Организация исполнения бюджетов

Исполнение бюджета — стадия бюджетного процесса, на которой осуществляется совокупность процедур, обеспечивающих полное и своевременное поступление доходов и источников финансирования дефицита бюджета в разрезе каждого из источников; своевременное финансирование и осуществление расходов в соответствии с утвержденными бюджетными назначениями, а также учет исполнения бюджета.

Содержание исполнения бюджета зависит от системы исполнения бюджета. В практике различных стран на разных этапах исторического развития применялись следующие системы исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. Основное различие между банковской и казначейской системами заключаются в том, что функции исполнения бюджета возложены на разные органы - либо на центральный банк при возможном участии коммерческих банков, либо на специально созданные казначейские органы. При смешанной системе эти функции выполняются одновременно и казначейскими, и банковскими органами с разграничением функций между ними в законодательном порядке.

В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса РФ в Российской Федерации устанавливается только казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Вместе с тем необходимо отметить, что казначейская система, существовавшая в России до 1917 г. вплоть до проведения кассовой реформы 1925—1928 гг., не была воссоздана в прежнем виде. В тот период государственное казначейство, являясь банковским учреждением, выполняло не только функции управления доходами и расходами бюджета, но и осуществляло прием, хранение и выдачу сумм на расходы, производимые по общему государственному управлению, т.е. осуществляло операции по кассовому исполнению бюджета.

Кассовое исполнение бюджета является частью исполнения бюджета и представляет собой совокупность процедур, обеспечивающих прием доходов, распределение и зачисление их на счета соответствующих бюджетов, хранение и выдачу бюджетных средств на осуществление расходов и ведение учета и отчетности. До создания Федерального казначейства в Российской Федерации существовала банковская система исполнения бюджета, когда функции по кассовому исполнению государственного бюджета СССР осуществляли органы Государственного банка СССР. Они обеспечивали кассовое исполнение всех бюджетов, включающее сбор и учет доходов бюджетов, распределение доходов между бюджетами разных уровней, а также списание средств со счетов бюджета на основании распоряжений финансовых органов, управляющих бюджетными средствами. Кроме того, органы Госбанка СССР осуществляли функции по приему, хранению и выдаче средств из бюджета, контролю за расходованием бюджетных средств, учету доходов и расходов всех бюджетов и составлению отчетности Государственного бюджета СССР.

С созданием Федерального казначейства часть функций по кассовому исполнению бюджета перешла от банков к казначейству, а часть осталась у Центрального банка РФ и уполномоченных банков. При этом функции по приему, хранению и выдаче средств (в том числе в наличной форме) осуществляют банковские учреждения на основе открытия в них бюджетных счетов органам казначейства или финансовым органам. Казначейские органы выполняют функции по распределению регулирующих налогов между бюджетами разных уровней, списанию средств со счета бюджета по поручению бюджетополучателей, а также ведению учета доходов и расходов в разрезе их отдельных видов и составлению отчетности об исполнении бюджета. Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время существует смешанная система исполнения бюджета. Только при условии функционирования казначейских органов как кредитных организаций они действительно смогут осуществлять все операции по кассовому исполнению бюджета, включая прием, хранение и выдачу бюджетных средств. За рамками операций по кассовому исполнению бюджета казначейские органы осуществляют прогнозирование поступлений доходов, санкционирование и финансирование расходов, обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга, предоставление бюджетных кредитов и ссуд и осуществление контроля за их возвратом.

Исполнение бюджетов соответствующих уровней возложено на исполнительные органы власти и органы местного самоуправления, которые организуют этот процесс через соответствующие финансовые, казначейские, налоговые, таможенные органы. В исполнении бюджета принимают участие министерства, агентства, службы, коммерческие и некоммерческие (включая бюджетные учреждения) организации, которые связаны с бюджетом или по доходам, или по расходам, а также Центральный банк РФ и кредитные организации, выполняющие его функции.

Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ основано на принципах:

• единства кассы, когда все доходы, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета поступают на единый счет бюджета, с которого осуществляются все расходы;
• полного и своевременного поступления в бюджет доходов в разрезе отдельных источников;
• своевременного и полного финансирования расходов в соответствии с утвержденными бюджетными назначениями с учетом установленных бюджетным законодательством случаев внесения в них изменений в пределах фактического наличия средств на едином счете;
• целевого и эффективного использования бюджетных средств;
• осуществления контроля за соблюдением бюджетного законодательства.

Бюджетное законодательство предусматривает процедуры исполнения бюджетов по доходам и расходам. Исполнение бюджета по доходам предусматривает процесс:

• распределения в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
• зачисления доходов (собственных и регулирующих) на счета соответствующих бюджетов;
• возврата излишне уплаченных сумм доходов;
• учета доходов бюджета и составления отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Распределение регулирующих доходов между бюджетами осуществляют органы федерального казначейства на основании сведений налоговых органов о фактически поступивших доходах с учетом нормативов отчислений (в процентах), установленных законом о бюджете на соответствующий год. Зачисление доходов на счет соответствующего бюджета производится казначейским органом на основании первичных документов о фактическом перечислении налогоплательщиком доходов, полученных из кредитной организации, осуществляющей кассовое исполнение бюджета. Возврат налогоплательщикам излишне уплаченных или ошибочно перечисленных сумм производится казначейским органом на основании заявления плательщика и заключений налоговых органов. Учет доходов бюджета и составление отчетности производится не только в общей сумме, но и по источникам образования доходов в соответствии с кодами бюджетной классификации доходов.

Исполнение бюджета по расходам производится в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования расходов.

Санкционирование расходов представляет собой установление и доведение до бюджетных учреждений лимитов бюджетных обязательств, предварительный контроль и учет по принятию бюджетными учреждениями обязательств с целью недопущения принятия ими обязательств, не обеспеченных назначениями, предусмотренными законом о бюджете, с учетом исполнения бюджета по доходам. Санкционирование расходов предполагает следующие основные этапы:

• составление и утверждение сводной бюджетной росписи;
• утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
• утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• принятие бюджетных обязательств получателями бюджетных средств;
• подтверждение и выверка исполнения обязательств. Финансирование распорядителей и получателей бюджетных средств производится в строгом соответствии с назначениями, предусмотренными в годовой с поквартальным распределением сводной бюджетной росписи с учетом внесенных в нее в течение года изменений. В соответствии со ст. 217 Бюджетного кодекса РФ сводная бюджетная роспись составляется органом, ответственным за составление проекта соответствующего бюджета, на основании бюджетных росписей, составленных главными распорядителями бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с кодами функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой. Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем соответствующего финансового органа (министром финансов РФ — по федеральному бюджету, министром финансов республики, входящей в состав РФ, — по республиканскому бюджету и т.д.) и направляется в казначейство.

Право бюджетного учреждения на использование бюджетных средств возникает только после утверждения его сметы доходов и расходов, которая представляет документ, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделяемых из бюджета. Смета доходов и расходов составляется бюджетным учреждением на основании доведенного до него вышестоящим распорядителем бюджетных средств уведомления о бюджетных ассигнованиях и представляется на его утверждение.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в утвержденную сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в результате:

• введения режима сокращения расходов бюджета;
• исполнения бюджета по доходам сверх сумм, утвержденных в законе (решении) о соответствующем бюджете;
• перемещения ассигнований главным распорядителем бюджетных средств между получателями бюджетных средств.

Режим сокращения расходов бюджета (ст. 229, 230 БК РФ) связан с недополучением фактических доходов по сравнению с предусмотренными по бюджету и вводится по решению исполнительного или представительного органа власти в зависимости от степени недофинансирования расходов.

Если фактические доходы бюджета превышают утвержденные в бюджете (ст. 232 БК РФ), то орган, исполняющий бюджет, может направить их на уменьшение дефицита бюджета и на выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете либо направить на другие цели при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в утвержденный бюджет.

Перемещение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств (ст. 233 БК РФ) производится главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств в объеме, не превышающем 5% доведенных до них бюджетных ассигнований.

Предельные размеры отклонений объемов бюджетных ассигнований с учетом внесенных в них изменений от утвержденных бюджетной росписью и законом о бюджете для распорядителей и получателей бюджетных средств не должны превышать соответственно 10% и 15% утвержденных бюджетных назначений. При внесении изменений в сводную бюджетную роспись вносятся соответствующие изменения и в бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств, а также в сметы доходов и расходов подведомственных учреждений.

Введение казначейской системы исполнения бюджета привело к появлению новых процедур его исполнения, отсутствующих при банковской системе исполнения бюджета, в частности установления для бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств, принятия и подтверждения бюджетных обязательств.

Лимиты бюджетных обязательств являются основой для финансирования расходов и представляют предельный объем прав бюджетополучателя на принятие денежных обязательств. Лимиты устанавливаются на основании показателей сводной бюджетной росписи с учетом прогноза поступлений доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Они доводятся до главных распорядителей бюджетных средств органами федерального казначейства, которые, в свою очередь, доводят их до бюджетополучателей. Утвержденные лимиты представляются в соответствующий орган федерального казначейства для контроля за расходованием средств бюджета.

Принятие денежных обязательств за счет средств бюджета предусматривает заключение бюджетополучателем договоров с организациями, выполняющими для него работы (услуги), в пределах лимитов бюджетных обязательств. Подтверждение бюджетных обязательств представляет собой проверку органом федерального казначейства соответствия представленных платежных документов доведенным лимитам бюджетных обязательств и утвержденным сметам доходов и расходов. Такая проверка предшествует списанию денежных средств со счета бюджета, чем обеспечивается предварительный контроль за предполагаемым расходом бюджетных средств. Тем самым процедура санкционирования расходов исключает возможность принятия к финансированию расходов и платежей, не предусмотренных в утвержденном бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и источников финансирования дефицита бюджета.

Финансирование расходов представляет собой предоставление права бюджетополучателям на расходование средств на основе утвержденной росписи доходов и расходов с учетом реального обеспечения расходов денежными средствами на оплату принятых бюджетополучателями обязательств. Финансирование расходов включает в себя: разрешение на оформление платежного документа о перечислении бюджетных средств; непосредственное списание бюджетных средств с бюджетного счета в целях исполнения бюджетных обязательств в пользу юридических и физических лиц.

В состав операций, составляющих содержание исполнения бюджета, включаются также операции по учету исполнения бюджета, представляющему собой систему сбора, регистрации и обобщения информации о ходе исполнения бюджета и охватывающему все финансово-хозяйственные операции, связанные с процессом его исполнения. Учет исполнения федерального бюджета осуществляется органами федерального казначейства, учет исполнения региональных и местных бюджетов — финансовыми органами или региональными (муниципальными) казначействами либо органами федерального казначейства (при условии подписания соглашения органам федерального казначейства с органами власти субъекта РФ или местного самоуправления об исполнении соответствующих региональных и местных бюджетов).

В Российской Федерации учет исполнения бюджетов всех уровней ведется по единой системе, регламентируемой нормативными документами Правительства РФ и Министерства финансов РФ. Последнее устанавливает формы бухгалтерских документов и регистров учета, разрабатывает инструкции и другие нормативно-правовые акты по ведению учета исполнения бюджета. Данные учета исполнения доходов и расходов бюджета являются основой для принятия органами исполнительной власти адекватных управленческих решений. На основании данных учета составляется отчет об исполнении бюджета.

Отчет об исполнении бюджета — документ, содержащий установленную нормативно-правовыми актами совокупность плановых и фактических показателей, характеризующих исполнение бюджета за определенный период времени.

Формы отчетов об исполнении бюджетов всех уровней, порядок их составления и представления определяются Министерством финансов РФ в нормативно-правовых актах, издаваемых ежегодно. Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет (финансовый или казначейский орган), на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Отчет представляется в соответствующий исполнительный орган власти или орган местного самоуправления. Одобренный исполнительным органом власти отчет направляется в представительный орган в форме проекта закона, до начала рассмотрения которого проводится внешняя проверка отчета контрольным органом (Счетной палатой РФ, контрольно-счетными палатами субъектов РФ, муниципальных образований).

Органы, исполняющие бюджет, составляют также отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, который не утверждается представительным органом власти либо представительным органом местного самоуправления.

Исполнение бюджета, завершая бюджетный процесс, позволяет оценить эффективность работы по обоснованности расчета бюджетных показателей, произведенного на стадиях составления, рассмотрения и утверждения бюджета, применения норм и нормативов, действенности различных методик планирования расходов; установить факторы, обусловившие отклонения фактических данных от запланированных; принять адекватные управленческие решения.

В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. Правительством РФ предусмотрено: перейти преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечили бы прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики; упорядочить составление и утверждение федерального бюджета (сократить процедуру рассмотрения проекта бюджета; рассматривать его в трех чтениях; одновременно проводить рассмотрение Государственной Думой проекта закона об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год и др.). Конечной целью намечаемых изменений является повышение результативности бюджетных расходов для успешного решения задач повышения благосостояния населения и обеспечения устойчивого роста экономики страны.

Поиск по сайту: