Основы российского экологического права

10.1.Объекты, субъекты, нормы и источники экологического права в России. В предыдущих темах были изложены основные понятия, проблемы и законы экологии, описан глобальный экологический кризис конца ХХ в. и его особенности в России, экономический механизм осуществления ООС и рационального природопользования. Но для того, чтобы экономический механизм заработал, необходима законодательная база, регулирующая любые экономические отношения, в том числе и в области экологии. Такая законодательная база обеспечивается экологическим правом, которое является отраслью права (аналогично уголовному, административному, гражданскому и других разделов права), а также отраслью юридической науки. Как и всякая другая наука, юриспруденция имеет свой специфический язык и терминологию, которые будут использованы в данном и следующем разделах.

Сначала следует определить такие основные понятия и термины, как объекты, субъекты, нормы и источники экологического права.

Объектами экологического права могут быть как отдельные природные объекты, в том числе природные ресурсы — земля, леса, вода, воздух, недра, так и природные комплексы (заповедники, заказники, национальные парки), а также вся биосфера в целом (последнее имеет отношение к международному экологическому праву).

Субъектами экологического права являются физические и юридические лица, воздействующие на ОС, т.е. те, кто связан с ее потреблением, воспроизводством или охраной. Физическими лицами являются граждане — предприниматели, юридическими — хозяйствующие субъекты (предприятия, организации, учреждения), а также специально уполномоченные государственные органы по управлению и контролю в области ООС. Как уже было сказано в предыдущей лекции, главным таким органом в России является Министерство природных ресурсов.

Нормами экологического права называются правила поведения, регулирующие отношения людей по поводу охраны и использования окружающей среды; они подразделяются на нормы-принципы, нормы-приоритеты и нормы-правила.

Нормы-принципы закрепляют основополагающие начала ООС:

· предотвращение вреда окружающей среде;

· охрана жизни и здоровья человека;

· обеспечение рационального использования природных ресурсов;

· свободный доступ к экологической информации;

· экономические принципы экологии: платность природопользования и «загрязнитель платит»;

· ответственность должностных лиц, предприятий, общественных организаций и граждан за нарушение требований экологического законодательства;

· соответствие российского и международного экологического законодательства.

Нормы-приоритеты устанавливают правовые преимущества в охране и использовании одних объектов перед другими в интересах обеспечения качества окружающей среды. Например, в земельном праве приоритет имеют земли сельскохозяйственного назначения; среди водных объектов приоритет имеют воды питьевого и рыбохозяйственного назначения. Сельскохозяйственные объекты имеют приоритет перед промышленными, горнодобывающими и другими объектами. Общеэкологические приоритеты означают, что любые хозяйственные мероприятия подлежат прекращению, если они угрожают здоровью и экологической безопасности человека.

Нормы-правила содержат экологические требования — императивы, которые подразделяются на следующие категории:

· предупредительные (экологическая экспертиза, экологический контроль и т.д.);

· запретительные, направленные на недопущение действий, причиняющих вред ОС (например, запрет на ввоз радиоактивных отходов в Россию для их захоронения);

· восстановительные (компенсационные), содержащие требования к нарушителю по восстановлению нарушенного состояния ОС;

· карательные императивы, заключающиеся в привлечении к ответственности (административной, уголовной и т.д.) за экологическое правонарушение;

· поощрительные, относящиеся, как правило, к экономическому механизму ООС (льготное кредитование и налогообложение);

· разрешительные (лицензии), устанавливающие право природопользователя, например, на разведку или добычу полезных ископаемых, сброс или захоронение отходов и т.п.;

· обязывающие, определяющие правила поведения хозяйствующих субъектов при осуществлении ими своей деятельности.

Все перечисленные нормы экологического права являются «кирпичиками» этой отрасли права.

Источниками экологического права являются нормативно-правовые акты (документы), регулирующие экологические общественные отношения. Иерархия источников экологического права такова (каждый нижестоящий источник в этом рейтинге не должен противоречить вышестоящему):

1. международные конвенции и договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;

2. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г.;

3. федеративные договоры, заключенные между Российской Федерацией и субъектом Федерации;

4. федеральные и конституционные законы;

5. указы и распоряжения Президента РФ;

6. постановления и распоряжения Правительства РФ;

7. нормативные акты (конституции, законы, уставы) субъектов РФ;

8. нормативные акты министерств и ведомств;

9. нормативные акты органов местного самоуправления.

Дискуссионным в настоящее время является вопрос о признании судебных решений в качестве источников экологического права. Пока они не признаются таковыми, поскольку могут быть обжалованы (кроме решений Конституционного суда).

Прокомментируем приведенную выше иерархию источников российского экологического права. Высшими являются международные конвенции, договоры и соглашения, подписанные Российской Федерацией и ратифицированные Государственной Думой РФ. Как известно, Россия является правоприемницей Советского Союза, так что все международные документы, подписанные СССР, если их действие не отменила Государственная Дума, должны выполняться Россией. Согласно Конституции РФ, международные договоры являются составной частью ее правовой системы. Предусмотрено, что если международной конвенцией или договором установлены иные правила, чем предусмотрены Конституцией, то применяются правила международного договора.

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., является первой Конституцией в истории России, в которой есть статьи экологического содержания. Она является Основным Законом России и имеет верховенство на всей территории страны. В ст. 42 сказано, что каждый гражданин РФ имеет право на:

1. благоприятную окружающую среду;

2. достоверную информацию о ее состоянии;

3. возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Статья 42 Конституции РФ и ряд федеральных законов закрепили право граждан требовать от соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и возмещения вреда здоровью в результате неблагоприятного воздействия ОС. Отказ в предоставлении такой информации влечет за собой уголовную ответственность. Граждане имеют право обращаться в суд с исками о возмещении не только материального, но и морального вреда, который обычно выражается в том, что люди вынуждены переезжать, менять профессию, переносить физические и моральные страдания.

Осуществление прав граждан всегда связано с выполнением ими определенных обязанностей перед обществом и государством. Это отражено, прежде всего, в ст. 58 Конституции РФ, а также в Федеральных законах, устанавливающих, что граждане обязаны:

1. соблюдать требования природоохранного законодательства: экологически безопасное проведение работ при строительстве и разработке недр, нормативы пользования животным и растительным миром, санитарно-эпидемиологические нормы;

2. платить установленные налоги и сборы для финансирования природоохранных мероприятий;

3. содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения, повышению экологической культуры населения;

4. выполнять экологические предписания, соблюдать стандарты качества окружающей среды, сохранять природный ландшафт.

Экологическое содержание вложено также в статьи 9 и 36 Конституции РФ, касающиеся собственности на природные ресурсы. Комментарии к этим статьям даны в следующей лекции.

Федеративные договоры заключаются между государством — Российской Федерацией и субъектами Федерации; ими являются крупные города вместе с областями (исключения — Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, являющиеся отдельными субъектами Федерации), а также края (Краснодарский, Ставропольский и т.д.) и республики (Татарстан, Башкортостан и т.д.). Федеративные договоры не должны противоречить Конституции и международным договорам РФ.

Федеральные законы и природоресурсные Кодексы не должны противоречить перечисленным выше источникам. Важнейшим среди федеральных источников экологического права является Федеральный закон (ФЗ) «Об охране окружающей среды», принятый 10 января 2002 г. К числу главных Кодексов, имеющих экологическое содержание, относятся Водный, Земельный и Лесной.

Президент РФ, являясь главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики, в том числе и в области экологии. Он вносит на рассмотрение в Государственную Думу РФ законопроекты, подписывает и обнародует федеральные законы. Его Указы и распоряжения обязательны для исполнения на всей территории страны и не должны противоречить перечисленным выше источникам экологического права.

Далее в иерархии стоят постановления и распоряжения Правительства РФ, которое конституционно обеспечивает проведение в России единой государственной экологической политики.

Нормативные акты субъектов РФ не должны противоречить всем перечисленным выше источникам экологического права. Согласно Конституции РФ и Федеративным договорам природопользование, ООС и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении РФ и субъектов Федерации. Формами нормативных актов субъектов Федерации могут быть Конституции республик, Уставы городов, республиканские Кодексы.

Министерства, Федеральные службы и Федеральные агентства природоресурсного блока издают приказы, постановления и инструкции, являющиеся обязательными нормативными актами и источниками экологического права. Они не должны противоречить всем вышеперечисленным источникам экологического права.

Замыкают иерархию источников нормативные акты органов местного самоуправления, если закон наделил их соответствующими полномочиями. Напомним, что большинство экологических проблем имеет местный, локальный характер.

10.2.Органы государственного управления ООС в РФ. Органы государственного управления природопользованием и ООС в РФ делятся на три группы:

1. органы общей компетенции;

2. органы специальной компетенции;

3. функциональные органы.

Органы общей компетенции осуществляют природоохранную деятельность наряду с решением других задач. К ним относятся: Совет Федерации, Государственная Дума, Президент РФ, Правительство РФ, администрация субъектов РФ, органы местного самоуправления. Компетенция этих органов определена в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ.

Роль Совета Федерации в управлении ООС минимальна: он утверждает законы, в том числе экологического содержания, принятые Государственной Думой, принимает решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.

На Государственную Думу, кроме принятия законов, в том числе экологического содержания, возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ.

К важнейшим экологическим функциям управленческой деятельности Президента РФ в области ООС относятся:

· определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики страны;

· организация системы центральных органов исполнительной власти России в области природопользования и ООС;

· обеспечение гарантий соблюдения экологических прав граждан;

· обеспечение согласованного функционирования органов законодательной и исполнительной власти в области ООС и рационального природопользования.

В компетенцию Правительства РФ входит:

1. обеспечение проведения в РФ единой государственной экологической политики;

2. управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

3. обеспечение экологических прав граждан и экологической безопасности;

4. организация деятельности по ООС, рациональному природопользованию, развитию минерально-сырьевой базы РФ;

5. координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, и ликвидации их последствий.

Деятельность органов общей компетенции по ООС на уровне субъектов Федерации включает:

· обеспечение реализации государственной экологической политики на территории субъекта Федерации;

· управление региональной собственностью субъекта РФ;

· организацию мониторинга ООС и ведение кадастров природных ресурсов в данном регионе;

· осуществление государственного контроля за природопользованием и ООС.

При оценке деятельности органов местного самоуправления не следует забывать, что экологические проблемы имеют, как правило, локальный характер, и все процессы деградации биосферы начинаются с загрязнения и гибели небольшой речушки, озерца, рощи, черных дымов местного завода или фабрики.

К специализированным органам относятся структуры, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. После многочисленных реорганизаций из специальных органов, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г., осталось пока только Министерство природных ресурсов РФ и при нем:

1. Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования;

2. Федеральное агентство водных ресурсов;

3. Федеральное агентство лесного хозяйства;

4. Федеральное агентство по недропользованию.

В задачи Министерства входит осуществление государственного управления в области изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов России. На Министерство возложены функции ведения мониторинга и кадастров природных ресурсов, экологической экспертизы, лицензирования в области природопользования, государственного экологического контроля, охраны атмосферного воздуха, животного мира, управление особо охраняемыми территориями и ведение Красной книги РФ. Можно предположить, что преобразование системы специального экологического управления еще не закончено, и процесс создания новых организационных структур будет продолжаться.

К функциональным органам, имеющим отношение к ООС, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г., принадлежат:

· Министерство внутренних дел РФ;

· Министерство обороны РФ;

· Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ;

· Министерство здравоохранения и социального развития РФ;

· Министерство сельского хозяйства РФ;

· Министерство промышленности и энергетики РФ;

· Министерство экономического развития и торговли РФ.

Эти органы подключаются к решению экологических задач по мере необходимости вместе с Министерством природных ресурсов, его службами и агентствами.

10.3.Юридическая ответственность за нарушение природоохранного законодательства. Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимают отношения между государством и лицом, совершившим экологическое правонарушение (физическим, должностным или юридическим), связанные с применением к нарушителю соответствующего взыскания. Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя экологического законодательства. Экологическое правонарушение — это противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), причиняющее вред или несущее реальную угрозу причинения экологического вреда.

С учетом степени общественной опасности экологические правонарушения подразделяются на проступки и преступления. Признаками преступления являются, как правило, наличие умысла, повторность деяния и особо крупный размер ущерба окружающей среде. В результате экологического правонарушения наступает дисциплинарная, административная, уголовная или гражданско-правовая (имущественная) ответственность.

Дисциплинарной ответственности за экологические правонарушения подлежат должностные лица и работники за невыполнение ими своих прямых обязанностей по службе или по договору. Кроме Федерального закона «Об охране окружающей среды» этот вид ответственности регламентируется также Трудовым кодексом РФ. Дисциплинарные взыскания заключаются в замечании, выговоре или увольнении и накладываются администрацией предприятия или вышестоящей организацией. За каждое дисциплинарное нарушение накладывается только одно взыскание. Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом ответственности, поэтому наложение взыскания не исключает наступления других видов ответственности — административной, уголовной или гражданской.

Административная ответственность за экологические правонарушения регулируется, главным образом, Кодексом РФ «Об административных правонарушениях» и ФЗ «Об охране окружающей среды». Субъектами административной ответственности являются граждане, а также должностные и юридические лица. Административное правонарушение внешне сходно с преступлением, поэтому при наложении административного взыскания необходимо проследить, чтобы в рассматриваемом правонарушении не было признаков состава преступления.

Законодательством предусмотрены следующие административные взыскания: предупреждение; штраф (наиболее распространенная мера административной ответственности); возмездное изъятие или конфискация орудия совершения правонарушения (например, рыболовной сети или катера при браконьерском лове); лишение специального права, например, права охоты.

Административная ответственность является самостоятельным видом ответственности, и штраф (независимо от его размера) не освобождает нарушителя от обязанности возмещения вреда, причиненного ОС.

Уголовная ответственность за экологические правонарушения наступает при совершении экологического преступления и регламентируется Уголовным Кодексом РФ и ФЗ «Об охране окружающей среды».

Экологическое преступление — это предусмотренное уголовным законодательством и запрещенное им под угрозой наказания виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на окружающую среду и ее компоненты и приводящее к негативным изменениям ее качества. Для отнесения деяния к экологическому преступлению используют следующие критерии: масштаб вреда, нанесенного ОС, наличие умысла и повторность действия.

Уголовная ответственность наступает за:

1. нарушение правил техники безопасности на объектах ядерной энергетики;

2. сокрытие или отказ в предоставлении информации об опасности для жизни и здоровья людей;

3. экоцид (сознательное уничтожение объектов дикой живой природы);

4. жестокое обращение с животными;

5. регистрацию незаконных сделок с землей;

6. терроризм;

7. нарушение правил техники безопасности при ведении горных и строительных работ;

8. нарушение правил техники безопасности при обращении со взрывоопасными веществами;

9. нарушение правил учета, хранения и перевозки взрывоопасных и легковоспламеняющихся веществ;

10. незаконное обращение с радиоактивными веществами.

Гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения заключается, главным образом, в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный или моральный вред, причиненный в результате нарушения природоохранного законодательства. Регламентируется Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «Об охране окружающей среды».

Под экологическим вредом понимают любое ухудшение состояния ОС, происшедшее в результате нарушения правовых экологических требований. Составными частями экологического вреда являются ущерб, упущенная выгода и моральный вред. Экологический ущерб проявляется, прежде всего, в загрязнении ОС, уничтожении и порче природных ресурсов, разрушении экосистем, вследствие чего происходят негативные изменения в демографической сфере: снижается продолжительность жизни и уменьшается прирост населения.

Моральный вред может быть обусловлен потерей здоровья и, как следствие, потерей работы и связанными с этим нравственными страданиями человека. Уничтожение в городах зеленых насаждений может рассматриваться как фактор не только физического, но и морального вреда, поскольку природа удовлетворяет не только материальные, но и духовные потребности человека.

Гражданско-правовая ответственность может возлагаться на правонарушителя наряду с применением мер дисциплинарного, административного и уголовного воздействия.

10.4.Экологическое воспитание и образование. Любой юридически грамотный человек знает, что правонарушение легче предотвратить, чем раскрыть. Для предотвращения экологических правонарушений необходимо экологическое воспитание и образование, а также просвещение населения России.

Экологическое воспитание и образование населения — это, согласно ФЗ «Об охране окружающей среды», всестороннее распространение экологических знаний и информации о состоянии ОС, всеобщность и комплексность этих знаний, преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях всех уровней (от дошкольного до послевузовского), подготовка руководителей организаций и специалистов в области ООС и экологическое просвещение, т.е. воспитание бережного отношения к природе и рационального использования природных ресурсов.

Кризисное состояние ОС в России и заставляет рассматривать проблемы экологического образования и воспитания в общей системе российского образования как приоритетные.

Поиск по сайту: