Земельное право. 1. Развитие земельных отношений в советский период

Рассмотрим 2 вопроса:

1. Развитие земельных отношений в советский период

2. Основные черты современной земельной реформы.

Итак, первый вопрос о земельных преобразованиях, вызванных Октябрьской революцией.

Сначала отметим, что Столыпинские реформы были поддержаны далеко не всеми.

Проблемы, связанные с решением земельного вопроса, активно обсуждались перед Октябрьской революцией и в научных кругах и в партийных организациях.

В научных кругах выделились 2 основные тенденции.

Одни экономисты, юристы, аграрники поддерживали идеи Столыпина о переходе к фермерскому ведению хозяйства. Но были и противники. В частности, известный в то время ученый-аграрник говорил, что фермерский путь развития России нами полностью отрицался, но были и сторонники похода на чистокровную Америку, то есть с ориентацией на фермерский путь развития России.

Чаянов и некоторые другие представители науки отстаивали ту точку зрения, что необходимо в России всячески развивать кооперацию, ибо Россия всегда основывалась на общинном землевладении.

Но надо сказать, что практически все, так или иначе, требовали наделения крестьян землей. А некоторые призывали к полной конфискации помещичьих земель.

Что касается партий, то наиболее значимыми партиями была партия социал-революционеров (эсеров). Эта партия отстаивала требование о социализации земли. Члены этой партии исходили из того, что земля ничья, земля Божья, и она не должна находиться в частной собственности. Земля должна передаваться тем, кто ее обрабатывает на уравнительных началах.

Эти идеи были привлекательны не только для крестьян, но и для значительной части интеллигенции. Известный философ Бердяев говорил, что в сознании и чувствах в то время доминировали интересы распределения и уравнения. Они доминировали над интересами производства и творчества. Действительно, уравнительные идеи в нашей стране оказались очень и очень живучи.

Пролетарская партия, которая состояла как бы из двух частей: меньшевики и большевики. Меньшевики требовали ликвидации и конфискации церковных и монастырских земель, а также крупных землевладений помещиков, они требовали передачи земли местным органам власти, то есть требовали муниципализации земли. Партия большевиков требовала проведения коренных земельных преобразований на основе национализации, то есть ликвидации частной собственности на землю, передачи земли государству и в свою очередь передачи земли в руки тех, кто ее обрабатывает.

Надо сказать, что в первых декретах советской власти проявились идеи, которые отстаивались эсерами, в частности, принцип уравнительного землепользования. В декрете советской власти Второго съезда советов, принятом на второй день после Октябрьской революции, то есть 8 ноября 1917 г. провозглашалось, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно, без всякого выкупа и подчеркивалось, что земли рядовых крестьян не конфискуются. К декрету был приложен и Наказ о земле, составленный на основе наказов крестьян, которые пришли с мест. Там было сказано несколько иначе, а именно: право частной собственности на землю отменяется навсегда и какие бы то ни было сделки с землей запрещаются. Здесь, как мы видим, точных формулировок, касающихся национализации земли, пока еще нет.

Вскоре после революции, а именно в феврале 1918 г., был принят декрет ВЦИК «О социализации земли». 10 июля 1918 г. была принята первая российская Конституция. В ней было предусмотрено, что в осуществление социализации земли частная собственность на землю отменяется и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся на ней без всякого выкупа, причем на началах уравнительного землепользования. Как видите, эсеровские идеи и здесь имеют место, что вобщем-то не отрицал в свое время и Ленин.

Важным событием в развитии земельных отношений было принятие Земельного кодекса в октябре 1922 г. В этом кодексе было уже четко записано, что вся земля в России находится в собственности рабоче-крестьянского государства, таким образом объявлялась монопольная государственная собственность на землю, тем самым национализация земли получила окончательное правовое оформление.

Первые акты советской власти основное внимание уделяли использованию земель для сельскохозяйственных нужд, причем постоянно подчеркивался эсеровский принцип уравнительного распределения земли между гражданами, которые трудятся на ней.

Крестьянам предоставлялась в это время свобода выбора форм хозяйствования на земле. Они могли осуществлять право пользования землей по хуторской системе, отрубной в качестве единоличников и общинной. Все эти формы сохранялись. Вместе с тем уже в Земельном кодексе и даже ранее наметилась тенденция на поощрение коллективных форм использования земли.

Земельный кодекс нес на себе явный отпечаток НЭПа. Он допускал аренду земли, правда ограничивал сроком до 6 лет, и в качестве временной меры допускал применение наемного труда в хозяйстве. Уже Земельный кодекс предусматривал меры по свертыванию уравнительного землепользования. Земля крестьянам, согласно Кодексу предоставлялась в бессрочное пользование, причем гарантировалась достаточно четко устойчивость землепользования – изъятие земельного участка могло производиться только для государственных и общественных нужд и при этом пользователям участков, которые изымались, должны были предоставляться участки в другом месте и возмещаться причиненные убытки, то есть достаточно прогрессивная норма была.

Как уже было сказано, Земельный кодекс, как и другие акты того времени уже поощряли развитие коллективных форм хозяйствования на земле, для них устанавливались различные преференции. Наряду с Земельным кодексом в это время принимаются акты, касающиеся использования и других природных ресурсов. Например, в 1923 г. был принят Лесной кодекс, положение о недрах земли и их разработке. Были приняты отдельные акты по конкретным видам земель, в частности, 13 апреля 1925 г. было принято Положение о земельных распорядках в городах, оно многие десятилетия действовало. В 1925 г. было принято Положение о землях предоставленных транспорту, и т.д. Самым крупным общесоюзным актом в сфере регулирования земельных отношений были общие начала землепользования и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 декабря 1928 г. Эти Общие начала объявляли собственность на землю Союза ССР. Это был последний акт, который еще допускал выбор форм хозяйствования на земле и не исключал наемный труд в сельском хозяйстве.

Однако на следующий год, то есть в 1929 г. открылась трагическая страница в жизни крестьянства. Этот год был назван «годом великого перелома». С этим годом связана широкомасштабная принудительная коллективизация сельского хозяйства. Этот же год, как и несколько последующих лет ознаменовались таким печальным событием, как раскулачивание крестьян, то есть самых трудолюбивых и соответственно зажиточных крестьян ссылали в мало обжитые районы с конфискацией всего принадлежащего им имущества.

Первые результаты сплошной коллективизации ознаменовались принятием Примерного устава сельскохозяйственной артели. Примерный устав сельскохозяйственной артели был утвержден СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР 1 марта 1930 г. Согласно этому уставу все межи, разделяющие крестьянские хозяйства, были ликвидированы, и в каждом коллективном хозяйстве создавался общий земельный массив, на который крестьяне не имели никаких прав. Крестьянам предоставлялось только право сохранить за собой небольшой приусадебный участок. Эти же идеи были отражены и в следующем Примерном уставе сельскохозяйственной артели, который был утвержден СНК СССР и Центральным комитетом партии 17 февраля 1935 г. В этом уставе развивались некоторые идее предыдущего устава и, в частности, подчеркивалось, что земли за колхозами закрепляются в бессрочное пользование, то есть, как было сказано в нем, навечно. Приусадебные земли предоставлялись в размерах, определяемых уставом конкретного коллективного хозяйства, но предельные размеры определялись Примерным уставом. Размеры колебались от 0,25 до 0,50 га и в отдельных, в основном мало обжитых районах, до 1 га. Единоличные хозяйства сохранялись, но они были поставлены в очень жестокие условия. Им также предоставлялись приусадебные участки и небольшой полевой надел за пределами колхоза. В этот период доминирующее положение, таким образом, заняли 2 института: институт исключительной государственной собственности на землю и институт землепользования.

В принятой 5 декабря 1936 г. Конституции СССР («сталинской») подчеркивалось, что земля и другие природные богатства являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием и ниже подчеркивалось, что земля, закрепляемая за колхозами, предается в бесплатное и бессрочное пользование, то есть навечно. Хотя, как вы знаете, вечного ничего не бывает.

В те годы очень строго следили за тем, чтобы ведение личного подсобного хозяйства не приводило к тому, что оно является основным источником существования. Поэтому очень зорко следили за тем, чтобы не увеличивались приусадебные участки и строго карали тех, кто не выполнял установленные нормы работы в коллективных хозяйствах. Надо сказать, что в то время были приняты акты, которые предоставляли возможность вести приусадебное хозяйство не только работникам колхозов и совхозов, но и тем рабочим и служащим, которые проживали в сельской местности и их работа, была связна с обслуживанием сельского хозяйства, это учителя, врачи, связисты, работники культуры и т.д. Было принято специальное постановление СНК СССР ЦК партии от28 июня 1939 г. Этим постановлением были предусмотрены нормы земельных участков, предоставляемых указанным рабочим и служащим. Они составляли 0,15 га, причем подчеркивалось, что сюда включается и земля, занята постройками.

После Великой отечественной войны принималось немало актов, касающихся использования земли. Мы их перечислять не будем. Отметим, в частности, что 26 августа 1948 г. был принят Указ Президиума Верховного совета СССР «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов». Этот указ отменял ранее существовавший институт застройки. В тот же день было принято постановление Правительства - Совета министров СССР, где были указаны конкретные размеры земельных участков и другие детали, связанные с предоставлением земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

Следует подчеркнуть, что и в послесталинский период, то есть после марта 1953 г. принимались акты, направленные против увеличения приусадебных земельных участков, предусматривались меры, связанные с нарушением норм землепользования с участием колхозов.

Наиболее трагические последствия имели нормативные акты, партийные и правительственные, принятые в 1959 г по инициативе Хрущева. Они были направлены полностью на жесткое ограничение личного подсобного хозяйства. У крестьян отбирали скот, потому что нормировалось содержание скота в личном подсобном хозяйстве. И в результате наша страна впервые стала закупать за рубежом зерно и другие виды продовольствия и вскоре вышла на первое место в мире по импорту зерна и другой сельскохозяйственной продукции.

В 60-е гг. были приняты и некоторые полезные акты. Это в частности постановление Совета министров СССР от 12 июля 1962 г. «Об улучшении государственного учета земель», постановление Совета министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель», постановление Правительства от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почвы от ветровой и водной эрозии» и т.д.

В этот же период, то есть в 60-х гг. начинаются активные работы по кодификации природоохранного и экологического законодательства. 13 декабря 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик.

Основы включали ряд по тому времени прогрессивных положений. В развитие Основ были приняты некоторые союзные акты, в том числе Положение о государственном контроле за использованием земель, Указ об административной ответственности за нарушение земельного законодательства и т.д. Во всех республиках были приняты земельные кодексы. В Российской Федерации Земельный кодекс был принят в 1970 г., который просуществовал до 1991 г.

В 60-е гг. принимаются и другие основы: Основы водного законодательства 1970 г., Основы законодательства о недрах 1975 г., Основы лесного законодательства 1977 г.

На базе этих союзных актов были приняты в союзных республиках кодексы или законы.

Теперь кратко рассмотрим 2-й вопрос – основные черты современной земельной реформы.

Новый этап развития земельного законодательства относится к периоду так называемой горбачевской перестройки.

Первые годы после того, как он был избран генеральным секретарем ЦК КПСС, ознаменовались принятием репрессивных мер, направленных на ограничение прав граждан на землю. Например, устанавливались жесткие нормы на строительство садовых домиков, ограничитель был 25 кв.м.

Поворот в регулировании земельных отношений был связан с активностью народных депутатов СССР. В то время были внесены изменения в Конституцию СССР и эти изменения предусмотрели, что высшим органом государственной власти является Съезд народных депутатов СССР.

Перед вторым Съездом народных депутатов СССР, который начал работу 12 декабря 1989 г. большая группа депутатов во главе с академиком Сахаровым объявила о том, что она призовет всеобщей политической забастовке, если вопрос о земле не будет поставлен в повестку дня съезда.

Но дело закончилось тем, что не съезд, а его орган – Верховный совет СССР 28 февраля 1990 г. принял новые Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле.

При подготовке этого акта велись ожесточенные споры между сторонниками сохранения исключительной государственной собственности на землю и сторонниками разрушения монополии государственной собственности на землю. В результате этой борьбы, как это ни странно, но понятие собственность на землю вообще исчезло из этих Основ, вы там не найдете слово «собственность». Но Основы ввели такой компромиссный титул прав на землю, как пожизненное наследуемое владение. Основы, кроме того, разрешили аренду земли, которая была запрещена с 1930 г. Но справедливости ради отметим, что аренда была разрешена несколько ранее, был принят союзный закон об аренде, там уже идеи аренды были отражены.

Отметим, что незыблемость исключительной государственной собственности на землю в какой-то мере была поколеблена.

Исключительно жаркие споры по вопросу установления частной собственности на землю велись на съездах народных депутатов РФ. В итоге были сделаны робкие шаги по разрушению монополии государственной собственности на землю. В конце 1990 г., а именно 22 ноября 1990 г. был принят Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», который допускал передачу земли в собственность крестьянских хозяйств. 23 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О земельной реформе», который несколько шире ставил вопрос о введении частной собственности на землю, предусматривал ее введение не только для крестьянских хозяйств. В конституцию 1978 г. были внесены изменения, в частности принята новая редакция ст. 12, где предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность, но только для производства сельскохозяйственной продукции. Продажа и иное отчуждение земель, кроме передачи по наследству, допускалось исключительно государству в лице Совета народных депутатов, причем объявлялся мораторий на 10 лет на совершение этих сделок с землей. Правда, если участок приобретался за плату, то этот мораторий сокращался до 5 лет. Строго говоря, это была еще не собственность на землю, квази собственность.

25 апреля 1991 г. был принят новый Земельный кодекс РФ. В нем в частности предусматривалось, для каких целей земельный участок может быть предоставлен в частную собственность. Что касается сделок с земельными участками, то Кодекс просто отсылала к ст. 12 Конституции РФ.

Впервые мораторий на сделки с земельными участками был поколеблен Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в России». Этот указ разрешил гражданам в отдельных случаях продать земельный участок независимо от срока его приобретения. Это в случае, если граждане переходили на пенсию по старости или за выслугу лет, если продавали земельный участок, чтобы построить перерабатывающее предприятие в сельской местности ив некоторых других случаях. Им разрешалось продать участок, но опять же через местные органы власти, через советы.

Мораторий на продажу земельных участков был отменен для 4 видов использования земли Законом РФ от 23 декабря 1992 г. В нем шла речь об отмене моратория при продаже земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства. Разрешалось собственникам соответствующих земельных участков продавать свои участки независимо от времени их приобретения, правда с соблюдением ряда условий, в частности с сохранением целевого назначения участка.

Радикальные меры по развитию частной собственности на землю были предусмотрены Указом Президента РФ «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий». Были приняты 2 указа на эту тему: от 25 марта 1992 г. и от 14 июня 1992 г. Эти акты касались приобретения земельных участков в собственность несельскохозяйственных организаций. Эти указа поставили вопрос шире. Согласно этим актам, юридические лица, которые приобрели в порядке приватизации предприятия, получали право выкупить и соответствующие земельные участки, на которых располагались эти предприятия.

Приватизация предприятий осуществлялась таким образом, что земельных вопросов она не касалась. В соответствующих документах приватизации произвольно указывался размер земельных участков, нот права на него не затрагивались. А эти указы разрешили приобретать в собственность земли под приватизированными предприятиями, причем была сделана оговорка, что такое разрешается в том, случае если доля государства в соответствующем акционерном обществе составляет менее 25 %. Этими указами было разрешено приобретать земельные участки и иностранным гражданам и юридическим лицам, если они приобрели соответствующие предприятия и другие объекты в порядке приватизации.

Основополагающие нормы в области регулирования земельных отношений ввела новая Конституция РФ 1993 г. Она закрепила право частной собственности на землю и по существу отменила ограничения, связанные со сделками с землей.

Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией РФ» от 24 декабря 1993 г. были признаны не действующими многие нормы Земельного кодекса 1991 г., по существу почти половина норм. Иногда некоторые нормы отменялись только потому, что в них упоминалось о Советах.

В связи с этим указом в регулировании земельных отношений появились зияющие пропасти, пробелы, даже по таким вопросам, как предоставление земельных участков и т.д.

Предполагалось, что вскоре будет принят новый Земельный кодекс.

Действительно, проект нового Земельного кодекса был внесен в Государственную Думу в июне 1994 г. Правительством РФ.

Два года проект обсуждался в государственной Думе и, наконец, был принят в третьем чтении 22 мая 1996 г. Этот кодекс не только не развивал идеи земельной реформы, но по многим позициям отказывался от достигнутого, делая даже не шаг, а больше, назад. В том числе вводились дополнительные ограничения частной собственности. Именно поэтому, в частности, Совет Федерации не одобрил Земельный кодекс на своем заседании 26 июня 1996 г.

После этого была создана согласительная комиссия из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и некоторых специалистов. Началась доработка кодекса. Она проводилась в течение примерно года. 11 июня 1997 г. Земельный кодекс был принят с учетом тех поправок, которые рекомендовала согласительная комиссия. И вскоре, а именно 3 июля 1997 г. Совет Федерации одобрил Земельный кодекс. Однако Президент РФ воспользовался правом вето, ссылаясь в частности, на то, что принятый Земельный кодекс не соответствует Конституции РФ.

После этого началась переработка Земельного кодекса. Комитет по аграрным вопросам насчитал 24 позиции, по которым были высказаны замечания Президентом. Дорабатывал этот аграрный комитет, который объявил, что он все замечания Президента учел. 22 апреля 1998 г. Государственная Дума вновь приняла Земельный кодекс. 20 мая 1998 г. Совет Федерации одобрил Земельный кодекс. На этот раз Президент РФ вернул кодекс в Государственную Думу без подписи, ссылаясь на процедурные нарушения при его принятии.

Началась новая доработка Земельного кодекса с учетом предложений Президента. Доработанный проект был внесен в Государственную Думу уже на этот раз Президентом. В декабре 1998 г. Земельный кодекс дважды выносился на поименное голосование Государственной Думы, но так и не собрал большинство, то есть не набрал необходимое количество голосов «за».

Согласно Регламенту нужно было начинать работу над Земельным кодексом с нуля. Тем самым Земельный кодекс стал, если пользоваться выражением Столыпина образцом «законодательной жвачки».

Наконец в апреле 2001 г., то есть спустя почти 7 лет после первой попытки, Правительством РФ был внесен в Государственную Думу новый вариант проекта Земельного кодекса. Этот вариант был принят Государственной Думой в третьем чтении 28 сентября 2001 г. и одобрен советом Федерации 10 октября 2001 г. Кодекс был подписан Президентом Путиным 25 октября 2001 г. Он был введен в действие с 30 октября 2001 г., то есть со дня его официального опубликования.

Кодекс был принят без восторга и в частности потому, что сделан он был в окончательном варианте в спешке и взаимно пошли на разные компромиссы. В частности, очень многие вопросы, связанные с землями сельскохозяйственного назначения решили вывести в отдельный закон, по многим вопросам умолчали и т.д.

В итоге в Кодекс внесены уже многочисленные поправки. Найти решение какого-то конкретного вопроса представляется очень трудным, а иногда и просто не возможным. Он составлен, помимо прочего, на очень низком юридико-техническом уровне. И уже раздаются голоса о том, чтобы в новой редакции принять. Но лучше идти небольшими изменениями.

Земельное право.

Поиск по сайту: