Неприкосновенность помещений

Неприкосновенность помещений является, пожалуй, важнейшим иммунитетом, обеспечивающим нормальное функционирование дипломатического представительства. Под “помещениями представительства” в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. Понимаются здания или часть зданий, используемые для целей представительства, включая резиденцию главы представительства, кому бы ни принадлежало право собственности на них, а также обслуживающий данное здание или часть здания земельный участок. Ст. 1 п.1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г в понятие “земельный участок” включаются в соответствии с Комментарием Комиссии международного права ООН (в дальнейшим КМП) к проекту статей Конвенции принадлежащих правительству сад и автостоянка.

Конвенция не содержит каких-либо ограничений в отношении размеров помещений представительства и, в частности, количества зданий, используемых в качестве помещений. Отсутствие таких ограничений компенсируется, однако, оговоркой о том, что понятие “помещения” означает лишь те здания, которые используются для “целей представительства”. Это положение дает государству пребывания лимитировать путем применения функционального теста количество зданий, используемых аккредитующим государством в качестве «дипломатического представительства». Так государство пребывания может отказать рассматривать в качестве «помещения» и соответственно распространять дипломатические иммунитеты на здания, которые используются «не для целей представительства», например на такие, в которых размещены школы для детей дипломатов и т. п.

В соответствии со ст. 1 Конвенции представляемое государство в принципе не нуждается в праве собственности на помещения дипломатического представительства, однако, на практике большинство государств, как правило, приобретает здания и земельные участки для дипломатических представительств.

Недостаточно разработанным в международно-правовом отношении остается вопрос о возможности изъятия местными властями для государственных нужд здания и земельного участка, занимаемых иностранным дипломатическим представительством. На практике государства пребывания чаще всего воздерживаются от принудительного изъятия помещений иностранных дипломатических представительств. На практике имеются прецеденты как изъятия помещений, так и отказа от подобной практики. Можно допустить, что при необходимости государство пребывания в силу своего суверенитета над государственной территорией, вероятно, вправе, основываясь на действующем национальном праве, потребовать освобождения здания и земельного участка, занимаемым иностранным дипломатическим представительством. А представительство, будучи обязанным уважать законы и постановления государства пребывания Ст. 41 п.1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г, должно удовлетворить это требование. Естественно, государства пребывания обязано при этом обеспечить условия для эффективного выполнения функций представительства (Ст. 25 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г), предотвратить нарушение спокойствия представительства или оскорбления его достоинства (Ст. 22 п.2, оказать содействие в получении представительством нового здания Ст.21 п.1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Вопрос о применении принудительных мер должен решаться с учетом обстоятельств в каждом конкретном случае. Входящий в понятие «помещения» земельный участок, занимаемый дипломатическим представительством, в современном международном праве рассматривается как часть территории государства пребывания, на которой с учетом привилегий и иммунитетов представительства действуют законы и постановления этого государства.

Понятие «неприкосновенность» означает, что государство пребывания, с одной стороны, обязано обеспечить воздержание его должностных лиц от осуществления ряда конкретных действий: вступление в помещение представительства без согласия его главы; производства обыска, ареста, реквизиции и исполнительных действий; действий, наносящих ущерб, нарушающих спокойствие или оскорбляющих достоинство представительства.

С другой стороны, государство пребывания обязано обеспечить осуществление необходимой защиты представительства от посягательств частных лиц - от всякого вторжения, нанесения ущерба, нарушения спокойствия или оскорбления достоинства представительства.

Запрещение вступать в помещения представительства без согласия его главы носит абсолютный характер; из этого правила нет никаких исключений, и оно должно соблюдаться даже в случае пожара в дипломатическом представительстве или захвата последнего террористами. Однако на практике при чрезвычайных обстоятельствах главы дипломатических представительств нередко дают согласие местным властям на вступление в помещение представительства. Встречаются ситуации, когда глава представительства в силу каких либо причин (отсутствие, смерть) физически не может дать согласия на вступление в помещение представительства, в этом случае согласие дает кто-либо из членов дипломатического персонала. Подобные действия членов дипломатического персонала вряд ли можно расценивать как имеющие юридическую силу, поскольку Конвенция недвусмысленно устанавливает, что согласие может давать исключительно глава представительства. Вступление местных властей в помещения представительства по просьбе членов персонала, а не главы представительства, может явиться причиной недоразумений и конфликтов. В тех случаях, когда глава представительства отсутствует либо по каким-то причинам физически лишен возможности решать вопрос о вступлении местных властей в помещения представительства, государства пребывания должно запросить согласие на такое вступление правительство аккредитующего государства.

Отказ главы дипломатического представительства дать согласие безоговорочно лишает местные власти какой-либо правовой возможности на вступление в помещения дипломатического, так как Конвенция допускает возможность вступления местных властей в помещения дипломатических представительств только с согласия их глав, без каких-либо исключений из этого правила. Но в силу общего международного права единственным исключением, вероятно, будут являться форс-мажорные обстоятельства.

Недопустимость вступления местных властей в помещения представительства без согласия его главы исключает тем самым и возможность осуществления таких принудительных действий, как обыск, арест, реквизиция и исполнительные действия. В Конвенции, тем не менее, дополнительно закреплен иммунитет от этих видов принудительных действий, что специально подчеркивает освобождение помещений представительства от применения таких мер со стороны государства пребывания. В то же время недостатком Конвенции является отсутствие прямого регулирования вопроса об иммунитете помещений дипломатического представительства от гражданской и административной юрисдикции в тех случаях, когда ее осуществление не связано с применением указанных выше принудительных действий. Косвенно вывод о наличии такого иммунитета может быть сделан на основе анализа положений пп. «а» п. 1 ст. 31 Конвенции, где предусматривается освобождение дипломатов от гражданской и административной юрисдикции по делам о частном недвижимом имуществе, которым владеют дипломаты «от имени аккредитующего государства для целей представительств». Частное недвижимое имущество, используемое для целей представительства, означает, в сущности, помещения дипломатического имущества. Если даже дипломаты освобождаются от юрисдикции, то очевидно, что представительство должно пользоваться иммунитетом, когда помещениями владеет аккредитующее государство. На практике имеются, однако, прецеденты распространения юрисдикции государства пребывания на помещения иностранных представительств. Характерным является решения Конституционного Суда ФРГ, который, рассмотрев иск к югославской военной миссии в отношении земельного участка, которым она владела для целей миссии, пришел к выводу, что «в международном праве нет правила, которое запрещало бы германским судам осуществлять юрисдикцию во всех случаях, касающихся помещения представительств иностранных государств; германские суды имеют право осуществлять такую юрисдикцию, где это не связано с вмешательством в осуществление дипломатических функций». Решение суда ФРГ отчетливо выявляет слабые стороны Конвенции, не устанавливающий иммунитет помещений от юрисдикции государства пребывания. Территория представительства, несмотря на наличие иммунитетов, остается частью территории государства пробывания. Так, В 1867 г. в Париже русский подданный Никитченков ранил в помещении русского посольства его сотрудника. Сам Никитченков не был сотрудником посольства. Явившаяся по приглашению посольства Франции полиция арестовала преступника. Русское правительство потребован" его выдачи на том основании, что Никитченков, будучи русским под данным, совершил преступление на русской территории. Кассационным суд Франции отказал в выдаче. По мнению Суда, легальная фикции, и силу которой помещение представительства расположено вне терри тории государства пребывания, не может толковаться расширительно преступник в качестве иностранца, в данный момент проживавшем и во Франции, подчинен французским законам; место, где он совершим преступление, не может, поскольку то касается его лично, рассматри ваться как находящееся вне пределов Франции.[31]

Другой стороной понятия «неприкосновенность помещений» является специальная обязанность государства пребывания обеспечить защиту дипломатического представительства от посягательств частных лиц. Обязанность по защите дипломатического представительства должна содержать в себе два компонента: организация властями в случае необходимости физической охраны и пресечение всякого рода нападений; в случае посягательства - про ведения расследования и наказание виновного, а также обеспечение компенсации нанесенного ущерба. На практике дипломатические представительства зачастую выражают недовольство, по их мнению, как недостаточной, так и чрезмерной охраной. Соответственно возникает представляющий практический интерес вопрос о том, насколько вообще правомерны требования дипломатических представительств, касающихся их охраны.

Нормами международного права не регулируется порядок охраны дипломатических представительств, количество сил и средств, необходимых для этих целей. Конвенция лишь объявляет обеспечение защиты помещений представительства “специальной обязанностью” государства пребывания. Таким образом, определение объема и конкретного порядка организации охраны относится к исключительной компетенции государства пребывания.

Необходимо отметить, что государство пребывания вправе проводить расследование всех правонарушений, совершаемых на его территории, в частности, в помещениях дипломатических представительств. Практическая реализация этого права лимитируется, однако, по двум направлениям. Во-первых, неприкосновенность помещений и другие иммунитеты дипломатического представительства не допускают производства местными властями расследований, применения принудительных мер и т. п. в пределах помещения представительства без специального на то разрешения его главы. А во-вторых, обычная привилегия дипломатического представительства на организацию быта, внутреннего порядка по своему усмотрению означает, что местные власти не должны при осуществлении своей юрисдикции вмешиваться в дела, относящиеся исключительно к внутренней компетенции представительства. На практике нередки случаи, когда иностранные дипломатические представительства обращаются в МИД государства пребывания с просьбой о про ведении местными властями расследований тех или иных право нарушений, совершенных в их помещениях. Сей факт снимает вышеперечисленные ограничения на осуществление государством пребывания своей юрисдикции. В связи с обязанностью наказания частных лиц, виновных нарушении неприкосновенности помещений иностранных дипломатических представительств, в некоторых странах приняты специальные законы, однако, в нашей стране таких законов нет, хотя необходимость введения в законодательство норм, предусматривающих наказание за нарушение неприкосновенности помещений представительств, вытекает из международно-правовых обязательств (в частности, Венской конвенции).

Что касается компенсации за нанесенный ущерб, то следует сказать, что осложнений нет, когда известны виновные лица (материальный ущерб может быть взыскан с них в судебном порядке). Сложнее на практике обстоит дело в тех случаях, когда виновные неизвестны, а дипломатическое представительство предъявляет претензии государству пребывания. Действующими международными договорами компенсация материального ущерба государством пребывания не предусматривается, а практика государств в этом вопросе различна. Для большинства западноевропейских государств характерным является признание обязанности выплачивать нанесенный частными лицами материальный ущерб, но только на основе принципа взаимности. В целом же на решение вопроса о компенсации большой отпечаток накладывает характер политических взаимоотношений между государствами. В ряде стран даже имеется законодательство, предусматривающее выплату компенсации на основе взаимности. Однако общий подход к решению вопроса о компенсации ущерба должен, вероятно, заключаться в следующем: когда государство несет ответственность за неприкосновенность помещений со стороны частных лиц, то в эту ответственность должно включаться обязательство по возмещению нанесенного ущерба. Дипломатическая практика показывает, что вопрос об ответственности, как правило, встает, когда государство само организовало или спровоцировало нарушение неприкосновенности помещений частными лицами; не проявило необходимой бдительности в предотвращении нарушения; не наказало виновных в нарушении.

Неприкосновенность помещений дипломатических представительств открывает возможность для злоупотребления со стороны самого правительства аккредитующего государства. Однако в Конвенции есть норма, согласно которой устанавливается, что «помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства» (п. 3 ст. 43). из этого положения совершенно очевидно вытекает, например, недопустимость хранения в помещениях представительства предметов, характер которых несовместим с целями представительства (например, оружия, разведывательной техники), использование помещений в коммерческих целях. В практике же большинства государств как использование помещения в целях, несовместимых с функциями представительства, расценивается предоставление дипломатического убежища.

В доктрине международного права наибольшие сложности вызывает вопрос о самой острой форме ограничения неприкосновенности - насильственном входе местных властей в помещения представительства. Этот вопрос применительно к случаям неправомерного предоставления дипломатического убежища наиболее подробно рассматривался в работе советского юриста Д. Б. Левина «Дипломатическое право», 1949 года издания. В этой книге на основе обзора мнений видных юристов-международников делается вывод о существовании двух точек зрения по данному вопросу. Одни авторы (Камаровский, Мартенс) считают, что государство пребывания имеет право нарушить неприкосновенность помещений представительства и изъять укрывшегося там преступника силой, а другие авторы (Коровин, Сатоу) - государство пребывания должно ограничиться окружением полицией помещений представительства, может потребовать отозвания дипломатического представителя, но местные власти не вправе силой вступать в помещения представительства. Сам же Левин считает, что местные власти вправе изымать преступника из помещений дипломатического представительства только в том случае если преступление таит в себе серьезную опасность для государства пребывания, а так же, если правительство, прибегающее к принудительным мерам, исчерпало другие способы воздействия (всех вышеперечисленных). По мнению Левина, несоблюдение иммунитета резиденции является мерой законной самозащиты. Такие же две точки зрения существуют и в современной доктрине международного права.

В работах западных юристов встречаются обе точки зрения, однако, преобладает достаточно хорошо аргументированная позиция, предусматривающая возможность ограничения неприкосновенности. Так, английский юрист А. Денза анализирует следующий прецедент. В 1973 г. посол Ирака был приглашен в МИД Пакистана, где ему было заявлено, что пакистанские власти располагают свидетельствами о хранении в посольстве Ирака незаконно ввезенного оружия. Посол отказался дать разрешение на обыск помещений представительства. Тогда в присутствии посла пакистанские полицейские совершили налет на посольство, где были обнаружены большие запасы оружия. Пакистанское правительство заявило протест посольству Ирака, объявило посла и атташе посольства персоной нон грата и отозвало собственного посла из Ирака. По мнению Дензы, «в этом случае насильственный вход в посольство может быть оправдан ех post facto, в связи с очевидным нарушением Ираком обязанности не использовать помещения представительства в целях несовместимых с его функциями. В данном случае можно еще говорить и о том, что «победителей не судят». Но если обобщать, то следует сказать, что из обычных подозрений государство не имеет право вламываться в помещения представительства, очевидно, только из самых серьезных подозрений. Действия государства пребывания в данном случае рассматриваются как акт самообороны или как акт репрессалий в ответ на нарушение Конвенции (п. 3ст. 41).

Таким образом, в доктрине международного права одни юристы, главным образом отечественные, выступают за абсолютную неприкосновенность помещений дипломатического представительства, а другие - за возможность ограничения неприкосновенности со ссылками либо на институт самообороны, либо на институт репрессалий.

Неприкосновенность архивов, документов, корреспонденции и вопрос о возможности их использования государством пребывания в официальных целях.

В отечественной и зарубежной юридической литературе вопрос об иммунитетах архивов, документов и официальной корреспонденции дипломатических представительств относится к малоисследованным.

В ст. 24 Конвенции устанавливается, что архивы и документы представительства неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахождения. Неприкосновенность архивов и документов в обычных условиях обеспечивается в силу неприкосновенности помещений дипломатического представительства и неприкосновенности дипломатической почты. Положение ст. 24 впервые в дипломатическом праве специально предусматривает неприкосновенность архивов и документов «независимо от их местонахождения», то есть и в таких случаях, когда они в силу каких-либо причин перестали находиться в распоряжении представительства. Эта неприкосновенность предоставляется в «любое время», то есть даже после разрыва дипломатических отношений. Понятие «архивы» в Конвенции не расшифровывается; предпринятые на Венской конференции 1961 г. попытки дать определение «архивы» были отвергнуты из-за опасения ограничительного толкования этого положения в будущем. Подробный перечень предметов, составляющих «архивы», содержится в принятой позднее Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., однако, следует отметить, что любой подобный перечень в условиях существующего прогресса в области информатики не может быть исчерпывающим, а следовательно, удовлетворительным.

Очевидно, что под «архивами» следует понимать любые носители информации. Понятие «документы» использовано в Конвенции для обозначения текущих документов, которые не относятся к архиву в прямом смысле этого слова.

Понятие «неприкосновенность» в соответствии с Комментарием к проекту статей Конвенции в данном случае означает обязанность государства пребывания обеспечить, с одной стороны, освобождение архивов и документов от каких-либо воздействий со стороны собственных законодательных, исполнительных и судебных органов и, с другой - защиту архивов и документов от посягательств со стороны частных лиц.

Из этого определения следует, что архивы и документы, попавшие в результате их потери, кражи злоумышленниками или каким-либо иным образом в распоряжение местных властей, должны быть незамедлительно возвращены дипломатическому представительству. Местные власти не вправе использовать эти архивы и документы в судебном или административном разбирательстве либо для иных официальных целей. В судебной практике западных стран суды, рассматривая гражданские иски к иностранным дипломатическим представительствам, отклоняют требования истцов о предоставлении ответчиками дипломатических документов со ссылкой на неприкосновенность последних. В практической деятельности ведомств иностранных дел может возникать потребность обосновать правомерность использования в официальных целях (например, в судебном производстве) оказавшихся в распоряжении местных властей документов разведывательного характера. На практике имеются прецеденты использования таких документов в официальных целях. Так, в 1980 г. в газете «Известия» была опубликована статья «За кулисами «Кобра Эйс»», в которой отмечалось, что «в руках советских компетентных органов имеются подлинные разведывательные задания и операторские журнал» постов радиоэлектронной разведки, размещенных в посольстве США в Москве. В статье воспроизводились выдержки и фотокопии указанных документов. В западной доктрине международного права при рассмотрении вопроса об использовании в официальных целях документов представительства нередко ссылаются на обстоятельства состоявшегося в Канаде в 1947 г. судебного процесса по обвинению канадского гражданина в шпионаже (Rose V. The Кing). В ходе этого процесса в качестве доказательств по делу использовались документы, украденные советским гражданином из досье советского военного атташе. Суд отказался признать неприкосновенность документов представительства, ссылаясь на угрозу национальной безопасности страны пребывания, а также на тот факт, что он не получил формального подтверждения о их дипломатическом характере со стороны канадского правительства, которое рассматривало себя в качестве собственника украденных документов. По мнению одних западных юристов, комментировавших данный прецедент, ссылка на угрозу государственной безопасности может быть использования в качестве основания для ограничения дипломатических иммунитетов, однако, другие юристы сочли действия канадского суда ошибочными.

Правомерность приведенных обоснований ограничения иммунитетов представляется сомнительной. Использование весьма неопределенного понятия «угроза государственной безопасности», возможность установления местными властями в одностороннем порядке наличие такой угрозы, по существу, равноценны признанию права государства пребывания по своему усмотрению отказываться признавать те или иные дипломатические иммунитеты, то есть произвольно нарушать положения Конвенции. Неправомерны и действия канадского правительства, по своему усмотрению определившего, что оно стало собственником похищенных документов. Обоснование использования в официальных целях документов разведывательного характера, вероятно, можно найти путем толкования положений Конвенции. Анализ этих положений дает основание сделать вывод о том, что документы разведывательного характера нельзя рассматривать в качестве документов представительства. Действительно, такие документы никак не связаны с деятельностью дипломатических представительств; они не имеют никакого отношения к исполнению дипломатических функций, перечень которых содержится в ст. 3 Конвенции.

Таким образом, на документы разведывательного характера в силу того, что они не являются документами представительства, неприкосновенность, установленная ст. 24 Конвенции, вряд ли должна распространяться.

Далее, в п. 2 ст. 27 Конвенции предусматривается, что официальная корреспонденция представительства неприкосновенна, причем «под официальной корреспонденцией понимается вся корреспонденция, относящиеся к представительству и его функциям». Под «корреспонденцией» в данном случае понимаются все входящие и исходящие почтово-телеграфные отправления дипломатического представительства. Понятие «неприкосновенность» означает, что местные власти не вправе вскрывать либо задерживать корреспонденцию, а также использовать ее в каких-либо официальных целях (например, в судебном производстве).

Положение о неприкосновенности официальной корреспонденции явилось новацией в дипломатическом праве, причем многие вопросы, связанные с этой нормой, были в ходе подготовке Конвенции проработаны явно недостаточно и остаются неясными и в настоящее время. Затрагивающие этот вопрос западные юристы полагают, что, несмотря на первоначальный замысел Конференции 1961 г. предоставить иммунитет лишь исходящей корреспонденции, входящая почта должна также рассматриваться как защищенная от всякого вмешательства, включая запрещение на ее использование без согласия в качестве доказательства в суде.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что использование исходящей и входящей корреспонденции дипломатического представительства в официальных целях с юридической точки зрения вряд ли допустимо, если только не прибегать к приведенной выше аргументации в отношении документов разведывательного характера.[32]

Поиск по сайту: