Более подробно вопрос об объектах экологических общественных отношений рассмотрен в главе II учебника. 25 страница

- захоронения отходов и других материалов и сброса вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море;

- морских аварий.

Нормирование качества морской среды внутренних морских вод и территориального моря производится в целях установления предельно допустимых норм воздействия на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря, обеспечивающих и гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, защиту и сохранение морской среды и природных ресурсов, а также обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря.

Очевидной новизной обладает требование Закона о задачах нормирования качества морской среды по обеспечению рационального использования и воспроизводства природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря. Специфично и то, что для достижения целей такого нормирования Правительство РФ утверждает особый порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря.

Действующие Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. Правительство уточняет органы, ответственные за разработку и утверждение нормативов качества морской среды с учетом целевого назначения водного объекта. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ разрабатываются и утверждаются специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти исходя из целевого назначения водного объекта:

- для водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, - специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора <105>;

--------------------------------

<105> Поручение разрабатывать и утверждать нормативы качества вод для водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, только специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора едва ли обоснованно. Эту работу целесообразно осуществлять специально уполномоченному федеральному органу исполнительной власти в области охраны окружающей среды (или специально уполномоченному государственному органу в области охраны вод) совместно со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора. При разработке таких нормативов, как предусмотрено в ст. 33 Закона, должна быть обеспечена и гарантирована не только экологическая безопасность населения, но и сохранение генетического фонда, защита и сохранение морской среды и природных ресурсов. Федеральный орган исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора вопросами сохранения генетического фонда, защиты и сохранения морской среды и природных ресурсов не ведает.

- для водных объектов рыбохозяйственного значения - специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов и среды их обитания по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации устанавливаются в целях регулирования таких воздействий при осуществлении хозяйственной или иной деятельности для ограниченных частей акваторий внутренних морских вод и территориального моря, в пределах которых в установленном порядке реализуется эта деятельность. В соответствии с Постановлением Правительства РФ эти нормативы разрабатываются и утверждаются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области использования и охраны водного фонда, охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов и среды их обитания, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды.

Обратим внимание на то, что согласно Постановлению Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. "О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты" <106> нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты разрабатываются водопользователями на основании расчетных материалов по нормативам предельно допустимых воздействий на водные объекты, предоставляемых бассейновыми и другими территориальными органами Федерального агентства водных ресурсов, а также исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах, определенных с учетом целевого использования этих объектов. Утверждаются такие нормативы территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по согласованию с бассейновыми и другими территориальными органами Федерального агентства водных ресурсов, территориальными органами Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также с территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

--------------------------------

<106> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 165.

Подход, в соответствии с которым проекты нормативов вредных воздействий на водные объекты разрабатываются водопользователем, а утверждаются специально уполномоченными государственными органами, представляется более оправданным. Зачем же обременять государственные органы работой, в которой прежде всего заинтересован природопользователь?! Иное дело, что природопользователь должен знать правила, по которым проекты таких нормативов должны разрабатываться.

В нормативах предельно допустимых вредных воздействий устанавливаются:

- количественные и качественные ограничения вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря РФ при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, связанных с поступлением в морскую среду химических веществ и/или их смесей, биологических веществ, радиоактивных веществ и излучений, взвешенных минеральных веществ, тепла, шума и вибрации, растений, животных и микроорганизмов, не свойственных данной экосистеме, и изъятием из морской среды водных биологических ресурсов и ресурсов недр;

- зоны влияния вредного воздействия на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря РФ по каждому виду воздействия и по совокупности всех его источников (исходя из гидрологических условий и восстановительных особенностей морских экосистем). За пределами этих зон обеспечивается соблюдение нормативов состояния морской среды <107>.

--------------------------------

<107> Положение Правил о том, что за пределами зоны влияния вредного воздействия на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря необходимо соблюдать нормативы состояния морской среды, представляется противоречащим правилам разработки нормативов предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду и логике. В принципе нормативы предельно допустимых вредных воздействий должны устанавливаться на уровне, не превышающем соответствующий норматив качества окружающей среды (морской среды). То есть не должны превышать нормативы качества морской среды и в пределах зоны влияния. Такое правило предусмотрено, в частности, в Постановлении Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. "О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты": нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты разрабатываются исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативы предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря публикуются в "Извещениях мореплавателям".

Обязательной мерой по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря служит государственная экологическая экспертиза. Согласно ст. 34 Закона государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море организуется и проводится специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды с участием соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Не устанавливая специфических требований по данному виду экспертизы, законодатель в Законе допускает две неточности, которые носят сущностный характер и поэтому на них следует обратить внимание. Первая ошибка касается того, что в качестве объекта государственной экологической экспертизы законодатель называет хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. В ч. 2 ст. 34 уточняется: государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной и иной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности. По сути экологической экспертизы и в соответствии с Федеральными законами "Об охране окружающей среды" (ст. 33) и "Об экологической экспертизе" (ст. 1) объектом экспертизы является намечаемая деятельность.

В п. 3 ст. 34 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" дополнительно предусматривается: "Предметом государственной экологической экспертизы должны быть также проекты государственных программ и планов, предплановая, предпроектная и проектная документация, относящиеся к изучению, разведке, разработке (промыслу) природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, прокладке кабелей и трубопроводов".

Задача государственного экологического контроля во внутренних морских водах и в территориальном море - осуществление системы мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений законодательства Российской Федерации или применимых международных норм и стандартов по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря. Проводится государственный экологический контроль специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды с участием других специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственный экологический мониторинг состояния внутренних морских вод и территориального моря, являющийся составной частью единой государственной системы экологического мониторинга Российской Федерации, представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием морской среды и донных отложений по физическим, химическим, гидробиологическим и микробиологическим показателям, а также оценку и прогноз их изменений под влиянием природных и антропогенных факторов. Мониторинг осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды с участием специально уполномоченных федерального органа исполнительной власти по природным ресурсам, федерального органа исполнительной власти по вопросам рыболовства и соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Так как внутренние морские воды и территориальное море интенсивно эксплуатируются, важное значение в Законе придается регулированию захоронения отходов и других материалов и сбросу вредных веществ. Законом запрещается захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море.

В статье 37 для целей этого Закона дается свое определение названных понятий. Под захоронением отходов и других материалов понимается любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений. Закон оговаривает, что захоронением не считается удаление отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений и не превышающих предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы, кроме отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, установками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также кроме тех, что являются результатом обработки таких отходов или других материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусственных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии что это не противоречит целям данного Федерального закона и международным договорам Российской Федерации.

Вредное вещество определяется как вещество, которое при попадании в морскую среду способно создать опасность для здоровья людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, ухудшить условия отдыха или помешать другим видам правомерного использования моря, а также вещество, подлежащее контролю в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Сброс вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества, - любой сброс с судов и иных плавучих средств (далее - суда), летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, какими бы причинами он ни вызывался, включая любые утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выделение или опорожнение. Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним.

В статье 38 предусмотрены некоторые экологические требования в связи с морскими авариями. Если столкновение судов, посадка судна на мель либо иная морская авария, произошедшие во внутренних морских водах или в территориальном море, либо действия по ликвидации последствий таких аварий привели или могут привести к серьезным вредным последствиям, Правительство РФ в соответствии с Федеральным законом "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации вправе принять необходимые меры, в том числе к пострадавшему судну и виновнику аварии, соразмерные фактическому или грозящему ущербу, в целях защиты побережья Российской Федерации или связанных с ним интересов (включая рыболовство) от загрязнения или угрозы загрязнения.

2. Правовой режим использования

и охраны природных ресурсов континентального шельфа

Согласно статье 67 Конституции РФ Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Соответственно, правовой режим определяется Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации".

Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка <108>. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

--------------------------------

<108> В соответствии со ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву (1982 г.) внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница континентального шельфа России совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права.

В соответствии с современным международным правом континентальный шельф, как и исключительная экономическая зона, в состав территории государства не входит. Это означает, что государство не обладает здесь суверенитетом. В то же время признается, что применительно к данным пространствам государства обладают суверенными правами и юрисдикцией, используемыми для разведки, разработки и сохранения естественных ресурсов, находящихся в водной толще, на дне и в его недрах <109>.

--------------------------------

<109> Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. М.: Юристъ, 1997. С. 400.

Российская Федерация обладает значительными правами на континентальном шельфе. В частности, она осуществляет:

- суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации;

- исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;

- исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности;

- юрисдикцию в отношении:

- морских научных исследований;

- защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой и разработкой минеральных ресурсов, промыслом живых ресурсов, захоронением отходов и других материалов;

- прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов Российской Федерации.

Права Российской Федерации на континентальный шельф не затрагивают, однако, правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами. Это означает, что, осуществляя суверенные права и юрисдикцию на континентальном шельфе, Российская Федерация не препятствует осуществлению судоходства, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Важное место в Законе занимают нормы, касающиеся изучения, разведки и разработки минеральных ресурсов континентального шельфа. Согласно ст. 7 участки континентального шельфа могут предоставляться физическим и юридическим лицам РФ и физическим и юридическим лицам иностранных государств, а также создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица объединениям указанных юридических лиц (товариществам), являющимся стороной соглашения о разделе продукции, при условии что участники такого объединения несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашения о разделе продукции.

Участки предоставляются в пользование для:

- регионального геологического изучения континентального шельфа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов континентального шельфа (региональные геолого-геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, ресурсные исследования);

- поиска минеральных ресурсов;

- разведки и разработки минеральных ресурсов;

- одновременных поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов;

- строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов;

- сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

При этом в интересах обеспечения безопасности и развития промышленности и энергетики Российской Федерации на основании представления заинтересованных федеральных органов исполнительной власти могут вводиться ограничения на участие иностранных пользователей в конкурсах (аукционах) на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов отдельных участков, а также проведение конкурсов (аукционов) с участием только российских пользователей.

Порядок и условия проведения конкурсов (аукционов) на право пользования участками, основания для отказа в участии в конкурсе (аукционе), содержание лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, сроки, на которые предоставляются указанные лицензии, права и обязанности пользователей участков, требования к безопасному ведению работ, основания для прекращения права на пользование участками регулируются Законом РФ "О недрах" и Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".

Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" внесены некоторые особенности регулирования регионального геологического изучения континентального шельфа, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов (ст. 8). В частности, они касаются того, что лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов выдаются специально уполномоченным на то федеральным органом по геологии и использованию недр по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемыми соответственно Президентом РФ, Правительством РФ, или с уведомлением указанных органов.

В лицензию дополнительно должны включаться следующие сведения:

- об экологическом обеспечении пользования участками, включая организацию экологического мониторинга, взаимосогласованные методики возмещения ущерба, наносимого водным биоресурсам;

- о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций;

- о страховании, консервации и ликвидации (уборке) установок и сооружений по завершении работ.

Пользователи участков обязаны:

- осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые международные нормы и стандарты, законы и правила РФ по защите морской среды, минеральных ресурсов и водных биоресурсов;

- регулярно поддерживать связь с береговыми службами РФ и при наличии соответствующего оборудования передавать в основные международные синоптические сроки в ближайший радиометеорологический центр РФ оперативные данные метеорологических и гидрологических наблюдений в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации.

Иностранные пользователи участков обязаны также:

- осуществлять региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов только в присутствии должностного лица органов охраны континентального шельфа и под его контролем;

- обеспечивать бесплатный проезд должностных лиц органов охраны к месту проведения работ и обратно и использование средств радиосвязи, а также нести все расходы на содержание, размещение и полное обеспечение должностных лиц органов охраны наравне с собственным командным (руководящим) составом.

Контроль за соблюдением условий пользования участками осуществляется специально уполномоченным на то федеральным органом по геологии и использованию недр совместно со специально уполномоченным на то федеральным органом по государственному горному надзору, органами охраны в пределах их компетенции. Владелец лицензии по запросу органов охраны обязан представлять им необходимую документацию, давать объяснения по вопросам, входящим в компетенцию этих органов, обеспечивать условия для проведения проверки выполнения лицензии.

Некоторые особенности касаются и производства буровых работ на континентальном шельфе. Федеральный орган управления государственным фондом недр рассматривает заявки на проведение буровых работ и выдает разрешение на их производство по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемыми соответственно Президентом РФ, Правительством РФ.

Право на рыболовство предоставляется:

- физическим и юридическим лицам Российской Федерации;

- физическим и юридическим лицам иностранных государств, иностранным государствам и компетентным международным организациям.

Пользователи водными биоресурсами, осуществляющие рыболовство на континентальном шельфе, имеют право на его осуществление только в пределах объема, видов водных биоресурсов, сроков и района их добычи (вылова), которые указаны в разрешении на добычу (вылов) водных биоресурсов (ст. 14).

На территории континентального шельфа РФ могут проводиться морские научные исследования. Такие исследования могут проводиться на основании запроса:

- федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, физическими и юридическими лицами Российской Федерации;

- иностранными государствами, их физическими и юридическими лицами, компетентными международными организациями.

Правовыми инструментами защиты и сохранения минеральных и живых ресурсов континентального шельфа и захоронения отходов и других материалов на нем являются:

- государственная экологическая экспертиза;

- государственный экологический контроль;

- государственный мониторинг;

- лицензирование захоронения отходов и других материалов;

- требования, касающиеся морских аварий.

Что касается государственной экологической экспертизы, контроля и мониторинга, Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" не предусматривает особых требований, отличных от тех, о которых говорилось выше применительно к территориальному морю. В том числе в нем повторены ошибки по регулированию государственной экологической экспертизы, о которых мы говорили.

Особенности регулирования касаются захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе. Перечень отходов и других материалов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, должен публиковаться в "Извещениях мореплавателям". Захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе допускается только в соответствии с Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" и при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других материалов.

Особые требования установлены по лицензированию захоронения отходов на континентальном шельфе.

Захоронение отходов и других материалов допускается на основании разрешения, выдаваемого федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обороны, федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, федеральным органом управления государственным фондом недр, федеральными органами исполнительной власти в области технологического надзора с уведомлением федерального органа исполнительной власти в области безопасности, федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды и органов исполнительной власти субъектов РФ, территории которых примыкают к участку континентального шельфа, где предполагается произвести захоронение (ст. 34).

Выдаче разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе должна предшествовать государственная экологическая экспертиза.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, физические и юридические лица РФ, заинтересованные в захоронении отходов и других материалов на континентальном шельфе, направляют запрос для получения разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе в федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов не позднее чем за три месяца до начала года, в котором намечается захоронение отходов и других материалов.

Иностранные государства, их физические и юридические лица могут осуществлять захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе только при наличии международного договора между РФ и заинтересованным иностранным государством. Иностранные заявители направляют по дипломатическим каналам в федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов запрос не менее чем за шесть месяцев до начала года, в котором намечается захоронение отходов и других материалов.

Поиск по сайту: