Более подробно вопрос об объектах экологических общественных отношений рассмотрен в главе II учебника. 31 страница

В контексте экологического права выделяются отходы производства и потребления; отходы газообразные, жидкие и твердые; опасные отходы, радиоактивные отходы. Наиболее общим, родовым понятием являются отходы производства и потребления. В нем определяются две основные сферы образования отходов - сфера производства и сфера потребления. Под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. Включение в сферу правового регулирования пришедшей в негодность продукции, к примеру медикаментов, продовольствия, вполне обоснованно, так как в ней содержатся экологически опасные химические или биологические компоненты, что обосновывает необходимость их корректного удаления.

Начиная с 90-х годов, в условиях развития рыночной экономики, актуальной стала проблема обращения с ломом цветных и черных металлов <122>. Необходимость упорядочения такого обращения и защиты при этом общественных и государственных интересов потребовала внесения дополнений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления". Содержание понятия отходов производства и потребления было расширено за счет включения в него понятия "лом и отходы цветных и (или) черных металлов". Лом и отходы цветных и (или) черных металлов - пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий.

--------------------------------

<122> Активное внедрение рыночных отношений способствовало превращению в "отходы металлолома" вполне годной высоколиквидной продукции - линий связи, деталей машин и механизмов, памятников, декоративных изделий из черных и цветных металлов и т.д. со сдачей их в разветвленные приемные пункты и последующим вывозом за границу. При этом собственно металлические и неметаллические отходы как таковые, ежегодное образование которых в стране исчисляется миллиардами тонн, остаются во многом невостребованными и продолжают захламлять (загрязнять) окружающую среду.

Огромные размеры принял за последние годы вывоз из России отходов и лома черных и цветных металлов.

Важно учитывать, что при выплавке стали из лома черных металлов издержки в среднем в 20 раз ниже, чем при ее получении из руды и чугуна. Близкое соотношение и по цветным металлам (Кулагина Г.Д., Думнов А.Д. Природопользование современной России в зеркале статистики (опыт ретроспективного анализа) // Россия в окружающем мире: 2000. Аналитический ежегодник. М.: Изд-во МНЭПУ, 2000. С. 125 - 126).

Основное внимание в экологическом законодательстве и праве уделяется опасным отходам, некорректное обращение с которыми имеет (или может иметь) наибольшие отрицательные последствия для природы. Опасные отходы - отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами.

Обращение с такими отходами регулируется многими законодательными и иными нормативными правовыми актами, включая Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", "Об отходах производства и потребления", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об использовании атомной энергии", Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Закон РФ "О недрах", многие законы субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты. Законы об отходах приняты, в частности, в Краснодарском крае, Калининградской и Московской областях, Республике Башкортостан.

Положения, касающиеся обращения с газообразными и жидкими отходами, рассмотрены в учебнике применительно к характеристике особенностей правового режима охраны и использования вод и атмосферного воздуха и других главах. Здесь будут рассмотрены вопросы правового регулирования обращения с твердыми и радиоактивными отходами, с учетом их специфики.

Правовое регулирование обращения с отходами в Российской Федерации применительно к радиоактивным отходам и иным отходам традиционно осуществляется раздельно. В учебнике мы тоже последуем этой традиции.

3.1. Правовое регулирование обращения

с отходами производства и потребления

В законодательстве предусмотрен всесторонний подход к регулированию обращения с отходами, включая деятельность, в процессе которой образуются отходы в сферах производства и потребления, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Государственная политика в области обращения с отходами в Российской Федерации основывается на принципах:

- охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранения биологического разнообразия;

- научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;

- использования новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий;

- комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;

- использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;

- доступа в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;

- участия в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.

Регулируется обращение с твердыми отходами производства и потребления многими законодательными и иными актами. Наиболее общие требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления установлены Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Согласно ст. 51 отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Одновременно в целях исключения экологического вреда Закон запрещает удаление отходов на наиболее экологически и социально ценных территориях. В частности, запрещается:

- захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, в поверхностные и подземные водные объекты, в недра и на почву, на территориях водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в бальнеологических целях (т.е. использования минеральных источников, вод, грязей в лечебных целях), для извлечения ценных минеральных ресурсов;

- размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

- захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Закон запрещает также ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.

Цели предупреждения или минимизации экологического и экогенного вреда, создаваемого отходами производства и потребления, достигаются посредством установления в законодательстве различных мер и требований, образующих правовой механизм обращения с такими отходами.

Механизм обращения с такими отходами предусмотрен Федеральным законом "Об отходах производства и потребления". Положения этого Закона получили развитие в ряде подзаконных актов: Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г.; Порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г.; Правилах трансграничного перемещения отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г., и др., а также законах субъектов РФ, где соответствующие законы приняты.

Важную роль в охране природы играют требования: к предприятиям и иным объектам, на которых образуются отходы; к обращению с отходами на территориях городских и других поселений; к объектам размещения отходов; к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с опасными отходами; к транспортированию опасных отходов.

В частности, при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека; а также иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов. При проектировании жилых зданий, предприятий и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, должны предусматриваться места (площадки) для сбора таких отходов.

Закон устанавливает требование о необходимости регулярной очистки территории городских и других поселений. Организация деятельности в области обращения с отходами на территориях городских и других поселений возложена на органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органами же местного самоуправления определяется порядок сбора отходов на территориях городских и других поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, цветные и черные металлы, текстиль, бумага и другие). При определении порядка сбора отходов должно обеспечиваться соответствие экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

Одним из наиболее распространенных способов удаления отходов в мире и в России является их размещение на специально оборудованных объектах (полигонах, свалках). Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством РФ, и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Для обладания информацией о местах размещения отходов объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду должен проводиться мониторинг состояния окружающей природной среды. Обязанность проведения мониторинга возложен на собственников объектов размещения отходов, а также на лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов. После окончания эксплуатации данных объектов эти же субъекты обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую природную среду, а также работы по восстановлению нарушенных земель.

К обращению с опасными отходами могут быть допущены лишь лица, имеющие профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами. Ответственность за допуск работников к работе с опасными отходами несет соответствующее должностное лицо организации.

Транспортирование опасных отходов должно осуществляться при соблюдении определенных требований, включая:

- наличие паспорта опасных отходов;

- наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств;

- соблюдение требований безопасности к транспортированию опасных отходов на транспортных средствах;

- наличие документации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием количества транспортируемых опасных отходов, цели и места назначения их транспортирования.

Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" установлены особые требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению со стороны физических лиц, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 13.1). Понятие обращения с ломом и отходами включает их прием, учет, хранение, транспортировку. Так, физические лица могут осуществлять отчуждение лома и отходов цветных металлов, образующихся при использовании изделий из цветных металлов в быту и принадлежащих им на праве собственности, согласно перечню разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов. При этом порядок отчуждения такого лома и отходов цветных металлов устанавливается законодательством Российской Федерации. Перечень разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы. Правила обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения установлены Постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г. Правила обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения установлены Постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г.

Некоторые особые требования установлены в Законе к обращению с опасными отходами (ст. 14). Опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности. Критерии опасности установлены Министерством природных ресурсов РФ. На опасные отходы должен быть составлен паспорт. Паспорт опасных отходов составляется на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации определяет Правительство Российской Федерации.

Закон допускает возможность ограничения или даже запрещения деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе которой образуются опасные отходы, при отсутствии технической или иной возможности обеспечить безопасное для окружающей природной среды и здоровья человека обращение с опасными отходами.

Для обеспечения экологически корректного обращения с отходами применяются такие организационно-правовые меры, как

- лицензирование;

- нормирование;

- учет и отчетность;

- ведение государственного кадастра;

- контроль (государственный, производственный и общественный);

- юридическая ответственность.

Применяются также меры экономического регулирования обращения с отходами.

В соответствии с законодательством только на основании лицензии (разрешения) допускаются многие виды деятельности, связанные с обращением с отходами производства и потребления. К таким видам деятельности относятся, в частности, любая деятельность по обращению с опасными отходами; создание объектов размещения отходов; обращение с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и др.

Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в порядке, предусмотренном Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 г.

Нормирование в области обращения с отходами является новым направлением природоохранной деятельности в Российской Федерации. Оно стало развиваться с принятием Федерального закона "Об отходах производства и потребления". Закон предусматривает два вида нормативов - образования отходов и лимиты на их размещение.

Норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Лимиты на размещение отходов, разрабатываемые в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения, устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории.

Конкретные требования, касающиеся этих нормативов, определяются Правилами разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г.

Правилами устанавливаются разные подходы к разработке проектов нормативов для планируемой и осуществляемой деятельности в области обращения с отходами. В обеих ситуациях проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов в конкретных объектах размещения отходов разрабатываются индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Эта работа ведется на основании методических указаний Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

В отношении планируемой деятельности в области обращения с отходами проекты нормативов разрабатываются и представляются на утверждение до начала практического осуществления этой деятельности. Что касается осуществляемой деятельности по обращению с отходами, то разработка проектов нормативов и представление их на утверждение проводятся в сроки, определенные Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. Представленные проекты нормативов утверждаются соответствующим территориальным органом Ростехнадзора. В месячный срок эти органы принимают решение об утверждении лимитов на размещение отходов или о возвращении материалов на доработку с указанием причин отказа.

Срок действия утвержденных лимитов на размещение разный и зависит как от видов деятельности, при которой образуются отходы, места ее осуществления, так и видов отходов. По общему правилу лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья. Для пользователей недр лимиты на размещение отходов устанавливаются на срок действия лицензии на пользование недрами в соответствии с проектом разработки месторождения полезного ископаемого. Лимиты на размещение отходов для деятельности в области обращения с отходами, осуществляемой на Байкальской природной территории, пересматриваются ежегодно. Лимиты на размещение опасных отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц устанавливаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по обращению с такими отходами.

Важную роль в информационном обеспечении корректного обращения с отходами играют учет и отчетность в области обращения с отходами, паспортизация опасных отходов и государственный кадастр отходов.

На индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, Законом возложена обязанность вести учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Порядок такого учета устанавливают специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией, а порядок статистического учета в области обращения с отходами - специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета. Материалы учета сохраняются субъектами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, в течение срока, определенного специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Эти субъекты обязаны представлять отчеты о своей деятельности по обращению с отходами. Порядок и сроки представления отчетов определяются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области статистического учета по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. Отчеты включают сведения о происхождении, количестве, составе, свойствах, классе опасности отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания.

На основании предоставляемой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, информации Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы проводят работу по паспортизации опасных отходов и ведут государственный кадастр отходов. Государственный кадастр отходов ведется по единой для Российской Федерации системе с участием органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом государственный кадастр отходов включает федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Государственный кадастр отходов включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Государственный кадастр отходов ведется по единой для Российской Федерации системе. Порядок ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов определен Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г.

Меры экономического регулирования обращения с отходами включают плату за размещение отходов и меры экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами.

Плата за размещение отходов является важнейшим элементом экономического механизма охраны окружающей среды и разновидностью платы за негативное воздействие на природу. Такая плата взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются твердые отходы. Регулируется взимание платы Федеральными законами "Об отходах производства и потребления", "Об охране окружающей среды", Налоговым кодексом РФ и другими актами. Ставки платы за размещение отходов различаются с учетом экологической обстановки на той или другой территории.

Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" предусмотрены меры экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами. Экономическое стимулирование деятельности в данной сфере осуществляется посредством:

- понижения размера платы за размещение отходов индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность, в процессе которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов;

- применения ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами.

В области обращения с отходами потенциально важную роль играет государственный, производственный и общественный контроль, т.е. проверка исполнения требований по обращению с отходами. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами проводят специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами и органы исполнительной власти субъектов РФ. Производственный контроль проводят юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами. Они же его организуют. Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют юридические лица по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. Общественный контроль в области обращения с отходами осуществляют граждане или общественные объединения.

За нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами должностные лица и граждане могут нести дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность, а юридические лица - административную и/или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3.2. Правовое регулирование обращения

с радиоактивными отходами

Под радиоактивными отходами понимаются ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается. Разновидностью радиоактивных отходов является, к примеру, отработавшее ядерное топливо.

Некоторые общие положения, касающиеся радиоактивных отходов, предусмотренные Федеральными законами "Об охране окружающей среды" и "Об отходах производства и потребления", излагались в этой главе выше. Иные требования об обращении с этой разновидностью отходов установлены Федеральным законом "Об использовании атомной энергии", хотя обращение с радиоактивными отходами не отнесено в этом Законе к регулируемым в нем видам деятельности в области использования атомной энергии (ст. 4). В Государственной Думе РФ идет обсуждение специального Федерального закона "О радиоактивных отходах". Поэтому на современном этапе весьма полезны действующие в этой сфере подзаконные акты.

В контексте ст. 71 Конституции РФ, отнесшей расщепляющиеся материалы к исключительному ведению Российской Федерации, радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, находятся в федеральной собственности. На собственников ядерных установок, радиационных источников, радиоактивных отходов Законом возложена обязанность осуществления контроля за их сохранностью и надлежащим использованием. Другими словами, собственник обеспечивает экологически корректное обращение с ними.

Государственная политика в области обращения с радиоактивными отходами основана на необходимости комплексного решения проблем нормирования их получения, образования, использования, физической защиты, сбора, регистрации и учета, транспортирования и хранения.

В законодательстве предусмотрены как общие требования по обращению с радиоактивными отходами, так и конкретные меры.

Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" установил важные требования о хранении и переработке радиоактивных отходов. При хранении и переработке радиоактивных отходов должна обеспечиваться надежная защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии радиационного воздействия и радиоактивного загрязнения. Хранение радиоактивных отходов должно рассматриваться в качестве этапа их подготовки к переработке или к захоронению. Временное технологическое хранение облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях повышения безопасности и снижения затрат при последующем обращении с ними и их переработка в целях извлечения из них ценных компонентов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Переработка отработавшего ядерного топлива в целях извлечения из него ценных компонентов должна осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 48 при хранении или при захоронении радиоактивных отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущего поколений, биологических ресурсов от радиационного воздействия сверх установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии пределов. Хранение или захоронение таких отходов допускается только в специально предназначенных для этого пунктах хранения. Их хранение или захоронение должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии. Порядок организации, сбора и захоронения радиоактивных отходов, а также органы, осуществляющие данную деятельность, определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В действующем законодательстве предусмотрен также следующий ряд организационно-правовых мер, призванных обеспечивать безопасное обращение с радиоактивными отходами:

- лицензирование деятельности по обращению с радиоактивными отходами;

- учет и контроль за радиоактивными отходами;

- юридическая ответственность.

Поиск по сайту: