лицензии проводится в установленном порядке. Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности, не может быть передана другому лицу и не переходит по наследству. Специфической стадией этого государственного института является приостановление лицензии или ее аннулирование. Правом на такие действия наделены только те государственные органы, которые выдали лицензию. Основанием для этого может быть нарушение природоохранного законодательства, нерациональное использование природных ресурсов, неуплата соответствующих платежей.

9.4.Экологическая сертификация. Экологическая сертификация — это подтверждение соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям. Этому инструменту государственной экополитики посвящены Федеральные законы «О сертификации продукции и услуг» и «Об охране окружающей среды». В отличие от экологической экспертизы, объектами сертификации являются не проекты, а готовая продукция: новая техника, материалы, вещества, технологические процессы, отходы производства и потребления, природные ресурсы, экологические услуги. Государственным органом, ответственным за сертификацию товаров и услуг, является Госстандарт России. Экологическая сертификация в РФ может быть обязательной и добровольной. Проведение обязательной сертификации означает, что государство берет на себя защиту экологических интересов населения. В Министерстве природных ресурсов утвержден перечень объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации. Добровольная экологическая сертификация проводится по инициативе природопользователя на основе договора между органом, проводящим сертификацию, и заявителем.

9.5.Экологический аудит и контроль. Экологический аудит — это проверка состояния деятельности природопользователей по обеспечению рационального использования природных ресурсов и ООС от вредных воздействий. Этот инструмент государственной экополитики весьма широко используется в Западной Европе и США, но в России он развит пока слабо.

Экологический контроль — один из наиболее старых и традиционных инструментов экологического права в России. Основным связанным с ним законом является Федеральный закон «Об охране окружающей среды», в соответствии с которым экологический контроль подразделяют на государственный, муниципальный, общественный и производственный.

Государственный экологический контроль осуществляется от имени государства уполномоченными органами и должностными лицами. Этот вид контроля носит надведомственный характер и представляет собой одну из функций государственного экологического управления. В настоящее время его осуществляет, в основном, Министерство природных ресурсов.

Муниципальный экологический контроль осуществляется органами местного самоуправления. Следует напомнить, что большинство экологических проблем имеет локальный характер, и органы местного самоуправления обязаны пристально следить за безопасностью собственного места обитания.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными или иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами с целью реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).

Производственный экологический контроль осуществляется самим природопользователем в процессе его хозяйственной деятельности с целью соблюдения природоохранного законодательства. Все хозяйствующие субъекты обязаны представлять информацию об организации на предприятии производственного экологического контроля органам местного самоуправления в порядке, установленном законом. Этот вид контроля осуществляется специальной службой предприятия и предусматривает проверку выполнения требований ООС, совершенствование технологий, недопущение нарушений экологического законодательства, строительство очистных сооружений, ведение экологического паспорта предприятия.

Экологический паспорт промышленного предприятия — это нормативно-технический документ, включающий данные по использованию предприятием природных и вторичных ресурсов и по влиянию производства на ОС, а именно:

1. сведения о применяемых технологиях;

2. количественные и качественные характеристики используемых ресурсов: сырья, топлива, энергии, водоснабжения;

3. количественные характеристики выпускаемой продукции;

4. количественные и качественные характеристики выбросов (сбросов, отходов) загрязняющих веществ, а также необходимого предприятию транспорта.

Все эти данные используются для разработки ПДС и ПДВ предприятия. Паспорт состоит из 19 приложений (таблиц), характеризующих определенное направление природоохранной деятельности. Паспорт утверждается главным инженером, а согласовывается Минприроды РФ.

9.6.Экологический мониторинг. Это система долгосрочных наблюдений, оценки и прогноза состояния ОС и ее изменений. Основные положения о мониторинге изложены в Федеральных законах «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Единая государственная система экологического мониторинга создана в России в 1993 г. Ее задачами являются: наблюдение за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, оценка и прогноз изменений климата, водных ресурсов, состояния атмосферы и околоземного космического пространства, животного мира, морской среды, почв, уровня радиации. Социально-гигиенический мониторинг — это государственная система наблюдения, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также выяснение причинно-следственных связей между здоровьем людей и условиями их жизни.

Целью экологического мониторинга является обеспечение системы управления безопасностью своевременной и достоверной информацией.

Уровни мониторинга: глобальный (вся планета, проводится международными экологическими организациями), национальный (в рамках одного государства с целью получения информации и обеспечения национальной экологической безопасности), региональный (для России — в пределах субъекта Федерации) и локальный (в рамках одного города или промышленного объекта).

Субъектами мониторинга являются органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, специализированные организации, уполномоченные на ведение экологического мониторинга, общественные объединения. Мониторинг проводится специальной наблюдательной сетью, в которую входят: Министерство природных ресурсов и его агентства, Минздрав и его агентства, Минсельхоз и его агентства, Министерство промышленности и энергетики и его агентства и Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Объекты мониторинга — это окружающая среда в целом и ее отдельные элементы, а также все виды хозяйственной деятельности, представляющие потенциальную угрозу для здоровья людей и экологической безопасности. На основании данных мониторинга создается система кадастров природных ресурсов.

9.7.Мониторинг Москвы и Московской области. Московский регион — один из крупнейших урбанизированных регионов мира, в котором проживает около 16 млн чел. По данным Московского центра по мониторингу ОС и гидрометеорологии, ежегодно в атмосферу столицы выбрасывается около 1,2 млн т вредных веществ. В городе насчитывается 19 зон с постоянным неблагоприятным состоянием воздушной среды. Виновниками этого являются, как правило, крупные промышленные предприятия. Особенно напряженная экологическая обстановка сложилась в Северо-Восточном, Южном и Юго-Восточном округах.

Однако самым грязным воздухом дышат те, кто живет вдоль автомагистралей, поскольку автотранспорт ежегодно выбрасывает в атмосферу в 5 раз больше загрязняющих веществ, чем все столичные предприятия!

В Москве и Московской области расположены значительные площади с радиоактивным загрязнением, поскольку на их территории находится около 100 единиц атомной энергетики, а более 700 предприятий в результате своей работы дают радиоактивные отходы.

В Московской области самыми грязными являются южное и восточное направления от столицы (Подольск, Серпухов, Люберцы, Балашиха, Жуковский, Ногинск). Самый благоприятный воздушный бассейн находится на западе Московской области, но здесь пахотные земли сильно загрязнены тяжелыми металлами.

По степени остроты экологической ситуации в России Москва и Московская область занимают третье место после Челябинской области и Кольского полуострова. Продолжительность жизни москвичей на 10—15 лет меньше, у них более высокий процент онкологических заболеваний, а дети болеют в 2,5 раза чаще, чем в среднем по стране. Выходом из создавшейся ситуации является создание системы управления мониторингом ОС и, прежде всего, ужесточение норм ПДС и ПДВ предприятиям региона. Кроме того, в Москве должны предъявляться более жесткие требования к автотранспорту (это уже частично начали осуществлять московские власти, введя систему технического контроля «Евро-2»). Для осуществления такой экологической политики в регионе должна быть создана информационная система контроля качества ОС (воздуха, воды, почв), что, в свою очередь, требует высокого уровня инструментального обеспечения системы мониторинга.

9.8.Кадастры природных ресурсов. Кадастр — это список, реестр природных ресурсов в стране или регионе. Различают два вида кадастров — государственные и территориально-комплексные.

Государственные кадастры природных ресурсов — это свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, а также состав природопользователей. На основе кадастров природных ресурсов проводится денежная оценка ресурса и устанавливается его продажная цена (как правило, сильно заниженная), а также вырабатывается система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. К государственным относятся земельный, водный, лесной, промысловый кадастры, кадастры месторождений полезных ископаемых, животного мира и особо охраняемых природных территорий.

К кадастрам относят также Красную книгу России — список редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных. Ведет Красную книгу Министерство природных ресурсов РФ (Минприроды России), ее издание осуществляется не реже одного раза в 10 лет. В первое издание Красной книги по состоянию на 1 января 1995 г. занесено 247 видов животных и более 500 видов растений. Все эти виды повсеместно изымаются из хозяйственного использования и подлежат охране, самой эффективной мерой которой является сохранение мест их обитания.

Территориально-комплексные кадастры содержат данные о количестве и качестве природных ресурсов на территории субъекта Федерации. Ведение кадастров возложено, в основном, на Министерство природных ресурсов РФ. Территориальные кадастры ведут соответствующие территориальные органы Минприроды России.

Правовая сторона функционирования системы кадастров природных ресурсов закреплена в ФЗ «Об охране окружающей среды», «О государственном земельном кадастре», «О животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях».

Таким образом, кадастры являются важнейшей формой учета состояния объектов окружающей среды и природопользования.

Поиск по сайту: