Исторические корни дипломатической службы. В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические институты создавались непосредственно представительными органами (что радикально отличает модель их

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА США

В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические институты создавались непосредственно представительными органами (что радикально отличает модель их создания от Англии и большинства стран Западной Европы). Более того, в течение нескольких лет они даже прямо подчинялись законодательным, а не исполнительным властным структурам. В январе 1781 г. Конгресс (законодательное собрание представителей всех колоний, объявивших свою независимость от Англии) учредил департамент по иностранным делам. Именно эта дата отмечается в США как день рождения центрального дипломатического ведомства. В течение последующих восьми лет департамент, составленный из самих законодателей, руководил внешними сношениями молодого государства.

В 1789 г. в соответствии с принятой в 1787 г. Конституцией США департамент был преобразован в Госдепартамент и переподчинен президенту страны. Конституция, подведя общую правовую базу под службу внешних сношений, говорит об ее организации в весьма туманной форме: не определяются пределы компетенции исполнительной и законодательной власти, роль госдепартамента в системе внешнеполитических ведомств. Государственному секретарю предписывается руководить делами департамента так, как будет указывать время от времени президент. Ряд записанных в тексте конституции прерогатив президента впоследствии был истолкован в расширительном плане. Так, зафиксированное в тексте право президента назначать послов (с совета и согласия Сената), посланников и консулов трансформировалось в право производить любые назначения во внешнеполитических учреждениях, создавать новые посты и структуры, а также контролировать работу аппарата. В конституции ничего не говорится о профессиональной дипломатической службе. Данная правовая лакуна отрицательно скажется на деятельности американских Дипломатических учреждений в XX в., когда такая служба будет создана.

В годы становления нового государства (с 1775 г. до 30-х годов XIX в.) усилиями талантливых политиков Б.Франклина, Т.Джефферсона, Дж.Адамса и многих других Америке — при полном отсутствии в ее распоряжении специально обученных дипломатических кадров — удалось решить стоявшие перед ней международные задачи. Затем на смену талантам пришли посредственности, но американские политики по-прежнему не считали нужным создавать собственную карьерную дипломатическую службу. Свою позицию они мотивировали, в первую очередь, тем, что для республиканских Соединенных Штатов неприемлемы монархические дипломатические институты и традиции Старого Света. Другим аргументом против профессионализации стало популярное с 30-х годов суждение президента ЭДжексона: «Обязанности государственных служащих столь просты, что выполнить их по силам любому разумному человеку»*.

* Матвеев В.М. Дипломатическая служба США. М.: Международные отношения, 1987. С. 18.

Идея нашла свое конкретное воплощение во внедрении системы назначений, в том числе и на дипломатические должности, по принципу «награда — победителям». Выигравший выборы президент назначал на престижные посты своих союзников и друзей, «награждая» их этим за поддержку. При этом их профессиональная пригодность могла и не учитываться (при такой системе назначений дело порой доходило до нелепостей — в 1869 г. президент У.Грант назначил своего друга Э.Уошберна госсекретарем на срок в 12 дней, дабы тот мог ненадолго «насладиться престижем пребывания» на посту главы дипломатического ведомства. В итоге в государственном аппарате, включая его дипломатическое звено, расцвела коррупция, резко снизилась эффективность работы, что не могло не отразиться самым негативным образом на престиже Соединенных Штатов в мире.

Превращение США в мощную индустриальную державу, претензии финансово-монополистических и политических кругов страны на полноправное участие в решении международных проблем на рубеже XIX—XX вв. со всей настоятельностью требовали изменить отношение к дипломатии и к ее главному инструменту — дипломатической службе. Это и было сделано. Политические лидеры страны, активно поддержанные деловыми кругами и университетами, существовавшими на средства первых, с готовностью отбросили «демократическую риторику» и декларировали свое желание обратиться к дипломатическому опыту Западной Европы. В 1905—1916 гг. серией исполнительных приказов президентов Т.Рузвельта и У.Тафта, а также законами Конгресса вводился конкурсный критерий приема на дипломатическую и консульскую службу, провозглашался принцип карьерного продвижения на основе знаний, квалификации и выслуги лет.

По окончании Первой мировой войны в повестку дня встал вопрос о завершении формирования кадровой дипломатической службы. Она была создана под названием «Заграничная служба США» по Закону Роджерса. Закон предписывал объединение кадров дипломатической и консульской службы в единую систему, порядок приема на службу в младшие ранги исключительно через конкурсные экзамены и т.п. Однако интеграция кадров Госдепартамента и Заграничной службы (первые входили в состав Гражданской службы) была отложена и произошла только в 50-е годы.

В начале «холодной войны» и во многом в силу установок ее американских вдохновителей на более решительные и агрессивные действия в международных делах дипломатическая служба в лице Госдепартамента и Заграничной службы начала терять набранный ею в межвоенный период вес и значение. Созданные по Закону о Национальной безопасности Министерство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопасности стали серьезными конкурентами традиционных дипломатических учреждений в вопросах осуществления внешней политики. В дела дипломатические начал активно вмешиваться Конгресс. В итоге, как замечают современные исследователи, «Госдепартамент становится бюрократическим пигмеем среди гигантов» как с точки зрения своего финансового положения, так и влияния на внешнеполитический процесс и собственно на дипломатию*. В посольствах представители военных ведомств и разведчики оттеснили кадровых дипломатов на задний план, действуя порой даже в обход послов. Добавим к вышесказанному, что в первой половине 50-х годов с подачи ультрареакционного сенатора Дж.Маккарти началась откровенная травля профессиональных дипломатических кадров, подорвавшая на долгие годы их и без того уже ослабленное положение в государственном аппарате.

* East Maurice A. and Dillery Edward C. The United States. The State Department's Post-Cold War Status in Foreign Ministries. Change and Adaptation / Ed. by B.Hocking. Houndmills and L: MacMillan Press, 1999. P. 228.

При президенте Д.Кеннеди авторитет Госдепартамента и американских дипломатических сотрудников за рубежом был повышен. В мае 1961 г. Кеннеди предоставил послам США право контроля за деятельностью всех американских учреждений за рубежом (кроме военных миссий). По его прямому указанию госсекретарь Д.Раек призывал оперативных дипломатических сотрудников повысить свою активность и «не бояться принимать решения».

В 1980 г. с одобрением Конгрессом Закона о Заграничной службе США кадровая дипломатия обрела новую солидную правовую основу. Все же главная проблема, а именно закрепление за кадровой дипломатической службой стабильного места в аппарате, не была решена. Закон рекомендовал президенту производить назначения на высшие дипломатические посты по преимуществу из сотрудников кадровой службы. Но пройдет год, и президент Рейган, игнорируя эту рекомендацию, назначит почти половину (44%) из замененных им послов из числа своих личных знакомых. Одновременно несколько опытных дипломатических профессионалов, чье карьерное продвижение оказалось блокированным президентскими «назначенцами», были вынуждены уйти со службы. В те годы Ассоциация Заграничной службы, защищающая интересы профессиональных дипломатов, в специальном письме Рейгану отмечала, что из-за безответственных назначений по политическим, а не деловым мотивам, «падает уважение к США в мире». Разумеется, многие президенты США склонны в большей мере, нежели Рейган, опираться на профессиональных дипломатов. Тем не менее, в целом статус последних остается перманентно неустойчивым.

Поиск по сайту: