Глава I. ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

432980, г. Ульяновск, ул. Гончарова, 14

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

УЧЕБНИК

2-е издание, переработанное и дополненное

В.И. ВАСИЛЬЕВ

Глава I. ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением, - относительно новое для российской правовой системы. Оно возникло в связи с утверждением и развитием в нашей стране демократического института, существовавшего до октября 1917 г., но затем упраздненного советской властью. Как самостоятельная отрасль муниципальное право полностью не сложилось. Еще предстоит принять немало законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, чтобы закрыть пробелы в правовом регулировании местного самоуправления. Должны появиться новые акты, регулирующие формы участия граждан в решении вопросов местного значения, в распоряжении ими муниципальной собственностью, формы межмуниципального сотрудничества и др. По-видимому, возникнет надобность в выделении правового статуса таких категорий муниципальных образований, как сельские поселения и крупные города.

Предстоит осмыслить и решить ряд вопросов, касающихся методов регулирования общественных отношений муниципальным правом. Прежде всего следует уяснить содержание самого понятия муниципального права, истолкование которого в ряде опубликованных трудов далеко не однозначно. Является ли муниципальное право самостоятельной отраслью в российской правовой системе или оно представляет собой подраздел или подотрасль конституционного права? Эта теоретическая проблема в последнее время активно дискутируется специалистами публичного права <1>. Суть ее в правильном понимании предмета муниципального права.

--------------------------------

<1> См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. N 5; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2008. С. 8 - 49; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2009. С. 12; Пешин Н.Л. Что есть муниципальное право и местное самоуправление? Рецензия на учебник В.И. Васильева "Муниципальное право России" // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 24; Дементьев А. Теория и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. Обнинск, 2009. С. 7 и др.

При всем различии частностей в главном, основном большинство авторов до сих пор считает, что муниципальное право - это комплексная отрасль права и отношения, составляющие его предмет, имеют комплексный характер <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 3, 5.

Если муниципальное право - суть комплексная отрасль права, то сторонникам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание для формирования этого образования как муниципального, т.е. относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне властного института местного самоуправления? Или ее нет вообще и данная "отрасль" представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению отраслей?

Второй. Если такая часть все-таки есть, как она соотносится с остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права? Другими словами, в какой степени используют собственно муниципальное право другие отрасли права, в какой мере эти отрасли права влияют на муниципальное право?

На первый вопрос некоторые авторы (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, В.И. Фадеев и др.) дают в общем положительный ответ: да, существует некая часть собственно муниципального права, "самостоятельный массив муниципально-правовых норм" <1>, которые регулируют организацию местного самоуправления. Есть и другая его часть. По поводу соотношения в комплексной отрасли собственно муниципального права и других ее частей единое мнение отсутствует. По сути, кроме общих суждений относительно объема и содержания предмета муниципального права, ничего нет. Правда, в учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева говорится, что в муниципальном праве "в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса прописки, весьма значительна" <2>, но что такое "весьма значительна"? Три четверти, четыре пятых нормативного материала? Формула "весьма значительная доля", по сути, никак не ограничивает включение норм других отраслей права в муниципальное право. Его предмет становится крайне расплывчатым. И можно ли вообще говорить об отрасли права, если ее предмет как таковой не имеет определенных границ? Получается какая-то всеобъемлющая "сфера" действия муниципального права, где отношения регулируются неким правовым массивом, который если и систематизирован, то главным образом по предметам других отраслей права - конституционного, гражданского, финансового, трудового, административного и т.д.

--------------------------------

<1> См.: Выдрин Н.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2001. С. 11; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Указ. соч. С. 31.

<2> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 11.

Каждая сложившаяся отрасль права структурирована как по горизонтали, так и по вертикали, но нельзя считать, что нормы гражданского права, действующие на территории поселения, городского округа или муниципального района, входят в предмет муниципального права, а остальные продолжают действовать в лоне собственно гражданского права. Нормы гражданского права действуют на всех уровнях государственной системы. Их совершенно не обязательно вторично признавать, чтобы официально ввести в состав муниципального права, они действуют без всякого признания. Точно так же и нормы финансово-бюджетного или земельного права представляют собой системы норм, и выделять из этих систем локальные части, включая их в муниципальное право, нет никакой нужды.

Когда оно только народилось, в силу его неразвитости в предмет новой отрасли права пришлось включать многие прямо не относящиеся к нему нормативные компоненты. Теперь, когда оно достаточно развилось, его предмет не нужно искусственно расширять. Всему свое время. Местное самоуправление стало сейчас весьма объемным по своему содержанию институтом, изучаемым самыми различными науками, в числе которых и правоведение - не безбрежная правовая сфера, а вполне конкретная компактная отрасль права со своим собственным предметом, призванная регулировать складывающиеся и постоянно развивающиеся в сфере местного самоуправления общественные отношения в их юридическом опосредовании <1>.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 11.

С нашей точки зрения, предмет муниципального права включает нормы права, регулирующие систему местного самоуправления: территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти, формирование органов местного самоуправления.

Кроме того, в предмет муниципального права включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Эти нормы регулируют право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения этих органов между собой.

В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления, в том числе и полномочия органов местного самоуправления.

Но не все полномочия, а те, которые, во-первых, обеспечивают организацию местного самоуправления и формирование его органов, во-вторых, вопросы местного значения, в которых полномочия заключены как бы "в свернутом" укрупненном виде, в-третьих, переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия и, в-четвертых, особые полномочия общего значения, имеющие организационный характер, и некоторые весьма актуальные для органов местного самоуправления (они сформулированы в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ). Полномочия органов местного самоуправления, которые входят в систему норм других отраслей права (финансового, гражданского, земельного, экологического и др.) и не связаны с указанными полномочиями, в предмет муниципального права не входят.

Конституция РФ говорит об общих принципах организации системы органов местного самоуправления, установление которых федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 4 ст. 76) относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организация муниципальной власти - ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении. И это законодательство должно иметь собственный предмет регулирования, будучи отраслью муниципального права. Это понятно - слишком значительны особенности этой подсистемы социального управления, которая не входит в систему органов государственной власти и реализуется в специфической форме публичной власти.

В предмет муниципального права входят также порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, общие принципы финансового и имущественного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, ответственность (исключая гражданскую, уголовную и административную, регулируемые другими отраслями права).

Содержание муниципального права следует, с нашей точки зрения, рассматривать не как комплексную отрасль права, а как подотрасль конституционного права, регулирующую указанную форму народовластия.

Предмет правового регулирования муниципального права, как и любой другой отрасли права, отвечает на вопрос: какие именно отношения регулируются этой отраслью? Каждая отрасль права имеет свойственный только ей одной предмет, которым определяется ее самостоятельность и от которого зависят своеобразие и особенности правового регулирования ею общественных отношений. Практически самостоятельность и особенность отрасли права выражаются в неприменимости к предмету ее регулирования норм других отраслей права <1>. Конечно, не следует закрывать глаза на реальность, которая определяет возможность вхождения в предмет одной отрасли права норм другой отрасли. "Стерильных" отраслей права не бывает. Только эта возможность на деле должна использоваться в определенной мере, поскольку в ином случае будет размываться одна из важнейших категорий права, заключающаяся в системном структурировании правового поля.

--------------------------------

<1> См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1967. Вып. 11. С. 18.

В случае с муниципальным правом можно признать наличие в данной отрасли права норм других конкретных отраслей права. Однако это далеко не одно и то же, что и весьма значительное "совпадение", о котором указывалось выше. Речь идет конкретно, например, о соотношении предмета муниципального и конституционного права. Как известно, являясь ведущей отраслью права, конституционное право представляет собой фундамент для всей правовой системы, в том числе и для муниципального права. Конституция РФ содержит нормы-принципы, заключающие в себе главные характеристики местного самоуправления, которые составляют "статический" правовой образ местного самоуправления. Эти характеристики, будучи нормами конституционного права, входят и в предмет муниципального права, многие из них раскрываются и детализируются именно в муниципальном праве. Вместе с тем - так сложилось исторически - некоторые нормы-принципы, определяющие важнейшие параметры муниципального права, одновременно входят в состав других отраслей права и именно этими отраслями конкретизируются и развиваются. В самом деле, трудно представить себе местное самоуправление без муниципальной собственности или без самостоятельного утверждения и исполнения местного бюджета. И эти институты закрепляются вслед за Конституцией муниципальным правом, определяя экономический каркас местного самоуправления, но подробно регулируют и опосредствуют общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью и местными бюджетами, гражданское и финансово-бюджетное право. То же и с другими отраслями права, некоторые из которых, как, например, избирательное право, по крайней мере предположительно, отраслью права в общепринятом смысле не являются, а представляют собой относительно самостоятельную подотрасль конституционного права <1>.

--------------------------------

<1> Конкретный анализ соотношения муниципального права с другими отраслями права составляет задачу отдельного исследования. Первая попытка (и не безуспешная) сделана С.А. Сергеевым в книге "Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования". С. 63 - 106.

Место муниципального права в общей системе российского права можно существенно прояснить, если анализ соотношения муниципального и других отраслей права перенести в плоскость соотношения муниципального законодательства и других отраслей законодательства, памятуя, что отрасль законодательства и отрасль права - разные правовые феномены. В отношении законодательных актов вполне можно говорить об их комплексности, имея в виду включение в акты муниципального законодательства - а таковыми можно называть законодательные акты, по преимуществу состоящие из норм муниципального права, - норм других отраслей права и введение в законодательные акты других "немуниципальных" отраслей права норм муниципального права. Это естественный и широко применяемый прием, имеющий целью в одном документе урегулировать разные по своей "правовой окраске" отношения, поскольку такой путь оказывается наиболее простым с учетом целей, ставящихся законодателем.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это, конечно, акт муниципального права. Большая его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся функций органов местного самоуправления, его территориальной организации, порядка наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, формирования и системы органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов и др. Вместе с тем здесь наличествует гл. 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права.

Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный закон N 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы - реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс РФ "вернул себе" многие нормы Федерального закона N 131-ФЗ, и не только вернул, но позднее изменил их, определил процедуры их исполнения. Так и должно было случиться. Ведь Федеральный закон N 131-ФЗ по всем правилам законодательной техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил их отсылками к Бюджетному кодексу РФ, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям права, координируются именно таким путем.

Не случайно в процессе применения Федерального закона N 131-ФЗ как государственные, так и муниципальные органы в экономических делах ориентируются во многом на Бюджетный кодекс РФ, к которому отсылает Федеральный закон N 131-ФЗ, и мало вспоминают о бюджетных нормах этого Закона. Местный бюджет - это, конечно, институт муниципального права, но реализуется и конкретизируется он средствами другой отрасли права - финансово-бюджетной. Включая составление и исполнение местных бюджетов в муниципальное право, мы не только должны были бы согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, без которых невозможно правильное понимание и применение частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права.

То же с гражданским правом. Муниципальная собственность - важнейший институт местного самоуправления. Считать на этом основании, как делают некоторые авторы, Гражданский кодекс РФ источником муниципального права - значит смешивать в одну "комплексную" кучу разные правовые категории. Объекты муниципальной собственности составляют имущественную основу местного самоуправления, но обращение с ними происходит по нормам как муниципального, так и (преимущественно) гражданского права. Причем когда речь идет об использовании муниципального имущества в гражданском обороте, применяются нормы гражданского права в чистом виде. Им не нужно при этом становиться структурно-отраслевыми элементами муниципального права. Они действуют в своем собственном первичном качестве, обеспечивая в нужных случаях субъекты публичного права, каковыми являются органы местного самоуправления, средствами и методами частного права.

Нельзя отрицать, что существование на практике многочисленных законодательных межотраслевых институтов объективно обусловлено задачами практики. Федеральный закон N 131-ФЗ, ставя цель "всеохватного" определения путей муниципальной реформы, естественно, включает нормы гражданского права. Одни из норм Закона являются простым воспроизведением норм ГК РФ, другие их конкретизируют. Кроме того, Закон предусматривает действие сложных правовых институтов, в которых проявляется взаимосвязь муниципального и гражданского законодательства, предопределенная в ряде случаев функциональным единством этих институтов, тесной объективной взаимосвязью воплощенных в них общественных отношений.

Федеральный закон N 131-ФЗ существенно изменил возможности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях. С одной стороны, он расширил эти возможности. В частности, в ч. 4 ст. 51 Закона установлено, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных; в ч. 4 ст. 8 определено, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, другими федеральными законами, которые становятся все многочисленнее.

Иными словами, способы обращения с муниципальным имуществом стали значительно разнообразнее, муниципалитеты получили свободу в использовании объектов своей собственности для решения вопросов местного значения, усилились их позиции в гражданско-правовой сфере. Однако предмет муниципального права как отрасли права, регулирующей организацию местного самоуправления, не изменился. Просто расширилось "обслуживание" муниципальной власти другой отраслью права - гражданского.

Далеко не все хозяйственно-экономические отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, можно считать муниципально-правовыми. Даже в тех случаях, когда закон предусматривает издание нормативных муниципальных актов по вопросам, регулируемым в значительной мере гражданским правом. Это касается, например, категории приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ), привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64 того же Закона), и др. Здесь надо иметь в виду, что органы местного самоуправления своими нормативными актами не могут что-либо изменить, уточнить, исправить в гражданско-правовых установлениях, они могут их воспроизвести, применить, конкретизировать в той мере, в которой это дозволено законом, дополнить нормами властно-директивного характера, обеспечивающими режим, установленный законом. Не более того. Поэтому в содержании таких нормативных правовых актов, хотя они и являются по форме и субъекту их издания муниципальными, следует выделять нормы гражданского и муниципального права.

Не будем также забывать, что местное самоуправление является публичной властью, поэтому его право на участие в хозяйственной деятельности реализуется с ограничениями, учитывающими природу публичной власти. Содержание этого права определяется социальной ролью местного самоуправления - решением вопросов местного значения. Как публично-правовые субъекты муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, специфику которой еще предстоит урегулировать в должной степени федеральным законодательством. Поэтому разграничение норм гражданского и муниципального права в одних и тех же нормативных актах - задача непростая. Тем не менее, выделяя предмет собственно муниципального права, решать ее можно и нужно.

Федеральный закон N 131-ФЗ, расширяя, с одной стороны, возможность органов местного самоуправления участвовать своим имуществом в гражданском обороте, с другой стороны, ограничивает сам состав этого имущества, потому что имущество, состоящее в собственности публично-правового образования, должно отвечать его публичной функции. Статья 124 ГК РФ устанавливает равное положение субъектов публичного права с другими участниками гражданского оборота, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Именно исходя из этой нормы Федеральный закон N 131-ФЗ установил закрытый пообъектный перечень муниципального имущества. Таким образом, общее правило, установленное гражданским законодательством, ограничено в предусмотренном этим законодательством возможном случае нормами другой отрасли права - муниципального.

В связи с этим актуализировался вопрос об ограничениях в приватизации муниципального имущества. Какие объекты муниципальной собственности могут быть приватизированы, а какие - нет? В разных странах этот вопрос решается неодинаково. В одних странах пассажирский городской транспорт, предприятия, производящие тепловую энергию или обеспечивающие благоустройство территории, являются исключительно муниципальной собственностью. В других - составляют частную собственность. Это соотношение может изменяться в зависимости от условий каждой страны. Закон призван в определенной мере ограничивать их самостоятельность в этом деле. В целях оптимизации удовлетворения коллективных нужд, гармоничного развития территориальных сообществ и обеспечения общественной безопасности он должен поставить пообъектный предел частной собственности в ее соотношении с муниципальной собственностью. В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1> об этом идет речь в самой общей форме. Вопрос о том, какие конкретные объекты муниципальной собственности именно в данных условиях нельзя приватизировать, переводить из муниципальной в частную собственность, остается спорным, до конца в законодательстве не решенным. Этим, в частности, объясняются крайности приватизации муниципальной собственности, когда в руках частников оказываются городские парки, пруды, а то и кладбища. И пока данный вопрос не будет четко решен в законодательстве, останутся трудности в определении гражданско-правовых возможностей органов местного самоуправления в разграничении предметов правовых отраслей муниципального и гражданского права.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Выясняя, к какой отрасли права относится та или иная норма, надо определять, каким методом регулирования она снабжена. Метод - это "пробный камень", с помощью которого можно проверить, соединяются ли в одну отрасль правовые институты, отобранные по принципу единства предмета правового регулирования <1>. Не по субъекту - в таком случае все отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, надо относить к предмету муниципального права, что на самом деле не отвечает реалиям, а именно по методу регулирования, ибо каждая отрасль права должна иметь свой, специфический метод или специфическое сочетание методов.

--------------------------------

<1> См.: Баранова В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 2000. С. 14.

Для муниципального права как публичной отрасли права (подотрасли конституционного права) характерен прежде всего императивный метод - метод властного приказа. Но особенностью муниципального права является сочетание императивного метода с диспозитивным. Речь идет не только о правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, но и о вариативности предлагаемых федеральными нормами муниципального права решений организационных вопросов (порядка создания органов местного самоуправления и др.). Кроме того, для муниципального права, регулирующего автономную сферу общественных отношений, характерен метод рекомендаций со стороны органов государственной власти органам местного самоуправления. Сравнивая метод муниципального права и метод гражданского права применительно к характеру действия той или иной нормы, можно определить, к какой отрасли права она относится.

Правда, таким способом не всегда удается разграничить нормы разных отраслей (или подотраслей) права, соединенных в одном законодательном акте. Тут приходится ограничиваться различиями только в самом предмете регулирования. Это касается, в частности, норм избирательного права, содержащихся в Федеральном законе N 131-ФЗ. Не случайно в нем немало отсылок к федеральным законам и законам субъектов Федерации. И все же законодатель не удержался от того, чтобы в данном Законе напрямую урегулировать некоторые отношения, связанные с местными референдумами и муниципальными выборами. Это не случайно - в их организации есть особенности. Дело в том, что выборы органов местного самоуправления имеют серьезные отличия от выборов федеральных и региональных органов государственной власти, причем не только в избирательной процедуре, но и в принципах выборов. Принцип всеобщности на муниципальных выборах выглядит не так, как, скажем, на выборах Государственной Думы РФ. Если на последних принимают участие граждане РФ, находящиеся за границей, то на муниципальных выборах они такого права не имеют. Напротив, если на федеральных выборах не могут участвовать граждане иностранных государств, находящиеся на территории РФ, то на муниципальных выборах они могут участвовать, если это предусматривается международным договором. Далее выборы федеральных органов власти проходят непосредственно - прямым голосованием. Некоторые же муниципальные органы - представительные органы муниципальных районов - могут избираться на двухстепенной основе - из представителей поселений, избираемых непосредственно. В смысле Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" такой способ формирования муниципальных органов выборами не является. Однако, по существу, это именно выборы, и по смыслу Федерального закона N 131-ФЗ выборы двухстепенные.

Федеральный закон N 131-ФЗ в числе органов местного самоуправления называет муниципальную избирательную комиссию. Она действует по правилам, закрепленным федеральным избирательным законом. Но это в принципе не исключает установления иных дополнительных процедур ее работы уставом соответствующего муниципального образования. Есть особенности в избирательных системах, применяемых на муниципальных выборах, в составе субъектов избирательного процесса, в порядке распределения мандатов и ряде других.

Это подводит к выводу о том, чтобы считать законодательное регулирование муниципальных выборов институтом муниципального права. Конечно, этот институт пока тесно переплетается с общим федеральным избирательным законодательством. Более того, на практике заметна тенденция к унификации порядка муниципальных, федеральных и региональных выборов. До сих пор не внесены изменения в общее избирательное законодательство, связанные с новациями Федерального закона N 131-ФЗ, отчего на муниципальных выборах в разных субъектах Федерации применяются противоречивые нормы, содержащиеся в двух указанных Федеральных законах.

Вопрос заключается в том, демократична ли тенденция к обезличиванию муниципальных выборов, лишению их особенностей. Правильно ли с этой точки зрения идет развитие практики и федерального регулирования муниципальных выборов? С нашей точки зрения, указанный тренд объективно неприемлем. Более правильным, соответствующим конституционному значению местного самоуправления было бы выделение порядка муниципальных выборов из общих правил (разумеется, при сохранении действующих основных федеральных подходов к их организации), "отцепление" муниципальных избирательных комиссий от их общей системы и еще большее упрощение избирательных процедур на местном уровне. Тогда было бы меньше сомнений в том, что формирование (включая выборы) органов местного самоуправления следует рассматривать как один из разделов муниципального права. Конечно, этот вывод не бесспорен, но несомненна потребность в его обсуждении и более полной аргументации, основательном рассмотрении всех "за" и "против".

Сейчас очевидно, что "собственное" содержание муниципального права складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример - Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", сами эти уставы), и норм тех актов, которые частично касаются вопросов организации и деятельности муниципальной власти.

Примером может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Этот Закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с функциональной частью статуса их органов. Конечно, можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Уже сейчас объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную и полнокровную самостоятельную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования искусственной межотраслевой, "вторичной" в значительной мере, отрасли права.

Заметим, что, следуя идее муниципального права как межотраслевой правовой отрасли, авторы многих учебников преподносят учащимся муниципальное право "в собственном смысле", отдавая дань другим отраслям права достаточно формально и отводя им отнюдь не первостепенное место на страницах своих трудов. Таким образом, "большого" муниципального права не существует. Вопреки заявлениям на этот счет в юридических вузах и факультетах преподается нечто среднее между собственно муниципальным правом, о предмете которого здесь ведется речь, и этим правом с некоторым прибавлением к нему норм и институтов других отраслей права.

Исходя из особенностей аудитории и ее запросов, многие преподаватели склоняются (и не без основания) к тому, чтобы признать муниципальное право в качестве учебной дисциплины, которая может содержать часть материала, напрямую не связанную с муниципальным правом в его, скажем, академическом смысле. В рецензии на первое издание данного учебника, возражая против этого, Н.Л. Пешин, по сути, возражает против общепринятой практики преподавания муниципального права в разных вузах и в разных обстоятельствах. Что касается собственно предмета муниципального права, о котором идет речь, то здесь Н.Л. Пешин стоит, как нам кажется, на "срединной" позиции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пешин Н.Л. Указ. соч. Вообще, рецензия Н.Л. Пешина сама достойна рецензии. В сущности, ее смысл видится в том, чтобы, споря с автором учебника, высказаться самому по ряду вопросов местного самоуправления. Форма такой рецензии в принципе возможна. Только при этом не следует уходить слишком далеко от предмета критики и связывать ее с тем, что в действительности не пишет автор книги. Этого, увы, не получилось.

Н.Л. Пешин указывает, например, что автор книги "практически не касается в учебнике современных теорий местного самоуправления". На самом деле о состоянии этих теорий в учебнике внятно говорится на с. 31, 32. В частности, автор учебника пишет: "В науке существуют различные точки зрения относительно природы муниципальной власти. Преобладающим является мнение о том, что эта власть сочетает в себе черты государственной и общественной власти" (с. 42).

Н.Л. Пешин критикует автора книги за то, что он обходит вопрос о решениях Конституционного Суда РФ как источников права. Но на с. 58 учебника каждый может прочесть: "Многие выводы, содержащиеся как в констатирующей, так и в резолютивной части решений Конституционного Суда РФ, вынесенных по итогам проверки конституционности актов или отдельных норм муниципального права, имеют общеобязательный характер и потому признаются источниками муниципального права".

Касаясь раздела учебника о соотношении государственной власти и местного самоуправления, Н.Л. Пешин упрекает автора в неполноте отмеченных им сфер взаимодействия той и другой стороны и приводит свою систему принципов взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Но, во-первых, в данном разделе книги упоминается не только тот ограниченный перечень, на который указывает рецензент, на самом деле он шире и включает и определение государством статуса местного самоуправления, и общеобязательность решений органов местной власти, и судебную защиту местного самоуправления (с. 173). Во-вторых, в этой главе не ставилась цель дать исчерпывающий список форм взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления. Автор ставил задачу показать их динамику в связи с принятием Федерального закона N 131-ФЗ. В-третьих, в другом разделе книги определен перечень общих принципов организации местного самоуправления (с. 186, 187), во многом пересекающийся с принципами взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сформулированными Н.Л. Пешиным. Поэтому, предлагая свою систему принципов, надо было хотя бы сравнить ее с тем, что написано на сей счет в рецензируемом учебнике.

Автор рецензии, касаясь возможности применения на местном уровне принципа разделения властей, сетует, что в учебнике затрагивается эта тема слишком общо. Автор учебника, по его мнению, полагает: на местном уровне указанный принцип "не применяется, хотя функции между органами местного самоуправления разных типов (реализующих программные и проектные функции) разделены". И далее идут рассуждения рецензента о том, почему должны быть разделены предметы ведения и полномочия между органами, их осуществляющими. На самом деле автор книги смотрит на проблему не столь примитивно. "Официальное правовое обоснование для применения принципа разделения властей как такового, - пишет он, - на муниципальном уровне отсутствует. Конституция говорит о разделении только государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Такого разделения муниципальной власти не может быть хотя бы потому, что на муниципальном уровне нет законодательной и судебной властей. Вместе с тем нет правового обоснования и для запрета использования на уровне местного самоуправления механизмов, характерных для разделения законодательной и исполнительной государственной власти, элементов сдержек и противовесов в их отношениях между собой. Это использование вызывается принципиально теми же потребностями, которые существуют на федеральном и региональном уровнях, а именно необходимостью предупреждения возможности неоправданного увеличения роли какой-либо одной ветви власти" (с. 134). Читатель, надо полагать, чувствует разницу в том, что в действительности написал автор учебника и как "пересказал" его автор рецензии.

Справедливости ради надо отметить, что в рецензии есть верные критические суждения по поводу учебника и местного самоуправления вообще. Но в целом рецензию вряд ли можно признать сделанной корректно.

В своей статье "Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления" <1> Н.Л. Пешин пишет: "...комплексность отношений - она, конечно, остается, но комплексность - это искусственный признак, изначально привнесенный в специфику муниципально-правовых отношений". И далее, рассуждая о тенденциях местного самоуправления, он приходит к выводу: "предметная определенность отрасли муниципального права исчезнет, ее предмет "размывается", и все более обоснованным выглядит подход, предлагающий под "муниципальным правом" понимать, во-первых, отдельно взятый учебный курс (очевидно, по аналогии с существовавшим недавно "советским строительством"), куда включается изучение всего комплекса норм, регулирующих отношения, связанные с местным самоуправлением. Во-вторых, в рамках этой концепции предлагается под собственно "муниципальным правом" понимать весьма небольшую совокупность норм, регулирующих властеотношения, связанные с местным самоуправлением, которые (и то при желании) можно считать конституционно-правовыми, поскольку они возникают, изменяются и прекращаются в муниципальных образованиях в связи с реализацией публичной власти на муниципальном уровне.

--------------------------------

<1> Конституционное и муниципальное право. 2008. N 15.

Таким образом, главным итогом реформы местного самоуправления вполне может стать исчезновение специфики предмета муниципального права со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными для отрасли последствиями".

О какой специфике идет речь? О специфике "комплексного муниципального права"? О той, что в предмет муниципального права включают местное самоуправление как общественную структуру с присущими ей чертами "самоорганизации, саморегулирования, самообеспечения и самоконтроля"? Да, эта специфика исчезнет, но это вовсе не значит, что должно испариться местное самоуправление как общественно-государственный институт, изучение которого и составляет предмет муниципального права, если его понимать по-новому. И это вовсе не грозит неблагоприятными для этой отрасли права последствиями. Наоборот, это проясняет содержание и суть отрасли, исключая из нее все навороты и наросты, которые успели возникнуть за то время, когда провозглашенное в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. муниципальное право официально стало в ряд с другими отраслями российского права.

Надо полагать, через несколько лет встанет вопрос о более полной кодификации муниципального права. По-видимому, новый федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (а через какое-то время он наверняка появится) как кодификационный акт отрасли права полнее вберет в себя вопросы муниципального права "в собственном смысле" и освободится (во всяком случае, в большей степени, чем сейчас) от норм других отраслей права. Преимущественно кодификационными могут стать уставы муниципальных образований, вобравших в себя нормативную основу самоуправления на местном уровне.

Пока, конечно, нужно работать с имеющимся нормативным материалом. Он уже дает возможность отграничить муниципальное право от других отраслей права, вывести его из "студнеобразного" состояния "комплексной отрасли", в которую помещены разные по правовой характеристике, предмету и методам юридические нормы. Это поможет становлению и укоренению самого местного самоуправления.

Поиск по сайту: