Вопрос № 65. Законодательный процесс в Российской Федерации

§11. Законодательный процесс

Законодательный процесс — это процесс создания закона. В узком

смысле он представляет собой совокупность действий, посредством

которых парламент осуществляет свою законодательную деятельность.

При понимании в широком смысле законодательный процесс

не ограничивается рамками парламента и охватывает также подписание

закона главой государства и его обнародование.

В России на федеральном уровне принимаются три вида законов:

законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные

законы и федеральные законы.

Предназначение первого вида законов со всей очевидностью вытекает

из его названия. За время действия нынешней Конституции

было принято два таких закона, оба от 30 декабря 2008 г.: «Об изменении

срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной

Думы» (в части ст. 81 и 96 Конституции) и «О контрольных

полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства

Российской Федерации» (в части ст. 103 и 114).

В отличие от федеральных законов, которые принимаются как по

предметам ведения РФ, так и по предметам совместного ведения РФ

и субъектов РФ, федеральные конституционные законы принимаются

только по предметам ведения Федерации (ч. 1 и 2 ст. 76). Для принятия

федерального конституционного закона необходимо особое указание

Конституции (ч. 1 ст. 108). Такие указания содержатся в 13 статьях

Конституции. На основании этих положений приняты и действуют

20 федеральных конституционных законов (разумеется, изменения в

эти акты вносились также путем принятия федеральных конституционных

законов). Положения о принятии федеральных конституционных

законов, содержащиеся в ст. 66, 135 и отчасти положения ст. 137

Конституции, пока не реализованы.

Впрочем, указание Конституции о принятии федерального конституционного

закона может быть сформулировано не вполне конкретно.

Так, основанием для принятия федеральных конституционных законов

«О военных судах Российской Федерации» 1999 г. и «О Дисциплинарном

судебном присутствии» 2009 г. явилась ч. 3 ст. 128 Конституции,

хотя ни в этой норме, ни вообще в Конституции не упоминаются

ни военные суды, ни названный судебный орган.

Федеральные конституционные законы обладают большей юридической

силой, чем федеральные законы. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции

федеральные законы не могут противоречить федеральным

конституционным законам.

Особую категорию федеральных законов образуют кодексы, т. е.

такие законодательные акты, которые содержат весь или основной

массив правовых норм, регулирующих определенную отрасль общественных

отношений. За время действия Конституции 1993 г. было

принято 20 кодексов.

Законодательный процесс подробно регламентирован правовыми

нормами. Они содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных

и федеральных законах, регламентах Г осударственной Думы

и Совета Федерации, актах Президента РФ и Правительства РФ.

Законодательный процесс представляет собой совокупность нескольких

стадий:

1) законодательная инициатива;

2) подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой

(предварительное рассмотрение);

3) рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие

(одобрение)1 закона;

4) прохождение закона в Совете Федерации и его одобрение;

4а) повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного

Советом Федерации;

5) подписание закона Президентом РФ и его обнародование;

5а) повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом

Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

Стадии 4а и 5а в отличие от других являются не основными, а дополнительными;

они не обязательны, но возможны.

Стадия законодательной инициативы заключается во внесении в

парламент законопроекта, которое порождает обязанность парламента

рассмотреть его в соответствии с установленной процедурой.

Согласно ч. 2 ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в

Государственную Думу. Между тем в отдельных зарубежных странах

с двухпалатными парламентами (например, США, Франция,

Италия, Бразилия) законодательный процесс может начаться в любой

из палат.

В ч. 1 ст. 104 Конституции РФ установлено, что право законодательной

инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации,

членам Совета Федерации, депутатам Государственной

Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов РФ,

а также — по вопросам их ведения — Конституционному Суду, Верховному

Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ (всего на данный

момент имеются 705 субъектов права законодательной инициативы).

К

ак свидетельствует практика, формулировку «по вопросам их ведения

» Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд интерпретируют

довольно широко, распространяя ее, в частности, на вопросы судоустройства, финансирования и деятельности судов, судопроизводства

по уголовным, гражданским и административным делам, статуса судей1.

Что же касается Конституционного Суда, то он лишь однажды, в

начале 1994 г., представил законопроект. Это был проект федерального

конституционного закона «О Конституционном Суде Российской

Федерации». Самоограничение Конституционного Суда в части реализации

указанного полномочия согласуется с тем пониманием, что если

законопроект Конституционного Суда впоследствии, уже в качестве

действующего закона, станет предметом его рассмотрения, то это может

поставить под сомнение объективность Конституционного Суда.

В отношении внесения некоторых законопроектов установлены исключительные

полномочия отдельных субъектов права законодательной

инициативы, например, Президент РФ вносит в Государственную

Думу проект федерального конституционного закона об образовании

в составе Российской Федерации нового субъекта.

Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции, законопроекты о введении или

отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных

займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие

законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за

счет федерального бюджета (в литературе все эти законопроекты именуют

«финансовоемкими»), могут быть внесены только при наличии

заключения Правительства РФ.

Правительство не вправе отказаться от дачи заключения на соответствующие

законопроекты. Его позиция должна быть обозначена.

Впрочем, отрицательная оценка законопроекта со стороны Правительства

не является препятствием для его внесения в Государственную

Думу. В Регламенте Государственной Думы указано, какие документы и

материалы должны быть представлены при внесении законопроекта.

В случае внесения законопроекта коллегиальным субъектом права

законодательной инициативы (Советом Федерации, Правительством

РФ, законодательным органом субъекта РФ, высшими судами) должно

быть представлено решение коллегиального органа о внесении законопроекта

с указанием представителя в Государственной Думе по

данному законопроекту.

В 2009 г. в Регламент Совета Федерации были внесены изменения

(ст. 140, 1412 и др.), предусмотревшие возможность разработки консолидированной

законодательной инициативы, т. е. законопроекта,

вносимого в Государственную Думу Советом Федерации совместно с

законодательным органом субъекта РФ (законодательными органами

субъектов).

Для внесения в Государственную Думу законопроекта Президента

РФ издавать правовой акт (указ или распоряжение) не требуется.

Согласно п. 7 Положения о порядке взаимодействия Президента Российской

Федерации с палатами Федерального Собрания Российской

Федерации в законотворческом процессе1 внесение законопроекта

оформляется письмом Президента РФ в Государственную Думу. Для

назначения официального представителя Президента при рассмотрении

законопроекта палатами Федерального Собрания издается распоряжение

главы государства. Если же официальный представитель не

назначен, то в палатах инициативу Президента представляют полномочные

представители Президента в Г осударственной Думе и в Совете

Федерации.

Подготовленные к внесению в Государственную Думу законопроект

и материалы к нему направляются субъектом права законодательной

инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший

законопроект регистрируется.

Стадия подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной

Думой (предварительного рассмотрения) регулируется ст. 107—114 Регламента

палаты (глава 12). Данная стадия начинается с направления

Председателем Думы зарегистрированного законопроекта и материалов

к нему в комитет палаты в соответствии с вопросами его ведения

(далее — профильный комитет), который определяет соответствие законопроекта

требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента.

Если законопроект не соответствует этим требованиям, то по предложению

профильного комитета Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной

инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в

Государственную Думу.

Если профильный комитет полагает, что законопроект соответствует

требованиям Конституции и Регламента, то по его предложению

Совет Государственной Думы назначает один из комитетов Государственной

Думы ответственным по законопроекту, а в случае если вопросы,

регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого

комитета, назначает этот комитет соисполнителем по законопроекту.

Совет Государственной Думы включает законопроект в примерную

программу законопроектной работы палаты на текущую либо на

очередную сессию, а также направляет законопроект и материалы к

нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту РФ, в Совет

Федерации, Правительство РФ, Общественную палату РФ, а также в

Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд

РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов,

предложений и замечаний.

По предложению профильного комитета Совет Государственной

Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет

отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта

к рассмотрению Думой в первом чтении.

Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов

Совет Г осударственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до

дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в

законодательные и высшие исполнительные органы субъектов РФ для

подготовки и представления в Думу отзывов. Отзыв органов субъекта

РФ считается положительным, если и законодательный, и высший исполнительный

органы выскажутся за принятие законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении,

и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет

Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Следующая стадия законодательного процесса — рассмотрение законопроекта

Государственной Думой и принятие (одобрение) закона. Рассмотрение

законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если

иное не предусмотрено законодательством или Регламентом палаты.

На практике сразу же в целом, т. е. минуя отдельные чтения, принимаются,

например, проекты федеральных законов о ратификации,

прекращении или приостановлении действия международных договоров.

В ходе первого чтения обсуждается концепция законопроекта, дается

оценка соответствия его основных положений Конституции РФ,

его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной

инициативы или его представителя и содоклада представителя

ответственного комитета. Может быть отведено время для ответов на

вопросы депутатов. Затем заслушиваются предложения и замечания

фракций, депутатов, полномочных представителей Президента РФ и

Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных

органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия

в обсуждении.

По результатам обсуждения Дума может принять (одобрить) законопроект

в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом

предложений и замечаний в виде поправок, либо принять (одобрить)

закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения

РФ и субъектов РФ, либо отклонить законопроект. Отклоненный

законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается

субъекту права законодательной инициативы.

После окончания обсуждения законопроекта вопрос о его принятии

(одобрении) в первом чтении выносится на «час голосования»1.

В постановлении о принятии (одобрении) законопроекта в первом

чтении устанавливается срок представления поправок к нему. Этот

срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов

по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ менее 30 дней.

Смысл второго чтения заключается в рассмотрении Государственной

Думой поправок к законопроекту, принятому (одобренному) в

первом чтении.

Согласно ст. 120 Регламента поправки к законопроекту вправе

вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в

ст. 104 Конституции. Рассмотрев внесенные поправки, ответственный

комитет направляет в Совет Государственной Думы проект постановления

Государственной Думы по законопроекту, таблицы

поправок (рекомендуемых ответственным комитетом к принятию,

рекомендуемых им к отклонению и поправок, по которым он не

принял решений), текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых

к принятию, заключение Правового управления Аппарата

Г осударственной Думы по результатам постатейной правовой и

лингвистической экспертизы законопроекта, а также другие материалы,

установленные Регламентом.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона

принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной

Думы, к проекту федерального конституционного закона

— не менее чем 2/ 3 голосов от общего числа депутатов. Если при голосовании

поправки к законопроекту не набрали необходимого числа

голосов, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии (одобрении)

законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования».

Если по итогам голосования предложение о принятии (одобрении) законопроекта

во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект

возвращается на доработку в ответственный комитет.

Если после повторного рассмотрения во втором чтении доработанного

законопроекта предложение о его принятии (одобрении) не

набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным

и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Подготовка к третьему чтению заключается в устранении возможных

внутренних противоречий законопроекта, установлении правильной

взаимосвязи статей и редакционной правке, необходимой в связи

с изменениями, внесенными в текст законопроекта при втором чтении.

Такая работа проводится ответственным комитетом с участием

Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Совет Г осударственной Думы назначает третье чтение законопроекта

для его принятия (одобрения) в качестве закона. При рассмотрении

законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него

поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо

к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных

случаях по требованию фракций, представляющих большинство

депутатов Г осударственной Думы, председательствующий обязан поставить

на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре

второго чтения1.

Если законопроект не принят (не одобрен) в третьем чтении, он

считается отклоненным2.

В соответствии с ч. 2 ст. 105 и ч. 2 ст. 108 Конституции, решение

о принятии федерального закона принимается большинством голосов

от общего числа депутатов Думы, а решение об одобрении федераль-

1 юго конституционного закона — большинством не менее 2/ 3 голосов

от общего числа депутатов1. Указанные решения оформляются соответствующими

постановлениями палаты.

Как установлено в ч. 3 ст. 105 Конституции, принятые Государственной

Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на

рассмотрение Совета Федерации.

Очередная стадия законодательного процесса — прохождение закона

в Совете Федерации и его одобрение. Почему в названии этой стадии

использовано слово «прохождение», а не «рассмотрение»? Потому что

обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат далеко не

все принятые Государственной Думой федеральные законы, а те, которые

не подлежат обязательному рассмотрению, могут быть одобрены

Советом Федерации как в активной форме — путем голосования, так

и в пассивной форме (иначе говоря, по умолчанию); такой закон считается

одобренным, если в установленный срок он не был рассмотрен

Советом Федерации. Таким образом, не все федеральные законы рассматриваются

Советом Федерации2, но все проходят через эту палату.

Перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению

в Совете Федерации, установлен в ст. 106 Конституции.

Это федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных

налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного,

таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации

международных договоров РФ, статуса и защиты государственной

границы РФ, войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации

путем голосования, если за него согласно ч. 4 ст. 105 Конституции проголосовало

более половины от общего числа членов палаты.

В ч. 4 ст. 105 Конституции установлен 14-дневный срок, в течение

которого Совет Федерации рассматривает федеральный закон.

Применительно к федеральным законам, подлежащим по ст. 106

Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, процедура

осуществляется несколько иначе. Прежде всего это связано

с ответом на вопрос о том, распространяется ли на данные законы

14-дневный срок. Дав толкование положений Конституции, Конституционный Суд постановил, что рассмотрение в Совете Федерации

федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению,

должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации,

а если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрение

указанного федерального закона, он не считается одобренным

и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета

Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Таким образом, федеральные законы, подпадающие под перечень

ст. 106 Конституции, не могут считаться одобренными Советом Федерации

по умолчанию; срок их прохождения в Совете Федерации может

превысить 14 дней, однако он не является неограниченным.

Как показывает практика, преобладающая часть федеральных законов,

рассматриваемых Советом Федерации, подпадает под перечень

ст. 106 Конституции (около 2/ 3), меньшую часть составляют федеральные

законы, не подлежащие обязательному рассмотрению.

Срок прохождения в Совете Федерации федеральных законов,

подлежащих обязательному рассмотрению, крайне редко превышает

14 дней. Предусматриваемая Конституцией ситуация, когда федеральные

законы, не подлежащие обязательному рассмотрению, одобряются в

пассивной форме (по умолчанию), в последние годы возникает редко.

После того как Совет Федерации перестал состоять из глав законодательных

и исполнительных органов субъектов РФ, а в Регламенте

(2002 г.) появилось положение о том, что заседания Совета Федерации

проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц (ст. 41),

количество законов, одобренных «по умолчанию», резко сократилось1.

Регламент Совета Федерации содержит гл. 15, посвященную порядку

рассмотрения федеральных конституционных законов. Данный

порядок подобен ранее изложенному порядку рассмотрения федеральных

законов, но вместе с тем обладает некоторыми особенностями.

Эти особенности предопределены положением ч. 2 ст. 108 Конституции;

«Федеральный конституционный закон считается принятым,

если он одобрен большинством не менее 3/ 4 голосов от общего числа

членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего

числа депутатов Государственной Думы».

Федеральный конституционный закон не может быть одобрен Советом

Федерации по умолчанию. Рассмотрение федеральных конституционных

законов Советом Федерации не ограничено 14-дневным

сроком. Регламент предусматривает, что рассмотрение федерального

конституционного закона может быть перенесено на следующее заседание Совета Федерации и в этом случае оно должно быть завершено

на очередном заседании принятием решения об одобрении или отклонении

данного закона. В постановлениях Совета Федерации, оформляемых по результатамположительного голосования, содержится не только пункт «ОдобритьФедеральный конституционный закон...», но и пункт «Считать

принятым Федеральный конституционный закон...».

Согласно ч. 1 ст. 107 Конституции «принятый федеральный закон в

течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации...».

Совет Федерации может отклонить федеральный закон с предложением

создать согласительную комиссию либо просто отклонить его

без такого предложения (ч. 4 ст. 105 Конституции).

В случае отклонения Советом Федерации закона, принятого (одобренного)

Государственной Думой, законодательный процесс продолжает

дополнительная стадия — повторное рассмотрение Государственной

Думой закона, отклоненного Советом Федерации.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрено, что ответственный

комитет, рассмотрев федеральный закон, отклоненный Советом

Федерации, может предложить Государственной Думе одно из

следующих решений:

а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной

Думой в связи с отклонением его Советом Федерации;

б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета

Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для

преодоления возникших разногласий;

в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной

Думой редакции.

Из указанных трех вариантов действий на практике чаще применяется

вариант, заключающийся в создании согласительной комиссии.

Согласительная комиссия состоит из депутаций от Государственной

Думы и от Совета Федерации. Допускается приглашение для участия

в согласительных процедурах представителей Президента РФ и

Правительства РФ.

Согласительная комиссия рассматривает положения федерального

закона, по которым возникли разногласия между палатами, стремясь

выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих

структурных единиц закона. Решения согласительной

комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций.

Если федеральный закон в редакции согласительной комиссии не

получил поддержку большинства от общего числа депутатов Государственной

Думы, то на голосование палаты ставится вопрос о принятии

федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Повторно принятый Государственной Думой федеральный закон

в течение пяти дней направляется Президенту РФ Председателем Го-

сударственной Думы (особо отметим: это единственный случай, когда

принятый федеральный закон поступает Президенту не из Совета

Федерации).

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного

Советом Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции

не набрало необходимого числа голосов (не менее двух третей от

общего числа депутатов), то федеральный закон считается отклоненным

и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Следует иметь в виду, что в случае отклонения Советом Федерации

федерального конституционного закона он также может быть повторно

рассмотрен Государственной Думой. Однако в отношении данного

акта Государственная Дума не может преодолеть возражения Совета

Федерации повторным голосованием.

Совет Федерации принял 11 постановлений об отклонении федеральных

конституционных законов (девять — в 90-х гг., по одному — в

2001 г. и 2006 г.) и только в одном из этих случаев постановление не

содержало предложения о создании согласительной комиссии.

Что касается отклонения Советом Федерации федеральных законов,

то в 90-е гг. оно было весьма распространено, а затем стало заметно

уменьшаться. Например, за время работы Государственной Думы

второго созыва (16 января 1996 г. — 17 января 2000 г.) Совет Федерации

отклонял федеральные законы 271 раз1, а за время четвертого созыва

(29 декабря 2003 г. — 23 декабря 2007 г.) — 29, пятого — 16. Отклоняя

эти 16 федеральных законов, Совет Федерации всегда предлагал создать

согласительную комиссию; 14 законов впоследствии были приняты

Государственной Думой в редакции согласительной комиссии.

В одном случае, хотя такая комиссия и была создана, Дума преодолела

возражения Совета Федерации, приняв закон в прежней редакции2.

Заключительная обязательная стадия законодательного процесса

— подписание закона Президентом РФ и его обнародование.

В Федеральном законе от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования

и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных

законов, актов палат Федерального Собрания» установлено, что федеральные конституционные законы и федеральные законы

направляются для официального опубликования Президентом РФ.

Они подлежат официальному опубликованию в течение семи дней

после дня их подписания Президентом. Официальным опубликованием

федерального конституционного закона и федерального закона

считается первая публикация его полного текста в «Парламентской

газете», «Российской газете», Собрании законодательства Российской

Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном

интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru.) (ст. 3, 4).

Указанный интернет-портал является сетевым изданием и входит в

государственную систему правовой информации, функционирование

которой обеспечивает в настоящее время Федеральная служба охраны

Российской Федерации.

При публикации федерального конституционного закона и федерального

закона указываются наименование закона, даты его принятия

(одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации,

должностное лицо, его подписавшее', место2 и дата3 его подписания,

регистрационный номер4 (ст. 9).

Федеральные конституционные законы и федеральные законы

вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации

по истечении десяти дней после дня их официального опубликования,

если самими законами не установлен другой порядок вступления

их в силу (ст. 6).

В Конституции устанавливается так называемое право вето (от лат.

veto «запрещаю») Президента РФ, определяется срок, в рамках которого

может быть реализовано это право, и характер этого права (вето

не абсолютное, а относительное, отлагательное). Согласно ч. 3 ст. 107,

Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона

вправе отклонить его, однако Государственная Дума и Совет Федерации

могут преодолеть вето.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г.

№ 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции

Российской Федерации»1 сделан вывод, что Президент должен

сообщить палатам Федерального Собрания мотивы своего решения

об отклонении федерального закона (п. 5 мотивировочной части

и п. 3 резолютивной части). Такой вывод обусловлен повторным рассмотрением

отклоненного федерального закона палатами парламента:

должны же они понимать, какие именно положения федерального закона

вызвали возражения Президента и почему.

Помимо отклонения федерального закона возможен и еще один

вариант реагирования Президента на поступивший ему федеральный

закон — возвращение без рассмотрения. Этот вариант прямо не предусмотрен

Конституцией, однако выведен Конституционным Судом

путем ее толкования. Как отмечается в п. 5 мотивировочной части

указанного Постановления Конституционного Суда РФ, если нарушения

установленного Конституцией порядка принятия федеральных

законов ставят под сомнение результаты волеизъявления палат

и само принятие закона, то Президент вправе вернуть федеральный

закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения

конституционных требований2; при этом такой закон не может считаться

«принятым федеральным законом» в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции.

В отношении федерального конституционного закона у Президента

РФ нет права вето. В соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции принятый

федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит

подписанию Президентом и обнародованию.

В случае вето главы государства законодательный процесс дополняется

еще одной стадией — повторное рассмотрение Государственной

Думой и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции, если Президент отклонит федеральный

закон, то Государственная Дума и Совет Федерации в

установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон; если при повторном рассмотрении федеральный закон будет

одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей

голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Го-

сударственной Думы1, он подлежит подписанию Президентом в течение

семи дней и обнародованию.

Давая толкование этих положений Конституции, Конституционный

Суд в упомянутом постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил,

что вето Президента не может быть преодолено Советом Федерации по

умолчанию, что если Совет Федерации с целью преодоления вето начал

повторное рассмотрение закона в пределах 14-дневного срока, то на

процедуру такого рассмотрения распространяется постановление Конституционного

Суда от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105

и ст. 106 Конституции, что исключается возможность преодоления неодобрения

закона Советом Федерации путем повторного голосования

в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии

палат (п. 6 мотивировочной части и п. 4 резолютивной части).

Порядок повторного рассмотрения Государственной Думой федерального

закона, отклоненного Президентом РФ, установлен в гл. 15

Регламента Государственной Думы (ст. 133—1353).

Рассмотрев мотивы решения Президента об отклонении федерального

закона, ответственный комитет Г осударственной Думы предлагает

палате одно из следующих решений:

а) согласиться с решением Президента об отклонении федерального

закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной

Думой;

б) принять федеральный закон в редакции Президента;

в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента

специальную комиссию для выработки согласованного текста

федерального закона с учетом предложений Президента;

г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если решено создать специальную комиссию, палата избирает в ее

состав депутатов Государственной Думы, в том числе сопредседателя от

Государственной Думы. Соответствующее постановление направляется

Президенту и в Совет Федерации. При принятии решения специальная

комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос».

Если согласованный текст федерального закона выработан, то он

вносится на рассмотрение палаты. Федеральный закон в редакции

специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало

большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения федерального закона в редакции специальной

комиссии на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального

закона в ранее принятой редакции.

Если предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой

редакции не набрало необходимого числа голосов (не менее

двух третей от общего числа депутатов), то федеральный закон считается

отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федерального

закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного

Государственной Думой в ранее принятой редакции, определен в

гл. 14 Регламента Совета Федерации (ст. 116—120). Такой закон считается

одобренным Советом Федерации в ранее принятой редакции,

если решение об этом было принято большинством не менее 2/ 3 голосов

от общего числа членов Совета Федерации. Если же при повторном

рассмотрении Г осударственной Думой федерального закона, отклоненного

Президентом, он был принят в новой редакции, то этот

федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь

принятый.

За годы действия Конституции масштабы применения Президентом

права вето кардинально изменились. Так, если за время работы

Государственной Думы второго созыва Президент отклонил около

300 федеральных законов, то количество отклоненных законов, приходящееся

на последние два созыва, меньше в десятки раз (в четвертом

созыве — 10 законов, в пятом — 3').

В пяти из этих 13 случаев Государственная Дума сняла федеральный

закон с дальнейшего рассмотрения; в остальных — федеральный

закон был принят Государственной Думой в редакции специальной

комиссии (7) и в редакции Президента (1), впоследствии одобрен Советом

Федерации и подписан главой государства.

С 2000 г. вето Президента на федеральные законы не преодолевалось.

Последний случай, когда обе палаты одобрили отклоненный федеральный

закон в ранее принятой редакции, имел место в ноябре —

декабре 1999 г.

Поиск по сайту: