Политика государства по защите здоровья населения

§ 1. Охрана здоровья граждан: задачи, принципы

Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 Концепция национальной безопасности определяет здоровье населения основой национальной безопасности страны.

Государственная система здравоохранения с жестким административно-экономическим управлением государственной собственностью на основные ресурсы, бюджетным финансированием, внутриведомственным контролем объема и качества медицинской помощи относительно стабильно работала до начала 80-х годов прошлого века. Именно до тех пор удавалось осуществлять финансирование медицинских учреждений по смете расходов, 50 % которой приходилось на статьи, связанные с заработной платой (самой низкой в стране) и затратами на лекарства, предметы медицинского назначения и хозяйственные нужды по государственным ценам (часто оказывающимися гораздо ниже, чем расходы на производство). Такое финансирование позволяло государству поддерживать иллюзию бесплатной и доступной медицинской помощи при затратах на нее значительно ниже, чем это требовалось на самом деле. Создалась и поддерживалась искусственная ситуация, позволявшая удовлетворять потребности здравоохранения при недостаточных ресурсах.

Следствием подобного состояния явились процессы деформации элементов системы, обусловленные истощением ресурсов, особенно финансовых. Именно с этого периода стало сокращаться бюджетное финансирование здравоохранения, все более приобретая остаточный принцип, что проявилось в резком снижении уровня оплаты труда и оттоку медицинских кадров из медицинских учреждений. Систему отечественного здравоохранения советского периода можно охарактеризовать как «моносистему, трудно корректируемую, малодинамичную, нечувствительную к изменяющимся условиям и потребностям пациентов»[35].

Создаваемая в России рыночная экономика поставила систему здравоохранения, основанную на распределительных экономических принципах, в ситуацию, когда реорганизация требует дополнительных ресурсов, которых нет в условиях переходного периода.

Задачи, которые необходимо решить в процессе реформирования здравоохранения:

• создание новой законодательной базы здравоохранения;

• разработка механизмов адаптации системы здравоохранения к работе в новых условиях;

• приведение в соответствие механизмов взаимодействия здравоохранения с экономикой страны;

• разработка механизмов финансового взаимодействия в здравоохранении;

• разработка и внедрение организационных принципов функционирования учреждений здравоохранения в новых условиях.

На нынешнем этапе развития общества с целью поиска новых экономических условий существования российского здравоохранения законодательно взята за основу развития системы здравоохранения модель медицинского страхования.

Проходящая в российском здравоохранении реформа носит характер структурно-функциональной реорганизации отрасли. Создаваемая система здравоохранения имеет целью организацию оказания качественной медицинской помощи, доступной населению страны, на основе фундаментальных преобразований финансирования, с привлечением иных, помимо государственных, финансовых ресурсов (в том числе и финансовых средств населения), преобразование правовых основ отрасли, направленных на демократизацию управления, внедрение современных медицинских технологий, развития конкуренции, основанной на свободном выборе пациентом лечебно-профилактического учреждения и врача.

Состояние общественного здоровья в научной литературе рассматривается через характеристику целого ряда показателей. В их перечне наиболее значимыми являются: 1) демографическая ситуация; 2) состояние заболеваемости населения; 3) состояние санитарно-эпидемиологического благополучия населения; 4) состояние сети лечебных учреждений, оказывающих медицинскую помощь, их деятельность.

К началу 2000 г. структура населения России претерпела изменения. Доля детей уменьшилась до 19 %, а лиц трудоспособного возраста увеличилась до 20,9 %. Число лиц 70 лет и старше увеличилось на 2,3 млн и составило в 1998 г. 11,8 млн (8,1 % всего населения)[36].

Отмечающееся старение населения – значимый фактор, влияющие на объем потребления медицинской помощи, поскольку на долю лиц пожилого возраста приходится в 3,5 раза больше амбулаторно-поликлинических посещений и дней госпитализации.

Динамика численности населения трудоспособного возраста в 1991–2000 гг. имела тенденцию к росту и составляла соответственно 83,8 и 84,8 млн чел. Однако, в первую очередь, это связано с миграционным притоком в страну, который в значительной степени и смягчил негативное воздействие на численность и структуру работоспособного населения в сложнейшей медико-демографической ситуации последних лет.

Значимый показатель состояния общественного здоровья – заболеваемость населения, а за период 1992–2000 гг. общая заболеваемость взрослого населения возросла на 11,1 %, подростков – на 38,7 %, детей – на 23,9 %. В настоящее время имеется выраженная тенденция к росту общей заболеваемости среди подростков по всем классам болезней, особенно по заболеваниям костно-мышечной системы, эндокринной системы, болезней крови, новообразований и врожденных аномалий развития.

Влияние состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения обусловлено тем, что более двух третей населения России живет в условиях загрязнения атмосферного воздуха, некачественной питьевой воды, необратимых процессов деградации природной среды. Такая ситуация усугубляет напряженную обстановку, связанную с уровнем заболеваемости и смертности населения Российской Федерации.

В области охраны здоровья Конституция Российской Федерации исходит из положений ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г.

Статья 41 Конституции РФ[37] закрепляет одно из важнейших социальных прав человека и гражданина. Здоровье является высшим неотчуждаемым благом человека, без которого утрачивают значение многие другие блага и ценности. В то же время оно не является только личным благом гражданина, а имеет еще и социальный характер, т. е. общество обязано принимать все необходимые меры, содействующие сохранению и улучшению здоровья его членов, препятствовать посягательству кого бы то ни было на здоровье граждан. Таким образом, в этом праве наиболее отчетливо проявляется мера взаимной свободы и взаимной ответственности личности и государства, согласование личных и общественных интересов. Особенностью данного права является и то обстоятельство, что оно принадлежит человеку еще до его рождения, т. е. на стадии эмбрионального развития.

Закрепляя это право в Конституции, государство принимает на себя обязанность осуществлять целый комплекс мер, направленных на устранение в максимально возможной степени причин ухудшения здоровья населения, предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний, а также на создание условий, при которых каждый человек может воспользоваться любыми (незапрещенными) методами лечения и оздоровительными мерами для обеспечения наивысшего достижимого на современном этапе уровня охраны здоровья.

Всестороннее развитие человеческой личности недостижимо, если в обществе не функционирует эффективная система, гарантирующая охрану здоровья. Особую значимость при этом имеет проведение мероприятий по охране здоровья детей, женщин, особенно работающих беременных женщин и матерей, по сокращению мертворождаемости и детской смертности, по повышению гигиены внешней среды, труда и быта. Об этом, в частности, говорится в Декларации социального прогресса и развития, одобренной Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 2542 от 11 декабря 1969 г., и в Европейской социальной хартии 1996 г.

В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм.), признается значение охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни российского общества и подтверждается ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья его граждан. Создание нормальных условий для реализации гражданами своего права требует государственных мероприятий по охране здоровья граждан. Охрана здоровья граждан – это деятельность государства, как записано в ст. 1 Основ, представляющая собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи.

Основными принципами охраны здоровья граждан являются:

• соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

• приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;

• доступность медико-социальной помощи;

• социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

• ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья (ст. 2 Основ).

Для осуществления перечисленных мер в России функционирует развитая система охраны здоровья граждан, включающая государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения, систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

§ 2. Система здравоохранения и гарантии осуществления прав граждан на охрану здоровья и получение медико-социальной помощи

К государственной системе здравоохранения относятся Министерство здравоохранения и социального развития РФ, министерств здравоохранения и социального развития республик в составе Российской Федерации, органы управления здравоохранением автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Российская академия медицинских наук, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по реализации государственной политики Российской Федерации, выполнению программ в области здравоохранения и по развитию медицинской науки.

К государственной системе здравоохранения также относятся находящиеся в государственной собственности и подчиненные органам управления государственной системы здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации.

В государственную систему здравоохранения также входят лечебно-профилактические учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, создаваемые министерствами, ведомствами, государственными предприятиями, учреждениями и организациями Российской Федерации помимо Министерства здравоохранения и социального развития РФ, министерств здравоохранения и социального развития республик в составе Российской Федерации.

Предприятия, учреждения и организации государственной системы здравоохранения независимо от их ведомственной подчиненности являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с действующим законодательством (ст. 12 Основ).

К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения, которые являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с настоящими Основами, другими актами законодательства Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, правовыми актами автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, нормативными актами Министерства здравоохранения и социального развития РФ, министерств здравоохранения и социального развития республик в составе Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой.

Финансирование деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации (ст. 13 Основ).

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью.

В частную систему здравоохранения входят лечебно-профилактические, аптечные, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, создаваемые и финансируемые частными предприятиями, учреждениями и организациями, общественными объединениями, а также физическими лицами.

Деятельность учреждений частной системы здравоохранения осуществляется в соответствии с действующим законодательством (ст. 14 Основ).

Право граждан на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. Государство гарантирует реализацию гражданами указанного права независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Учитывая специфику названного права, государство также предоставляет гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность (ч. 3 ст. 17 Основ).

Определенной гарантией охраны здоровья является запрет на эвтаназию. Данная проблема является спорной как среди медицинских работников, так и граждан не только в нашей стране, но и в других странах мира. Однако российский законодатель в ст. 45 Основ от 22 июля 1993 г. решил этот вопрос однозначно: запретил удовлетворять просьбы больного об ускорении его смерти какими-либо действиями или средствами, в том числе прекращением искусственных мер по поддержанию жизни. Лицо, которое сознательно побуждает больного к эвтаназии и (или) ее осуществляет, несет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Право на охрану здоровья имеет комплексный характер и включает в себя целый ряд элементарных прав, которые закреплены в международно-правовых документах о правах и свободах человека, в законах и иных правовых актах. К ним относятся:

• право граждан на получение достоверной и своевременной информации о факторах, влияющих на здоровье; право на медико-социальную помощь;

• право на особую охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами вредной профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности;

• право на заботу государства об охране здоровья членов семьи;

• право на особую охрану здоровья беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, инвалидов, граждан пожилого возраста, граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах, и др. Право граждан на медицинскую помощь, хотя и входит в состав права на охрану здоровья, обладает относительной самостоятельностью и занимает свое важное место в системе прав человека и гражданина.

Гарантиями названного права выступает развитая сеть медицинских учреждений, доступность медицинской помощи, развитие лекарственной помощи. Как записано в ч. 1 ст. 41 Конституции РФ, медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, конкретизируя эту норму, устанавливают гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам, который им обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Он включает:

• первичную медико-санитарную;

• скорую медицинскую и специализированную медицинскую помощь;

• медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (психическими, онкологическими, венерическими, туберкулезом, СПИДом);

• медико-социальную помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, т. е. инфекционными.

Кроме того, граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных российскими законами, на основании «Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. № 27.

Порядок обеспечения граждан медицинской помощью на основе обязательного и добровольного медицинского страхования подробно регламентирован в Законе РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РФ» (в редакции Закона РФ от 2 апреля 1993 г. № 4741-1). Принципиальное значение в этом Законе имеет закрепление положения о том, что обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам России равные возможности получения медицинской и лекарственной помощи. Право на медицинскую (в Основах – медико-социальную) помощь включает в себя такие элементарные права, как право на профилактическую помощь, право на лечебно-диагностическую помощь, право на реабилитационную помощь, право на информацию о состоянии здоровья, право дать согласие на медицинское вмешательство или отказаться от него, право на протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также право на меры различного социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами.

Материальной гарантией права граждан на бесплатную медицинскую помощь выступает созданный Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Граждане реализуют свое право на бесплатную медицинскую помощь на основе страхового медицинского полиса обязательного страхования. Однако экстренная медицинская помощь в соответствии с законом от 2 апреля 1993 г. оказывается вне зависимости от наличия у пациента страхового полиса, поскольку она финансируется за счет государственного бюджета. Поэтому отказ от оказания такой помощи является явным нарушением Закона. Тем не менее, на практике есть уже немало случаев, когда пациентам, не имеющим страхового полиса, отказывают в оказании экстренной помощи. Есть примеры и другого рода, когда, оказав неотложную помощь, например, больному с инфарктом миокарда, ему отказывают в продолжении лечения, поскольку без страхового полиса страховая компания не перечислит деньги медицинскому учреждению. В этих случаях гражданин вправе обратиться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного его здоровью.

Много вопросов на практике возникает и в связи с тем, что человек живет в одном районе, а зарегистрирован в другом. Его заставляют совершать переезды с тем, чтобы он получал медицинскую помощь по месту его регистрации. По названному закону он имеет право обратиться в любую поликлинику: в ближайшую, в ту, которая, по его представлениям, лучше оснащена оборудованием, и даже в ведомственную, если она входит в систему обязательного медицинского страхования. При отказе поликлиники в оказании медицинской помощи гражданин вправе обратиться в страховую компанию, выдавшую ему страховой полис, или территориальный страховой фонд. Эти органы обязаны защищать права пациента.

Поиск по сайту: