Модели социальной политики за рубежом

§ 1. Характеристика и принципы построения моделей социальной политики

Каждая страна формирует собственную модель социальной политики с учетом особенностей своего исторического, экономического и социального развития. Европейский Союз, чьей задачей является разработка унифицированного образца социальной политики для «Общеевропейского дома», выделяет две основные разновидности политики в социальной сфере:

1. «Бисмарковская» (по имени ее родоначальника, канцлера Бисмарка). Эта модель устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. Социальные права здесь обусловливаются отчислениями, выплачиваемыми на протяжении всей трудовой жизни. Социальные выплаты здесь принимают форму отложенных доходов, или страховых взносов. Социальная защита принципиально независима от «финансовых инъекций» госбюджета. Для семей со слабыми возможностями активной профессиональной деятельности существует национальная солидарность, реализуемая через муниципальные службы для малообеспеченного населения, или благотворительность. Однако это не является основополагающим принципом, скорее – вспомогательным механизмом.

2. «Бевериджская» (Beveridge). Данная модель исходит из того, что любой человек, независимо от его принадлежности к экономически активному населению, имеет право на минимальную защищенность в связи с заболеваниями, старостью или иными причинами сокращения своих материальных ресурсов. В тех странах, которые выбрали эту модель, действуют системы страхования по болезни, вхождение в систему которых является автоматическим. Пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым независимо от ее прошлых усилий по отчислениям от заработной платы (так называемые «социальные» пенсии в отличие от «профессиональных»). Такие системы социальной защиты финансируются через налоги из государственного бюджета. В данном случае преобладает принцип национальной солидарности, основанный на концепции распределительной справедливости. Приверженцами этой системы являются Великобритания и страны «скандинавского социализма», в первую очередь Швеция.

В литературе по проблемам социальной сферы имеют место различные обозначения моделей социальной политики: социал-демократическая, консервативная, либеральная, католическая[25].

В социал-демократической модели центр тяжести переносится как на социальное перераспределение доходов через налоговую политику, так и на занятость. Эта модель характеризуется тем, что большая часть населения представлена на рынке труда, а степень занятости, в том числе «искусственной» – инициированной государством, достаточно высокая. Главным принципом этой модели, которую часто называют скандинавской, является универсализм. Здесь социальное обеспечение – это право всех граждан, гарантированное в основном государственным сектором (бюджетом). Финансовое содержание этой модели держится на стабильно высоком уровне производительности труда, сильных объединениях работодателей и профсоюзах и договорных отношениях между ними, которые контролируются государством. Государственный сектор финансирует социальную политику через систему налогообложения. Государственный сектор несет ответственность не только за расширение и финансирование социального обеспечения, но и за действительное функционирование различных социальных служб. Это возможно при наличии сильного, но децентрализованного управления. Государственные налоги имеют косвенный характер и связаны с розничной продажей товаров и услуг населению. Прямым налогом облагаются доходы. В 1930-е годы в Скандинавии был сформулирован новый подход к социальным целям общества, в результате чего возникла активная перераспределительная политика, которая решила проблемы бедности, но не смогла решить проблемы «слабых» групп. Подход к их решению базируется на следующих принципах:

1. Все люди имеют одинаковую ценность, независимо от возраста и производительности. Общество должно предоставить слабым возможность удовлетворения своих потребностей.

2. Социальные услуги и сервис предоставляются на добровольных началах. Если же клиенты не могут нести за себя ответственность, их обслуживание может быть принудительным.

3. Социальная защита должна быть непрерывной, охватывать все сферы жизни человека.

4. Социальная защита должна быть гибкой, доступной и способной выравнивать социальные условия для всех групп населения. Все должны иметь возможность получить образование, квалификацию и оплачиваемую работу, т. е. стать нормальными, самообеспечивающимися членами общества.

Как следствие уровень затрат на социальное обеспечение является достаточно высоким. Это позволяет не допускать его снижения и поддерживать большое число сторонников социал-демократической модели.

Модель предполагает достаточно успешное использование корпоративности и социального партнерства, результатом чего является контролируемая классовая борьба, где представители различных групп интересов сотрудничают с государством. Эта модель имеет обязательным предварительным условием высокоорганизованное общество и является итогом политической приверженности принципам институционального общества благосостояния.

В консервативной модели также основное внимание уделяется занятости, а не социальному перераспределению. В данном случае имеет место феномен работающего бедняка: множество людей работают, но заработная плата, которую им выплачивают, не позволяет избежать бедности. Возможен вариант неполной занятости – сезонные работы, неполный рабочий день и т. д. Уровень занятости при либеральной модели социальной политики среди большей части населения низкий, но здесь можно обнаружить относительно высокий уровень социального перераспределения. В этой модели центральный принцип — упор на рынок. Не менее важен принцип страхования под государственным наблюдением. Труд определяет последующее социальное обеспечение. Для хорошо организованных рабочих в процветающих отраслях результат может быть очень высок. Проблемы возникают при рассмотрении тех слоев населения, которые не заняты постоянно или вообще не заняты, и поэтому они не имеют страховок, а степень налогового перераспределения невелика. Они вынуждены рассчитывать на местные благотворительные органы и, общественную помощь, обычно не очень большую. Соответственно, консервативная модель социальной политики ведет к социальному расслоению общества.

Страной, где максимально полно реализованы принципы консервативной модели, является Германия, которая вообще первой в Европе и мире ввела систему страхования. Заслуга в формировании страхового законодательства принадлежит канцлеру Бисмарку.

Консервативная модель в целом построена на взаимных обязательствах наемных работников и работодателей, на принципе трудового участия.

В католической, или латинской, модели как занятости, так и социальному перераспределению уделяется незначительное внимание. Государства с социал-демократической (социалистической) и либеральной моделями имеют умеренную степень бедности, тогда как государства консервативной или католической моделей – более высокую. Это говорит о том, что социальное перераспределение важнее, чем распределение занятости в борьбе с бедностью.

Главным принципом католической модели является вспомогательность. В христианском социальном учении принцип вспомогательности означает, что ближние должны помогать друг другу. В затруднении человек обращается к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседей и т. д. Если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. Последней инстанцией является государственный сектор.

В основу социального учения католицизма была положена теория «естественного права», из которой выводилось право частной собственности. Церковь пропагандирует такие принципы, как принцип солидарности, регулирующий взаимоотношения личности и общества и не допускающий крайнего индивидуализма и крайнего коллективизма; принцип «общего блага» (это понятие, весьма абстрактное и многозначное, по-разному истолковывается католическими авторами); принцип вспомоществования, означающий помощь со стороны социальных общностей более высокого ранга общностям более низкого ранга и отдельным индивидам. Эти общие абстрактные принципы в церковных документах и работах католических авторов наполнялись конкретным содержанием.

После Второй мировой войны церковь пошла по пути модернизации этого учения. В теологический лексикон вошло понятие «развитие». Право частной собственности защищается, но не абсолютизируется, допускается возможность отчуждения частной собственности в интересах «общего блага». Подчеркивается, что церковь не связывает себя ни с одной политической системой и, отказываясь от практики предания анафеме инакомыслящих, переходит к диалогу с ними, а также с неверующими. В документах содержатся некоторые новые элементы социальной доктрины католицизма, говорится о праве трудящихся на объединение, признается законность забастовки как средства защиты прав рабочих, хотя оговаривается, что она должна всегда рассматриваться как крайнее средство. Католическая церковь рассматривает социальное положение в современном мире, обращая особое внимание на неравномерность развития народов, анализирует некоторые концептуальные вопросы социального учения.

Либеральная модель. Либеральная модель опирается на рынок как наиболее важную сферу для организации человеческого взаимодействия, но отличается от консервативной. Здесь предусмотрено социальное обеспечение остаточного типа, т. е. люди должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения. Кроме того, правительство несет ограниченную, хотя и всеобщую ответственность за социальное обеспечение граждан. Соответственно социальное обеспечение связано с существенными вложениями, которые, тем не менее, ведут к малой отдаче. Из-за остаточного характера финансирования реализация модели зависит от наличия большого объема добровольной и неформальной помощи. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США.

Система социального обеспечения в США базируется на двух основаниях:

• социальном страховании, выплаты по которому производят как сами работники, так и работодатели;

• государственной социальной помощи за счет бюджетов различных уровней (от федерального до местного).

§ 2. Тенденции изменения моделей социальной политики

В настоящее время внутри ЕС существуют несколько моделей социальной политики. Однако все они претерпели существенные изменения.

Скандинавская модель характеризуется высокой степенью универсальности и институционализации с упором на государственный сектор. И общественное мнение, и парламент ищут пути сокращения налогов на основе пользования преимуществ гражданского общества и рынка. Развитие идет в сторону приватизации, децентрализации и дебюрократизации с упором на частные решения вместо решений, лежащих в сфере государственного сектора. В либеральной модели сегодня упор делается на организованное и частично субсидируемое государством социальное страхование в сочетании с частной благотворительностью. В консервативной модели, действующей в центрально-европейских государствах, принимаются решения, связанные с рынком труда. Сегодняшние тенденции ведут к дальнейшей дифференциации различных социальных служб, делается акцент на децентрализацию и передачу ответственности муниципалитетам. Наконец, католическая модель, которая использует традиционные «ресурсы» гражданского общества– церковь, семью и частную благотворительность, развивается в сочетании с институтом остаточного государственного социального обеспечения.

Опыт, накопленный западными странами, отличается от опыта стран Востока. Практически везде государство постоянно играет существенную роль в социальном секторе, хотя форма этого участия значительно варьируется. Так, отдельные социальные программы существенно сокращаются, другие – требуют серьезного изменения структуры и, в первую очередь, изменения их адресности.

Социальное обеспечение в индустриальных странах отличается от социальной защиты в странах переходной экономики.

В большинстве индустриальных стран работающее население имеет возможность вкладывать денежные средства в область социального страхования (пенсий, пособия по нетрудоспособности, болезни и безработице). Часто социальное страхование компенсирует значительную часть утраченного дохода, пособия связаны с предыдущими заработками. Для тех, кому недоступны услуги социального страхования, открыт доступ к системе социальной помощи. Пособия на детей часто выплачиваются помимо социального страхования и программ поддержки доходов малообеспеченных, поскольку дети являются наиболее уязвимой частью населения. Такие пособия являются универсальными и выплачиваются всем семьям, где есть дети. В некоторых странах вместо этих пособий родителям предоставляется право на отсрочку уплаты налогов. Данная система имеет свои недостатки, так как она не предоставляет никаких пособий семьям с безработным отцом и обеспечивает большими льготами состоятельные семьи, которые платят повышенные налоги. Законодательство по вопросам минимальной заработной платы также является частью системы социальной защиты. Системы социальной защиты в индустриальных странах должны быть адекватны возникающим потребностям и, следовательно, изменяются как по странам, так и в пределах одной страны во времени.

Вместе с тем, национальная социальная политика опирается на правовую базу в социальной сфере, согласованную с общепризнанными международными нормами и стандартами в области прав человека, изложенными во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенции о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы, Венской декларации и Программе действий, принятых Всемирной конференцией по правам человека (Вена, 1993 г.), Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов, Международном плане действий по проблемам старения и других документах.

В Западной Европе сейчас идут серьезные дебаты по вопросам реформирования системы социальной защиты. Длительный период высокой безработицы и перспектива роста числа пенсионеров обусловили необходимость поиска западными правительствами возможностей сокращения расходов.

Термин «социальное обеспечение», или «социальная защита», относится к программам, организуемым правительством на основании установления факта, что индивид на время или окончательно потерял способность получать доход или ему предстоят специальные расходы, связанные с женитьбой, рождением, смертью. Пособия семьям с детьми также включаются в это определение. Помощь людям, охваченным этими программами, оказывается: а) в форме денежных выплат, возмещающих потери дохода в результате старения, потери трудоспособности или потери кормильца, краткосрочного заболевания, рождения ребенка, производственного травматизма, безработицы; б) в форме госпитализации, медицинского обслуживания, реабилитационного ухода и т. д.

Программы, которые оплачиваются в денежной форме, обычно называются программами регулирования доходов. Второй тип программ обеспечивается в натуральной форме и определяется как программы социального обслуживания населения. Информация по системе социальной защиты в каждой стране делится на следующие основные разделы: старость; нетрудоспособность; смерть кормильца; болезни и материнство; производственный травматизм; безработица; семейные пособия. В каждом разделе, в свою очередь, определяется контингент, источники финансирования, условия получения пенсий и пособий, организация выплат (размер и продолжительность), организация и управление программами. Законодательная база по каждой программе представлена двумя действующими законами – законом по данной проблематике и общим законом.

В странах с переходной экономикой показатели социального развития резко идут «вниз». Это объясняется как проявлением накопленных недостатков в социальной сфере, которые не были приняты своевременно в расчет, так и разрушением старой системы социальной защиты населения без предоставления адекватной замены. Наиболее остро стоят проблемы обеспечения минимальных доходов, организации рынка труда, охраны здоровья, экономической защиты населения. Складывается критическая ситуация в сфере доходов. В условиях усиливающегося социального расслоения, происходит ротация в группах со средним доходом за счет «вымывания» наиболее образованной и квалифицированной части населения. Слой бедных не исчезает даже в развитых странах, где он колеблется от 3 до 8 %. Однако в странах с переходной экономикой в эту группу включаются многочисленные слои людей («новые бедные»), желающих трудиться, но не имеющих такой возможности. В эту группу попадают научные сотрудники, бывшие военнослужащие, которые ранее принадлежали к высокодоходным группам общества. Падение доходов сопровождается деградацией потребительских стандартов основной массы населения, поэтому социальная защита может осуществляться только на уровне денежно-компенсационных механизмов.

В устойчивых обществах обычно прослеживается четкая взаимосвязь между образовательными, профессиональными характеристиками населения и уровнем их доходов, существуют определенные представления о престиже. В странах с переходной экономикой возникает новое распределение населения по уровню доходов и престижу, которое не всегда согласуется с существующими представлениями и не имеет объективного объяснения в рамках государствующих моральных норм.

Постепенно роль государства будет сокращаться в одних областях и станет более заметна и значительна в других. Переход к рыночному хозяйственному механизму требует усилий по адаптации административных структур социальной сферы к рыночным отношениям, создания необходимых институтов, призванных обеспечить функционирование социальной сферы в режиме рыночного хозяйственного механизма. Страны с переходной экономикой проводят радикальные экономические, социальные и политические преобразования, учитывая опыт и достижения передовых стран мира.

Глобальные проблемы социальной политики, таким образом, можно сформулировать следующим образом: экологическая ориентация социальной политики и социальная ориентация экономики, некоторые факторы национальной и международной безопасности, переход стран на модель устойчивого развития, обеспечивающего равенство интересов настоящего и будущих поколений в социально-экономическом и экологическом аспектах. Концепция устойчивого развития предполагает нацеленность деятельности как самого индивида, так и всех социальных институтов, прежде всего государства, на такие изменения в обществе, которые можно рассматривать как развитие. В период резких изменений в политической и экономической структурах общества возрастает роль личностного фактора в предотвращении таких изменений в положении индивида, которые можно констатировать как деградацию.

Система социальной защиты в странах с переходной экономикой сталкивается с рядом трудностей. Важным различием между этими и индустриальными странами является то, что в последних бедность – весьма распространенное явление. Другим препятствием является инертность старой системы социальной защиты, ограниченность ресурсов и недостатки административной системы в развивающихся странах. Эти отличия вызывают необходимость рассматривать другие аспекты при разработке программ социальной защиты в развивающихся странах. Особое внимание необходимо уделять созданию специальной системы социальной поддержки, позволяющей обеспечить нуждающихся самым необходимым. В связи с этим должно придаваться большое значение распределению пособий.

Экономика и общество должны стремиться создавать и поддерживать свободные и самофинансирующиеся ассоциации, которые удовлетворяли бы нужды граждан и приемлемы для государства. Общественные группы могут участвовать в принятии политических решений и одновременно в согласовании интересов самых разнообразных партнеров в социальной сфере. Государство порой реализует регулирующие функции не посредством законов и распоряжений, а через активную деятельность таких общественных групп. Эффективная система ассоциаций представляет интерес для всего общества, так как они выполняют упорядочивающую функцию в области социальных отношений и способны в какой-то мере защитить гражданина от необузданной рыночной стихии, а также от злоупотребления государства.

Самоуправляющиеся ассоциации проводят в жизнь принцип социальной справедливости, оказывают помощь нуждающимся.

Контрольные вопросы

1. Какие две основные разновидности политики в социальной сфере выделяет Европейский Союз? Охарактеризуйте их.

2. Охарактеризуйте социал-демократическую модель социальной политики.

3. Охарактеризуйте консервативную модель социальной политики.

4. Укажите характерные черты для системы страхования консервативной модели социальной политики.

5. Охарактеризуйте либеральную модель социальной политики.

6. Укажите основные принципы системы социального обеспечения в США.

7. Охарактеризуйте католическую модель социальной политики.

8. Укажите основные принципы социального учения католицизма.

9. Дайте характеристику основным тенденциям изменения моделей социальной политики в западных странах.

Литература

1. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // РГ. 1998. 10 декабря.

2. Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г. // ВВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955.

3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

4. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Социальные аспекты прав человека в документах мирового сообщества. М., 1996.

5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.

6. Холоспюва Е. М. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Поиск по сайту: