Вопрос – 6 Земское и городское самоуправление в дореволюционной России ( 1864-1917)

Как показывает опыт организации местного самоуправления в нашей стране, зародившись в форме общинного самоуправления в догосударственный период, оно существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая как самостоятельное явление общественной жизни, как институт общества, а с определенного периода - как элемент организации российской государственности.

Процесс формирования системы государственного управления в России имел свою специфику: одновременно существовали взаимоисключающие институты: неограниченное самодержавие - и вместе с тем различные формы общественного самоуправления.

К последним относилось территориальное самоуправление - общинное, включающее городские и сельские общины; губное и земское - в территориальных единицах, сословно-корпоративное (дворянское, купеческое, ремесленническое), казацкое, монастырское и церковное самоуправление.

Некоторые традиционные формы самоуправления, складывавшиеся в России, сохранили свою привлекательность до наших дней. Многие общинные и территориальные вопросы решались на вечевых сходах. Вечевой идеал рассматривается как принцип народоправства - коллективного самоуправления. Постепенно он дополнялся сословно-представительными учреждениями, в формировании которых собрания населения зачастую также играли ключевую роль.

Земские и городские реформы XIX в.

Наиболее значимым этапом реформы местного самоуправления в истории дореволюционной России стали земская и городская реформы второй половины XIX в. Принятие 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях и 16 июня 1870 г. Городового положения впервые в истории России коренным образом изменили основу организации местного управления. На смену самоуправлению патриархальному и сословному пришли всесословные выборные учреждения - земства.

В развитии земского периода местного самоуправления можно выделить три этапа:

первый этап - с принятия названного Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. до принятия Положения о земских учреждениях 1890 г., а также от Городового положения 1870 г. до Городового положения 1892 г.;

второй этап - с принятия Положений 1890 и 1892 гг. до реформ местного самоуправления Временного правительства (март 1917 г.);

третий этап - реформы Временного правительства.

Правовой анализ Положения 1864 г. свидетельствует о том, что реформа носила двойственный характер. С одной стороны, институт всесословных земств, т.е. выборных земских органов, в которых были представлены все сословия, стал значительным шагом в развитии буржуазной демократии, с другой стороны, были предприняты меры по сохранению доминирующего положения власть имущих.

В соответствии с реформами в систему учрежденных земских органов входили: избирательные съезды (выборы гласных по куриям), уездные и губернские земские собрания (распорядительные органы), уездные и губернские управы (исполнительные органы).

Земские органы избирались различными сословиями местного общества. В соответствии со ст. 16 Положения 1864 г. уездные земские собрания состояли из выборных лиц - гласных. Выборы уездных гласных проводились по трем куриям: 1) на съезде уездных землевладельцев; 2) на съезде городских избирателей - в городах, входивших в состав уездов; 3) на съезде выборных от сельских обществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный - владение недвижимой собственностью, промышленным, торговым или хозяйственным предприятием. Землевладельцы, не имеющие полного ценза, участвовали в выборах вскладчину.

Сельские общества (крестьяне) участвовали в выборах на бесцензовой основе. Они избирали представителей на волостные сходы. В свою очередь, волостные сходы избирали выборщиков, которые на уездных собраниях избирали гласных.

Губернское земское собрание также состояло из гласных. Их избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

Предметом деятельности земств были дела хозяйственно-культурного характера: заведование имуществом, капиталом и денежными сборами земства; содержание находившихся в ведении земств зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными учреждениями; попечение о строительстве церквей; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении народного образования, здравоохранения; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и т.д.

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах действовало две системы управления: самоуправление земств и городов и управление государственное. Хотя в соответствии с законодательством земские и городские органы самоуправления были самостоятельны в своих делах, в целом они находились под контролем государственных исполнительных органов - губернатора и Министерства внутренних дел. Существовавшие на местах органы правительственной администрации не были подконтрольны земствам.

Управление земскими учреждениями находилось в сфере ведения Министерства внутренних дел. Устанавливался судебный и административный контроль. Постановления органов местного самоуправления могли опротестовываться и отменяться губернатором. Допускалось и прямое губернаторское управление земскими делами.

Положением 1864 г. земское самоуправление вводилось только на уровне уездов и губерний. Мелкой земской единицы на уровне волости не существовало. Не было и центрального земского представительства.

Земское самоуправление в России в то время не могло свободно развиваться в силу следующих причин:

1) земства были чисто механически введены в самодержавно-бюрократическую систему

2) сохранилось жесткое административное влияние агентов царского правительства на местах;

3) земства были учреждены не повсеместно

4) земства не обладали достаточной финансовой независимостью;

5) осуществлялось постоянное урезание прав земств.

Логическим завершением этого процесса стала " земская контрреформа" 1890 г. Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях носило явно реакционный характер и было направлено на усиление позиций аппарата государственных учреждений.

Земства призваны были содействовать решению многих государственных вопросов и в этом плане вообще не могли действовать самостоятельно от органов правительственной администрации.

При формировании уездных земских собраний главной задачей стало их укрепление "благородной частью" местного населения, из всесословных они становятся сословными. Для избрания гласных теперь в уезде проводятся два земских избирательных собрания, в которых могут участвовать лишь лица, обладающие собственностью на землю и имуществом в определенных размерах. В первом собрании участвуют дворяне; во втором - прочие лица. Крестьяне в таких избирательных собраниях не участвовали, для их представительства в уездных земских учреждениях действовал следующий порядок: сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, на нем определялись кандидаты в гласные уездного земского собрания, из их числа губернатор назначал гласных. Для каждого разряда особым поуездным расписанием определялось число гласных.

Уездное земское собрание собиралось на свою сессию раз в год и заседало обычно не более 10 дней. Его постановление могло быть остановлено в исполнении губернатором, причем не только в случае незаконности, но и тогда, когда губернатор находил, что оно "не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения", т.е. по соображениям нецелесообразности. В остальное время главным органом была уездная земская управа, выполнявшая исполнительные функции и работавшая фактически под руководством губернатора и правительственной администрации. Причем Положение 1890 г., сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, ввело новый институт - губернское по земским делам присутствие. В него входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а от земства - председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административный контроль в отношении местного самоуправления. Земская служба признавалась государственной.

Особенностью земских реформ в России было то, что они не касались низового звена - волости, отдельных населенных пунктов. Здесь действовали органы крестьянского (общинного) самоуправления - сельский сход и сельский староста. Сельский сход решал земельные вопросы, семейные разделы, избирал сельского старосту, сборщика податей и др., осуществлял раскладку податей и так называемое самообложение, т.е. сборы с крестьян на общественные нужды.

Волость была административной единицей. Но здесь тоже существовали элементы самоуправления - волостной сход, он состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества (по установленным нормам).

Земские реформы Временного правительства

Задачи, поставленные Временным правительством в 1917 г., свидетельствовали о стремлении достроить систему местного самоуправления, рожденную реформами 1864-1892 гг. Была существенно расширена география земских учреждений. В дополнение к уже существующим губернскому и уездному земствам Временным положением от 17 мая 1917 г. создано волостное земское управление, 15 июля 1917 г. принято Положение о поселковом самоуправлении, в городах с населением свыше 150 000 жителей вводились районные думы.

На уровне волости представительным органом местного самоуправления стало волостное земское собрание, состоявшее из гласных, число которых определялось от 29 до 50 на волость. Исполнительным органом являлась волостная земская управа.

Принимались меры к укреплению органов самоуправления. В состав земских собраний могли входить лишь избранные гласные. Земские служащие теперь не утверждались по административной вертикали и получили право на профсоюзные объединения.

Укреплялась финансовая основа земств, расширялись их права. В частности, к их ведению отнесли милицию, заведование школьным делом, устройство бирж труда, оказание юридической помощи населению и другие вопросы. Надзор за земствами возлагался на губернских и уездных комиссаров. Однако надзор состоял во внесении протестов в административные отделы окружных судов и лишь в случае нарушения закона.

Временное правительство не чинило препятствий объединению земств в союзы и товарищества для развития своей деятельности. 7 июня 1917 г. Временное правительство утвердило Положение о Всероссийском земском союзе. 9 июня 1917 г. законом были утверждены Правила о товариществах, союзах и съездах земских учреждений.

Поиск по сайту: