Поняття, принципи, види та форми взаємодії міліції і органів фінансового контролю

Останнім часом предметом наукових досліджень дедалі частіше стають проблеми взаємодії окремих правоохоронних органів із відповідними контролюючими органами (Г.А. Матусовський, А.Л. Дудніков, О.П. Бущан, В.З. Багинський і В. Городиський та ін.). Взаємодія міліції з органами фінансового контролю завжди відігравала важливу роль у забезпеченні ефективності фінансового контролю. Організація належної взаємодії правоохоронних органів, які наділені повноваженнями у сфері фінансового контролю, вимагає різних заходів: створення відповідної законодавчої бази з метою усунення існуючих прогалин; здійснення заходів управлінського характеру з метою оптимізації роботи органів – суб’єктів взаємодії, координації їх діяльності; розроблення і впровадження методичних рекомендацій з питань взаємодії тощо.

Значущим для розгляду є аналіз принципів взаємодії, які виступають основоположним фундаментом, підвалиною цієї діяльності.

Проте перш ніж перейти до розгляду основних принципів, якими керується міліція при взаємодії з органами фінансового контролю, коротко визначимо саме поняття „принципи фінансового контролю”.

Принципи – це прояв об’єктивних законів у суб’єктивній формі, в суспільній свідомості”. У принципах закладене загальне розуміння природи речей та явищ, якого мають дотримуватись усі. У своїй роботі „Теория государственного управления” Г.В. Атаманчук додає, що головним є взаємообумовленість об’єктивного і суб’єктивного, діалектика розвитку пізнання в результаті людської практики.

Розглядаючи питання принципів фінансового контролю, Л. Савченко пропонує власний їх перелік: законність, плановість, об’єктивність, незалежність, публічність, компетентність, оперативність. Причому такі принципи як „гласність” та „публічність” розмежовуються автором, оскільки під „гласністю” розуміється обов’язковість проходження фінансових документів, висновків про діяльність відповідних контрольних органів через представницькі органи, а „публічність” – це доведення результатів діяльності органів фінансового контролю до відома громадськості.

У Лімській Декларації керівних принципів контролю, яка була прийнята на ІХ Конгресі Міжнародної організації вищих контрольних органів в 1977 р., закріплені такі принципи: законність, незалежність, гласність, публічність, ефективність, попередження порушень, обов’язковість настання відповідальності (невідворотність покарання) за скоєні порушення фінансової дисципліни та законності.

Принцип законності як основний принцип діяльності органів фінансового контролю по-різному закріплюється в діючому законодавстві. Так, Закон України „Про Рахункову палату” містить ст. 3, яка має назву „Принципи здійснення контролю”, де вказується, що РП здійснює контроль на засадах законності, плановості, об’єктивності, незалежності та гласності. Правова основа організації діяльності РП визначається Конституцією України, Законом України „Про Рахункову палату”, іншими нормативно-правовими актами України, що не суперечать нормам цього закону.

Принципами, якими керується міліція при взаємодії з іншими суб’єктами системи фінансового контролю, є: верховенство права; суворе дотримання законності при проведенні узгоджених спільних заходів; пріоритет прав людини, гуманізм, повага до особи; гласність та демократичний контроль; науковість; чітке визначення завдань взаємодії суб’єктів фінансового контролю; чітке розмежування повноважень суб’єктів взаємодії; постійне безперервне взаємне інформування про хід (перебіг) взаємодії; оперативність розгляду і прийняття рішень з питань, що потребують спільного вирішення та забезпечення їх виконання у межах визначеної компетенції; комплексне використання у разі необхідності сил і засобів, що є в розпорядженні взаємодіючих сторін; функціонування суб’єктів співробітництва у сфері національної безпеки в інтересах державного органу, який на цьому етапі вирішення певного завдання виконує найбільший обсяг роботи (як правило, міліція у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави).

До принципів взаємодії також належать: рівність кожного з суб’єктів системи фінансового контролю при обговоренні та вирішенні питань, їх самостійність, максимальне використання сил та засобів, якими вони розпоряджаються.

Серед дослідників здійснюються окремі спроби сформулювати ці принципи, однак поки відсутній уніфікований підхід до їх визначення. У науковій літературі існує значна кількість робіт, в яких розкривається поняття, зміст принципів правоохоронної діяльності та фінансового контролю як виду діяльності. Так, дослідженнями взаємодії органів фінансового контролю займалися Л.К. Воронова, Л.А. Савченко, В. Білоус, І.Б. Стефанюк, В. Бурцев, О.А. Кузьменко та інші. Над проблемами взаємодії правоохоронних органів працювали І.В. Бондаренко, П.В.Онопенко, І.В. Пшеничний, Т.О. Пікуля, В.І. Рибачук та інші.

У наукових працях одна група авторів поверхово згадує про взаємодію лише окремих органів фінансового контролю з правоохоронними органами (ГоловКРУ, Держказначейство України, Держкомфінмоніторингу з ДПС України, СБУ, ДМС України), інша – у цілому державних контрольних і правоохоронних. При цьому вони залишають поза увагою системний аналіз принципів взаємодії таких органів, зокрема міліції і органів фінансового контролю.

Визначення принципів взаємодії міліції та державних органів фінансового контролю можна сформулювати, базуючись на методі сходження від загального до конкретного, з урахуванням специфіки сфери діяльності. Синтез принципів державного управління, правоохоронної діяльності і фінансового контролю, на нашу думку, дозволить в контексті досліджуваної нами проблеми сформувати систему принципів взаємодії державних органів (міліції та органів фінансового контролю) у сфері здійснення фінансового контролю, а отже створити умови для формування системи органів фінансового контролю.

У спільному наказі Голов КРУ України, МВС України, СБУ та Генеральної прокуратури України „Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України” хоча і відсутній перелік висхідних правил (принципів) взаємодії вказаних органів, однак у п.1.2. Загальних положень визначено, що цей порядок розроблено з урахуванням положень КПК України, Законів України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, „Про прокуратуру”, „Про міліцію”, „Про Службу безпеки України”, „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, „Про оперативно-розшукову діяльність”, Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, а також із змісту самого Порядку взаємодії можна виділити окремі принципи взаємодії, які є характерними для правоохоронної та контрольної діяльності, та деякою мірою відображені у вказаних нормативно-правових актах.

Підкреслимо, що при здійсненні заходів контролю міліція має керуватися як принципами, визначеними Законом України „Про міліцію”, так і принципами, визначеними для контролюючих органів.

Крім того, в контрольній діяльності міліції слід враховувати не тільки законні приписи, але й керуватися принципом доцільності, адже значна кількість перевірок суб’єктів господарювання (як планових так і позапланових), відсутність системності проведення перевірок, їх занадто завантаженість не приводять до позитивних результатів у практичній діяльності. Хоча, з іншого боку, виявити злочинні дії господарюючих суб’єктів можливо почасти при проведенні фінансово–контрольних дій (одним із джерел інформації про злочинні дії є бухгалтерська документація та інша фінансово-господарська документація). Тому необхідним є запровадження більш ефективних механізмів взаємодії міліції та органів фінансового контролю.

Враховуючи наведене вище, можна виділити такі принципи взаємодії міліції та органів фінансового контролю: законності, науковості, економічної доцільності, безперервності, плановості, гласності, системності, комплексності, спільності інтересів, „головної ланки” (діяльність суб’єктів у порядку взаємодії спрямована на вирішення основного завдання, яке є найбільш важливим; такою „головною ланкою” для державних органів у сфері здійснення фінансового контролю є запобігання, виявлення і припинення порушень у бюджетній сфері), маневреності, паритетності (рівності), спеціалізованості (оптимального використання можливостей взаємодіючих суб’єктів), пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії, зосередження функцій і усунення дисфункцій, комплексного використання сил та засобів взаємодіючих сторін та ін.

Отже, під принципами взаємодії міліції та органів фінансового контролю пропонуємо розуміти систему відправних положень, які відбивають об’єктивні закономірності розвитку відносин у сфері фінансового контролю на сучасному етапі існування суспільства і визначають сутність спільної узгодженої діяльності між суб’єктами, що взаємодіють з метою виконання покладених на них загальних та окремих завдань, закріплені в нормативних актах та покладені в основу організації та здійснення механізму взаємодії.

Класифікація взаємодії міліції з органами фінансового контролю може бути проведена за наступними критеріями:

1) метою;

2) характером зв’язків;

3) способом вирішення завдань;

4) кількістю учасників;

5) часом і тривалістю спільних дій;

6) напрямами;

7) відношенням до системи або підсистеми органів, що здійснюють фінансовий контроль;

8) ступенем конспірації або конфіденційності;

9) організаційно-правовою формою;

10) підставами виникнення.

Більш глибокому з’ясуванню сутності взаємодії сприятиме аналіз структури і змісту кожного з різновидів взаємодії.

Так, за метою взаємодія міліції з органами фінансового контролю буває постійною і тимчасовою. Постійна взаємодія є необхідною протягом усього періоду здійснення функцій профілактики правопорушень, реалізація якої постійно вимагає об’єднання зусиль декількох служб (органів) та витікає з характеру цієї функції й основних цілей протидії злочинності. Тимчасовою вважається взаємодія, спрямована на розв’язання відносно невеликих за обсягом конкретних завдань, виконання яких потребує об’єднання зусиль взаємодіючих служб на нетривалий час. Цей вид взаємодії організовується виключно з локально-оперативними цілями.

Залежно від часувиділяють короткотермінову і довготривалу взаємодію. Перший вид взаємодії здійснюється, як правило, у зв’язку з виконанням будь-якого конкретного завдання. Наприклад, проведення перевірки суб’єкта господарювання спільними зусиллями суб’єктів фінансового контролю на виконання конкретного доручення. Довготривала взаємодія здійснюється при систематичному, узгодженому використанні сил і засобів суб’єктів взаємодії в процесі вирішення спільних комплексних завдань. Крім того, в певних випадках залежно від конкретної ситуації взаємодія може посилюватися або послаблюватися.

За характером зв’язківміж взаємодіючими суб’єктами така взаємодія поділяється на безпосередню та опосередковану взаємодію. Перший різновид взаємодії передбачає встановлення безпосередніх зв’язків між взаємодіючими суб’єктами та узгодження один з одним взаємозалежних дій у процесі виконання ними спільних завдань. Опосередкована не передбачає встановлення прямих контактів між взаємодіючими суб’єктами.

За способом вирішення завданьможна виділити такі види взаємодії, як спільне і самостійне функціонування взаємодіючих служб. При спільному функціонуванні суб’єкти розв’язують загальні завдання одночасно й разом, що створює сприятливі умови для своєчасного корегування їх дій, взаємного контролю й обміну інформацією. При самостійному функціонуванні ці суб’єкти, як правило, тільки визначають шляхи вирішення відповідних завдань, а розв’язуються вони кожним органом самостійно.

За кількістю учасниківвзаємодія міліції і органів фінансового контролю поділяється на двосторонню і багатосторонню. Двостороння передбачає наявність двох учасників. Відповідно багатостороння – більше двох. Як правило, взаємодія міліції з органами фінансового контролю є багатосторонньою, що зумовлюється важливістю та складність завдань, які стоять перед відповідними органами.

За напрямамивзаємодію можна розглядати як стратегічну, оперативну і тактичну. Стратегічна взаємодія направлена на досягнення загальносистемних цілей, тобто цілей функціонування усієї системи фінансового контролю. Її призначення – якісна зміна системи. Тактична – спрямована на реалізацію стратегічних, а також на досягнення цілей декількох суб’єктів, розв’язання тактичних завдань. У той час як оперативна взаємодія спрямована на вирішення конкретних завдань, що носять ситуативний характер. Міліція використовує такі види взаємодії переважно з податковими, митними та органами ДКРС.

Щодо відношення до системи або підсистеми органів, які здійснюють фінансовий контроль, взаємодія поділяється на зовнішню і внутрішню. Сутність зовнішньої взаємодії полягає в узгодженій діяльності міліції з РП. Внутрішня – узгоджена діяльністю структурних підрозділів (співробітників) у рамках усієї системи певного суб’єкта. В нашому випадку – взаємодія структурних підрозділів міліції з ДКРС, іншими органами виконавчої влади, що здійснюють фінансовий контроль.

За ступенем конспірації або конфіденційностівзаємодія поділяється на гласну танегласну. Гласність взаємодії полягає у своєчасному, регулярному інформуванні у встановленому законом порядку інших органів про наявні відомості щодо порушень у фінансово-кредитній та бюджетній системах та доведення до населення відомостей про результати спільних дій. Негласна взаємодія – у проведенні узгоджених заходів із метою збереження службової чи державної таємниці та забезпеченні раптовості при виявлені таких правопорушень.

За організаційно-правовою формоювзаємодію поділяють на координаційну, субординаційну і реординаційну. Зокрема, основним завданням координаційної взаємодії є кооперація управлінських зусиль для успішнішого вирішення спільних завдань. Цей вид взаємодії повинен здійснюватися у випадках спільної діяльності, за яких виконуються завдання в однаковій мірі важливі для кожного з них, тобто стосуються загальних інтересів.

Найбільш важливою організаційно-правовою формою реординаційної взаємодії є взаємне інформування. Крім цієї форми, реординаційні взаємозв’язки виражаються в певних діях суб’єктів системи фінансового контролю, котрі відображаються в управлінських актах. Пріоритетне значення мають акти, які встановлюють, змінюють, відміняють правові норми або правовідносини. На відміну від спільних актів, що приймаються під час координаційної взаємодії, суб’єктом прийняття документів при реординації є один орган. Їх характерною особливістю є те, що вони ураховують не тільки власні, але й „чужі” інтереси, відображають погляди, ініціативні пропозиції інших органів, які беруть участь у здійсненні фінансового контролю, представників органів державної влади та місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій тощо.

За підставами виникненнявзаємодія правоохоронних і контролюючих органів може бути регламентована та ініціативна. Регламентована взаємодія передбачає можливість її здійснення в законодавчих або міжвідомчих нормативно-правових актах. Ініціативна взаємодія характеризується необхідністю організації спільних дій при виконанні загальних завдань за пропозицією одного з суб’єктів системи фінансового контролю.

Наведений перелік видів взаємодії міліції з органами фінансового контролю дозволяє провести аналіз лише загальних елементів цього роду діяльності.

Аналіз взаємодії міліції з органами фінансового контролю, як і будь-якої взаємодії, пов’язаний із визначенням кола суб’єктів, між якими відбувається ця взаємодія. Це дозволить детальніше розкрити структуру, форму, зміст цього явища, зрозуміти природу функціонування елементів взаємодії.

Головними ознаками взаємодії міліції з органами фінансового контролю є: діяльність; наявність кількох суб’єктів взаємодії; зміст завдань, що вирішуються.

Поняття взаємодії міліції з органами фінансового контролю має такі важливі ознаки, як „рівне становище” взаємодіючих елементів системи, „рівноправність суб’єктів”, які взаємодіють на одному рівні, діяльність „рівноправних елементів”, узгодженість дій суб’єктів взаємодії, встановлюючи її діапазон за метою, місцем та часом. На практиці зустрічаються й такі випадки, за яких визначається тільки загальне завдання і узгоджуються шляхи його вирішення, а місце та час відповідних дій обираються самими взаємодіючими органами. В інших випадках навпаки: узгоджується місце або час виконання загальних завдань, а шляхи та методи вирішення обираються суб’єктами самостійно.

Недосконалість теоретичної розробленості проблеми взаємодії негативно впливає на практичну діяльність у даній сфері. При вивченні нами емпіричної бази було виявлено достатню кількість випадків взаємодії, яка здійснюється не в результаті заздалегідь узгодженої діяльності і не в силу відповідної регламентації її в нормативному акті, а внаслідок спонтанної ініціативи одного з суб’єктів взаємодії.

Взаємодія суб’єктів у цьому випадку полягає в узгодженні їх дій, спрямованих на зміцнення законності і правопорядку, попередження і запобігання злочинів, виховання посадових осіб і громадян у дусі сумлінного виконання своїх конституційних обов’язків і поваги до законів. Вона здійснюється у межах компетенції цих органів способами і методами, властивими кожному з них.

Важливою умовою здійснення взаємодії є узгодженість дій усіх його суб’єктів у часі, тобто кожен із суб’єктів мусить чітко розуміти відведену йому у взаємодії роль і вчасно включатися в діяльність іншого суб’єкта.

Окрім перелічених вище умов, необхідно враховувати ряд важливих вимог, які відображають сутність відносин, що складаються в цьому зв’язку.

По-перше, взаємодія має будуватися на основі дотримання законності, тобто здійснюватися відповідно до положень законів і підзаконних нормативних актів, що регулюють як спільну діяльність, так і порядок функціонування кожного органу окремо. По-друге, вона не повинна призводити до злиття діяльності органів, тобто має здійснюватися в умовах чіткого розмежування компетенції міліції і органів фінансового контролю, що взаємодіють між собою.

Нині важливого значення набуває злагодженість функціонування всіх ланок правоохоронних та контролюючих органів. Наявність чіткої, нормативно визначеної бази для їх взаємодії сприяє, з одного боку, підвищенню ефективності у протидії правопорушенням у сфері економіки, з іншого – створює правові гарантії законності, унеможливлює перетворення цих органів у репресивну машину. Нинішній стан речей у цій сфері, незважаючи на певні досягнення, ще далекий від ідеалу і тому вимагає подальшої оптимізації правового регулювання.

Водночас системний аналіз взаємодії, окрім принципів та видів, має передбачати дослідження форм взаємодії, які виступають її зовнішнім виразом. Зважаючи на те, що питання щодо форм взаємодії міліції і органів фінансового контролю є досить значущим для розкриття її сутності, розглянемо його більш детально.

В юридичній науці відсутнє єдине визначення форм взаємодії в цілому та форм взаємодії суб’єктів системи фінансового контролю зокрема. Серед наявних дефініцій форм взаємодії варто відзначити такі. У підручниках з адміністративного права під терміном „форма” розуміють вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту. При цьому форма управління – це шлях здійснення цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управління. Отже, форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.

На думку О.Є. Луньова, „форма – це та чи інша управлінська дія, яка має зовнішній прояв”. Інші автори під формою діяльності у широкому аспекті, розуміють зовнішній практичний прояв функцій державних або громадських організацій у конкретних діях.

О.П. Рябченко, В.А. Ліпкан і О.С. Ліпкан зазначають, що форма виражає спосіб існування, розвиток. Вона впливає на зміст управління позитивно або негативно: стимулює або гальмує реалізацію змісту, його розвиток. У свою чергу зміст визначає форму. Зміст управління являє собою сукупність взаємопов’язаних внутрішніх, суттєвих для якісної характеристики управління, властивостей та ознак.

І.В. Озерський вважає, що форма взаємодії передбачає структуру заходів, час і тривалість їх проведення, методи і специфіку взаємодії суб’єкта та об’єкта діяльності. Форма взаємодії виражає конкретні одноразові дії суб’єктів взаємодії організаційно-правового порядку.

Я поділяю точку зору вчених, які при формулюванні вказаного поняття пропонують враховувати такі ознаки, що характеризують форму взаємодії:

1) зовнішній прояв діяльності суб’єктів;

2) відбиття найбільш суттєвих закономірностей взаємодії;

3) урегульованість нормативно-правовими актами;

4) прояв у конкретних діях відповідних суб’єктів.

Крім цього, основним критерієм визначення форми взаємодії має бути функціонально-операційний аспект спільної діяльності, при якій би вона (форма), як зовнішній прояв взаємодії, враховувала б у своїй основі, перш за все, характер тих функціональних операцій, які здійснюються узгоджено правоохоронними та контролюючими органами.

При розробленні дефініції форм взаємодії міліції і органів фінансового контролю необхідно враховувати такі обставини:

а) спосіб організації взаємодії між суб’єктами;

б) методи керівництва і координації спільної діяльності;

в) правові основи організації спільної фінансово-контрольної діяльності;

г) форми прояву функцій різних суб’єктів щодо взаємодії.

Застосування методів контент-аналізу наукових джерел з даної тематики, а також нормативної бази дає підстави наголосити на таких формах взаємодії міліції і органів фінансового контролю:

1) обмін інформацією, яка становить обопільний інтерес, про різного роду порушення законодавства, події та факти, пов’язані з використанням державних коштів;

2) непроцесуальна консультативна допомога працівників контролюючих органів оперативним працівникам, слідчим;

3) обмін досвідом роботи, а також нормативно-правовими актами, методичними рекомендаціями, іншою інформацією щодо виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів, зокрема шляхом проведення спільних нарад, конференцій та семінарів;

4) обопільне залучення фахівців до участі в проведенні окремих контрольних заходів;

5) проведення за інформацією одного із учасників, в межах своєї компетенції, заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки;

6) планування та здійснення скоординованих заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки;

7) проведення спільних досліджень проблем виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки;

8) законотворча діяльність тощо.

Отже, форма взаємодії міліції і органів фінансового контролю – зовнішній прояв урегульованих нормами адміністративного, фінансового, кримінально-процесуального права, узгоджених за часом, місцем, засобами й цілями функціонально-обумовлених дій відповідних суб’єктів системи фінансового контролю з метою виконання завдань, що ставляться перед ними.

Основний зміст взаємодії полягає в тому, що вона дозволяє поліпшити інформаційне забезпечення, з’ясувати причини та умови порушень, скоротити обсяги перевірок, забезпечуючи високий рівень результативності.

Значення взаємодії міліції і органів фінансового контролю полягає:

1) у забезпеченні оптимального вирішення завдань суб’єктами системи фінансового контролю в цій сфері шляхом об’єднання їх зусиль;

2) у виключенні паралелізму та дублювання в діяльності суб’єктів системи фінансового контролю;

3) у забезпеченні максимально ефективного використання сил та засобів, які є в розпорядженні суб’єктів системи фінансового контролю, а також специфічних для кожного із них форм та методів роботи.

Досліджуючи взаємодію міліції з органами фінансового контролю, варто зазначити, що вона здійснюється на наступних рівнях:

а) на державному рівні –між центральними апаратами міністерств та відомств;

б) на регіональному рівні –між територіальними (регіональними) управліннями, представництвами, об’єднаннями міністерств, відомств;

в) на обласному рівні –між головними управліннями, управліннями МВС України в Криму, областях, містах Києві і Севастополі, на транспорті, головними управліннями в Криму, управліннями по областях і містах Києві та Севастополі та обласних представництв органів фінансового контролю;

г) на міжрайонному рівні –між міжрайонними відділами міліції і контролюючих органів;

д) на міському та районному рівні–між міськрайлінорганами (управліннями) головних управлінь, управлінь МВС України в Криму, областях, містах Києві, Севастополі, на транспорті, та міськими і районними відділами (відділеннями, групами) органів фінансового контролю.

Як зазначалося вище, основною гарантією забезпечення ефективності взаємодії суб’єктів системи фінансового контролю України є правове регулювання її змісту, принципів, форм та методів.

Організація належної взаємодії міліції та органів, які наділені повноваженнями у сфері фінансового контролю вимагає різних заходів: створення відповідної законодавчої бази з метою усунення існуючих прогалин; здійснення заходів управлінського характеру з метою оптимізації роботи органів-суб’єктів взаємодії, координації їх діяльності; розроблення і впровадження методичних рекомендацій із питань взаємодії тощо.

Отже, розглянуті проблеми свідчать про неузгодженість та потребу застосування названих принципів у безпосередній діяльності відповідних органів. Зокрема, при розробленні законодавчих та підзаконних актів, плануванні спільних заходів щодо здійснення фінансового контролю тощо. Саме тому, наступним елементом для розгляду є місце і роль міліції в системі органів державного фінансового контролю.

Поиск по сайту: