Теоретичний зміст взаємодії та координації в процесі здійснення фінансового контролю

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Навчально-науковий інститут права та масових комунікацій

Кафедра правового забезпечення господарської діяльності

Зміст

1 Теоретичний зміст взаємодії та координації в процесі здійснення фінансового контролю

2 Поняття, принципи, види та форми взаємодії міліції і органів фінансового контролю

Список використаної літератури

Теоретичний зміст взаємодії та координації в процесі здійснення фінансового контролю

На сучасному етапі розвитку фінансового контролю важливого значення набуває удосконалення форм взаємодії та координації спільної діяльності державних органів у сфері здійснення фінансового контролю. Проте, якщо фінансовий контроль є об’єктом дослідження багатьох наукових джерел, то взаємодія органів фінансового контролю рідше привертає до себе увагу науковців, а взаємодія міліції та органів фінансового контролю і взагалі залишається поза увагою вчених юристів, економістів. Перш ніж перейти до розгляду проблем взаємодії державних органів фінансового контролю, з’ясуємо теоретичний зміст поняття „взаємодія”.

Загальноприйнятого визначення поняття „взаємодія” нині не існує, незважаючи на поширеність його застосування. Цей термін широко використовується у теорії і на практиці у різних галузях знань, кожна з яких дає йому своє визначення. Так, у словнику сучасної української мови термін „взаємодія” тлумачиться як „…співдія, співдіяння. Взаємний зв’язок між предметами у дії, а також погоджена дія між ким-, чим-небудь”.

У широкому розумінні „взаємодія” виступає як філософська категорія, що відображає процеси впливу об’єктів один на одного, їхню взаємну обумовленість і породження одним об’єктом іншого. У філософії під взаємодією розуміється категорія відношення, яка породжує єдність речей і процесів почуттєвого світу. При цьому взаємодія виступає як об’єктивна й універсальна форма руху, розвитку, що визначає існування і структурну організацію будь-якої матеріальної системи. Отже, без здатності до взаємодії матерія не могла б існувати.

Як вказує В.О. Малюткін, філософській категорії „взаємодія” притаманні наявність:

а) таких відносин (зв’язків), які дозволяють об’єктам впливати один на одного;

б) самого впливу, в результаті якого відбуваються двосторонні зміни суб’єктів, що взаємодіють.

„Взаємодія”, з погляду науки управління, означає, що робота повинна представляти собою не підбір випадкових, непов’язаних між собою заходів, а глибоко обмірковану сукупність чітко упорядкованих, зв’язаних між собою заходів, розроблених на підставі врахування умов, своєрідності обстановки та задач.

Б.І. Бараненко і В.А. Кузнєцов зазначають, що необхідність взаємодії безпосередньо витікає з вимог науки управління – детермінованості елементів системи, за якого стан і діяльність одного елемента відображаються на стані та діяльності інших, пов’язаних із ним елементів, і системи в цілому.

Для упорядкування різноманітних поглядів щодо визначення аналізованого поняття виділимо декілька основних груп відповідно до тих ознак, якими автори послуговуються при його опису.

Перша група дослідниківрозглядає взаємодію як узгоджену за цілями, місцем та часом діяльність. Така позиція репрезентована у дослідженнях Ю.Шепітька, В.А.Озоліна, В.О. Іванова та інших. Єдиною ознакою, яка дещо різнить цю групу, є, на думку деяких авторів, те, що це узгодження має бути засноване на нормативних актах. Так, прикладом О.О. Дульський визначає взаємодію „як засновану на правових актах та узгоджену за цілями, місцем та часом діяльність оперативно-розшукового, процесуального та адміністративно-управлінського характеру спецпідрозділів боротьби з організованою злочинністю МВС України з іншими державними органами у сфері боротьби з організованою злочинністю”. На цю ознаку зі збереженням основної конструкції підходу групи також наголошують і інші дослідники.

Друга група дослідників розглядає взаємодію як форму координації. Так, І.Р. Шинкаренко додержується думки, що взаємодія – спосіб інтеграції „...усіх сил і засобів правоохоронних органів, форму координації їхніх зусиль, концентрацію сил і засобів у єдиному центрі”.

Третя група дослідників вважає, що взаємодія становить собою узгоджену та скоординовану діяльність. Наприклад, О.М. Васильєва пропонує розглядати поняття крізь призму двох головних ознак – узгодженої та скоординованої діяльності.

Четверта групадослідників акцентує увагу на зовнішніх аспектах взаємодії. Так, Р.І. Денисов зазначає, що таке уявлення саме собою обумовлює певний ступінь організованості суб’єктів взаємодії, не тільки їх внутрішню організаційну завершеність, але й зовнішню, яка „проявляється у відносинах з іншими суб’єктами взаємодії. У свою чергу Ю.В. Наумкин розглядає взаємодію як систематичне стійке виконання дій, які спрямовані на те, щоб викликати відповідну реакцію партнера.

Є і інші підходи, утім вони здебільшого засновані на зазначених нами вище, тому вважаємо за необхідне далі визначити власну позицію.

Взаємодія у попередженні злочинів – заснована на законах та підзаконних актах, узгоджена за метою, часом та місцем діяльність рівноправних структурних підрозділів і служб щодо спільного розв’язання ними задач профілактики злочинів шляхом найбільш доцільного поєднання методів і засобів, властивих цим органам.

Відтак, загальними ознаками, які включаються авторами до поняття взаємодії, є те, що вона:

а) є різновидом діяльності;

б) передбачає наявність декількох (не менше двох) суб’єктів (учасників);

в) характеризується змістом вирішуваних завдань.

Проте дослідники відмічають неоднозначність оцінки інших ознак взаємодії, зокрема таких, як:

а) нормативної (законодавчої) урегульованості;

б) рівноправності чи нерівноправності суб’єктів взаємодії (їх організаційної підпорядкованості);

в) погодженості заходів за часом, місцем, метою та засобами;

г) спільності заходів;

д) спрямованості взаємодії;

е) систематичності та стійкості зв’язків при взаємодії.

Взаємодія є необхідною умовою належного здійснення державного фінансового контролю, оскільки всі правоохоронні і контрольні органи мають спільну мету: захист та охорона інтересів держави і її громадян. Але кожен орган має власні завдання, структуру, функції, повноваження, застосовує різноманітні форми і методи для досягнення єдиної мети. Різні контролюючі органи неоднаково оформляють результати контрольних заходів, їх акти мають нерівну юридичну силу і відображають специфіку виконання завдань і функцій безпосередньо конкретним органом.

У той же час, роблячи відповідні висновки у підсумкових актах контролю, як міліція, так і органи фінансового контролю, хоча з різних позицій, але все ж вказують на допущені порушення фінансової дисципліни та шляхи їх усунення. Звичайно, такий різний правовий статус означає, що між контролюючими органами існують певні відмінності, які повністю ліквідувати неможливо, бо це призведе до повної підміни одним органом іншого, що в свою чергу, не сприятиме ефективності здійснення фінансового контролю.

Отже, міліція має тісно взаємодіяти з органами фінансового контролю, адже така взаємодія надасть змогу охопити контрольними заходами всі підконтрольні об’єкти, отримувати найбільш повну інформацію про підконтрольний об’єкт, усі сфери його діяльності, допоможе виявити існуючі недоліки та сформулювати відповідні пропозиції щодо їх усунення, що сприятиме подальшій ефективній діяльності цього об’єкта. При об’єднанні зусиль міліції і контролюючих органів підвищується результативність, ефективність та дієвість фінансового контролю.

На недосконалість чинного законодавства, що спричиняє дублювання функцій органів фінансового контролю, паралельного виконання обов’язків щодо здійснення контролю декількома суб’єктами, звертають увагу інші вчені. Так, І.Г. Худавердієв стверджує, що нормативна база, яка існує і регламентує взаємовідносини державної контрольно-ревізійної служби з правоохоронними органами, „породила колізію самих законодавчих актів: мають місце розбіжності загальних і спеціальних законів”.

Іншої думки додержується Л.А. Савченко, яка зазначає, що у певних випадках дублювання, яке існує при здійсненні органами фінансового контролю своїх обов’язків, може бути необхідним, а не шкідливим, оскільки забезпечуватиме отримання повних достовірних результатів контролю Натомість, на наш погляд, цей підхід є дискусійним, адже здійснення контролю не має порушувати виконання відповідними виконавцями своїх загальних функцій.

Резюмуючи наведене вище, пропонуємо власне визначення взаємодії суб’єктів фінансового контролю як врегульованої фінансово-правовими та адміністративно-правовими нормами, погодженої за метою, часом і місцем діяльності суб’єктів фінансового контролю, за якої вони чинять взаємний вплив один на одного і на суспільні відносини з метою виявлення відхилень від встановлених стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних і фінансових ресурсів, спрямований на можливість вжиття коригуючих заходів, притягнення до відповідальності, здійснення заходів для запобігання або мінімізації таких порушень у майбутньому.

З огляду на це стає можливим розглядати взаємодію як систему, органічну сукупність організаційних дій суб’єктів фінансового контролю, що вчинюються для досягнення проміжних і кінцевих цілей. І якщо кінцева мета взаємодії цих суб’єктів формулюється як забезпечення ефективності фінансової діяльності держави, то проміжна є сумою таких організаційних зв’язків суб’єктів взаємодії, за якої забезпечується найбільш активна та результативна діяльність кожного з них.

Усвідомлення змісту взаємодії стає можливим після вивчення цілей взаємодії, з подальшою можливістю її відмежування від інших споріднених понять, передусім, від координації.

Цілі взаємодіїу процесі здійснення фінансового контролю можна умовно розділити на два види. До першого виду належать ті цілі, що безпосередньо пов’язані зі здійсненням заходів щодо підвищення ефективності фінансового контролю, зокрема:

а) активізація діяльності контролюючих та правоохоронних органів щодо виявлення фактів порушень законності, фінансової дисципліни та раціональності під час мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів держави, усунення причин та умов, що сприяють їм, шляхом узгодження здійснюваних заходів;

б) підвищення ефективності діяльності у сфері фінансового контролю щодо своєчасного, невідворотного застосування адекватних заходів впливу щодо осіб, винних у вчиненні порушень законодавства;

в) зменшення, шляхом узгодження заходів, кількості недоліків контрольної та правоохоронної діяльності.

До другого виду належать цілі, що передбачають створення режиму оптимізації діяльності з досягнення цілей першого виду:

а) запровадження комплексності та системності у здійсненні фінансового контролю;

б) усунення дублювання. Названі цілі реалізуються координацією діяльності суб’єктів взаємодії шляхом нормативного, інформаційного, аналітичного забезпечення взаємодії, організації спільного прогнозування та планування, конкретизації діяльності кожного органу в межах запланованих заходів тощо.

Здійснений аналіз практики взаємодії правоохоронних та контролюючих органів уможливлює виділити два основі підходи до розв’язання цієї проблеми:

1) об’єднання декількох державних органів, які наділені контрольними повноваженнями у сфері фінансів;

2) необхідність розгляду окремих напрямів взаємозв’язку.

Досліджуючи проблеми забезпечення національної безпеки України органами внутрішніх справ, Левицька М.Б. питання налагодження взаємодії розглядає в двох аспектах: по-перше, модернізація цих служб, за короткий проміжок часу з найменшими затратами (видання спільних наказів, проведення спільних контрольних заходів), по-друге, трансформація системи державних органів, які приймають участь у фінансово-контрольній діяльності держави. Такі трансформаційні процеси мають об’єднати зусилля правоохоронних органів та контролюючих єдиною метою – встановлення режиму законності і фінансової дисципліни.

При вирішенні питання про сутність взаємодії суб’єктів системи фінансового контролю необхідно здійснити чітке відмежування її від координації, що в подальшому сприятиме чіткому усвідомленню і розумінню концепції щодо формування єдиного органу у сфері фінансового контролю.

Перша групадослідників вважає, що взаємодія і координація є синонімами. Така позиція ґрунтується на тому, що спільним і для взаємодії і для координації є узгодження.

Представники другої групи обґрунтовують підхід, за якого взаємодія є ширшою за координацію. Згідно з цим підходом координація містить у собі елементи підпорядкування взаємодіючих підрозділів координуючому центрові, який наділений владними повноваженнями, рішення якого є обов’язковими для взаємодіючих сторін. Взаємодія використовується тоді, коли однієї координації для виконання складних завдань недостатньо. Суттєвою ознакою цього є відсутність відносин влади – підпорядкування, тобто суб’єкти взаємодії рівні між собою. При координації ж зусиль відносини влади та підпорядкування присутні, й суб’єкт координації наділений адміністративно-владними повноваженнями щодо частин та елементів системи, які виступають у конкретній ситуації об’єктами координації. Таке бачення цієї проблеми висловлюють Ю.В. Харченко і С.Г. Калмиков та інші.

Третя група дослідників наголошує на тому, що взаємодія є більш вузьким за координацію поняттям. Більше того, в рамках цього підходу автори зазначають на те, що координація – діяльність щодо організації взаємодії.

Четверта групадослідників подає своє бачення даних питань через визначення координації як функції, а взаємодії – принципу. Цей погляд відображений в працях В.П. Пивненка, В. Козакова та інших. У рамках цієї групи також можна розглядати і думку науковців, які розділяють координацію і взаємодію за часовою ознакою, зазначаючи, що взаємодія носить одноразовий характер, при взаємовідносинах із суб’єктами різних служб та при необхідності узгодження їх дій кожного разу організовується знову.

Натомість ми погоджуємося з думкою, що викладена у навчальному посібнику „Теорія управління в органах внутрішніх справ”, згідно з якою між поняттями „координація” та „взаємодія” існують істотні відмінності. Зокрема, під координацією в органах внутрішніх справ розуміється управлінська діяльність, спрямована на узгодження функціонування елементів системи органів внутрішніх справ у режимі, який забезпечує досягнення поставлених перед системою цілей, тобто координація полягає в організації, насамперед правовими засобами, взаємодії.

Відповідно до контексту нашого дослідження вважаємо, що сутність координації полягає у розробленні, обговоренні, ухваленні та реалізації спільних заходів із здійснення фінансового контролю. Завдяки координації досягається ефективність контрольної діяльності, забезпечується цілеспрямованість у вирішенні найбільш актуальних завдань, усуваються паралелізм та дублювання у роботі контролюючих та правоохоронних органів, більш раціонально розподіляються між ними сили та використовуються різноманітні правові засоби та методи роботи. Окрім цього, важливим підсумком координаційної діяльності є стабільність правозастосовчої практики. Вона також сприяє зміцненню законності в діяльності самих контролюючих органів, покращує можливості впливу на цю діяльність засобами контролю.

Основними напрямами координації у сфері фінансового контролю є:

а) узгодження, об’єднання сил і засобів забезпечення суб’єктів взаємодії;

б) підпорядкування їх діяльності спільній меті забезпечення ефективності фінансової діяльності держави.

Отже, координація визначає порядок роботи учасників узгодженої діяльності: в якій послідовності й ким мають розроблятися плани конкретних заходів; яким має бути порядок виконання цих заходів; ким здійснюється контроль за виконанням кожного заходу і яким чином визначається їх результативність; який механізм обрахування та визначення ефективності узгодженої діяльності за відповідний період.

З огляду на викладене вище щодо взаємодії та координації, а також у контексті питань, що аналізуються, зазначимо, що ми поділяємо думку науковців (О. Андрійко, Н. Нижник, О. Машков, С. Мосов, Л. Савченко, Д. Роговенко), які вважають за доцільне створити єдиний центральний орган, що здійснював би координацію суб’єктів, яким делеговано право на здійснення державного фінансового контролю, законодавчо визначивши його компетенцію та закріпивши її в Конституції України Як альтернативну можна розглядати і інший варіант: наділити Рахункову палату повноваженнями зі здійснення координації у сфері фінансового контролю, визнавши її вищим органом фінансового контролю.

Нинів Україні у сфері організації та координації фінансового контролю пріоритету Рахунковій палаті не надано. У ст. 2 Закону України „Про Рахункову палату” лише вказано, що одним із завдань РП є „організація … контролю …”. Указом Президента України „Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи” на ГоловКРУ покладено забезпечення під час виконання покладених на нього завдань взаємодії та координації. Упевнені, що доцільним було б передати Рахунковій палаті певні функції з координації, визначивши її вищим органом державного фінансового контролю та створивши постійно діючий консультативний орган державного фінансового контролю.

Проведений нами аналіз практичного здійснення фінансового контролю дає змогу стверджувати, що в окремих державах світу функцію координації діяльності всієї системи контролю покладено безпосередньо на контрольно-рахункові органи. Що ж до України, то в нашій державі у жодному документі не визначено статусу Рахункової палати як вищого органу фінансового контролю. Зважаючи на важливість цих питань, вивчення діяльності як РП, так і міжнародного досвіду та його застосування для України буде здійснено далі в окремих розділах.

Стосовно ж проблеми формування системи фінансового контролю та налагодження взаємозв’язків між її елементами, то слід визнати, що в ідеальній моделі системи фінансового контролю в державі, органи, наділені контрольними повноваженнями, мають постійно перебувати у взаємозв’язку, вживати спільні заходи, координувати свою діяльність, діяти як цілісний і органічний механізм. Нині майже кожен із державних органів (фінансового контролю, правоохоронний) має власні методичні розробки щодо проведення ревізій і перевірок.

При цьому проведений нами аналіз змісту цих розробок дає змогу резюмувати: методичні розробки одних органів не можуть бути повністю сприйняті іншими, оскільки існує специфіка у завданнях і функціях різних суб’єктів фінансового контролю. У той же час існує об’єктивна потреба у проведенні спільних перевірок, адже їх краще проводити тоді, коли необхідно охопити широке коло об’єктів або всебічно перевірити діяльність будь-якого одного органу (комплексні перевірки). Їх проведення бажане у тих випадках, коли у того чи іншого контрольного органу для їх проведення недостатньо власних сил.

Відтак, на практиці, з одного боку, існує об’єктивна потреба у проведенні спільних перевірок, а з іншого – відсутні нормативно-правові акти, в яких були б визначені засади взаємодії та спільні для контролюючих та правоохоронних органів форми та методи проведення контрольних заходів. Це суттєво роз’єднує зазначені органи і негативно впливає як на їх безпосередню практичну діяльність, так і на дієвість системи фінансового контролю в цілому.

Аналіз українського законодавства щодо взаємодії міліції з усіма суб’єктами державного фінансового контролю є окремим пластом наукових досліджень і потребує глибокого вивчення. Якщо ж характеризувати стан українського законодавства взагалі, слід визнати, що у ньому лише перераховуються органи, з якими взаємодіють контролюючі органи, втім не сформульовано критерії, форми та методи такої взаємодії.

Аналіз положень законодавства у цій сфері, а також заходів із налагодження взаємодії між державними органами у здійсненні фінансового контролю, уможливив дійти висновку, що організація цієї взаємодії має здійснюватись на таких засадах, як:

1) чітке розуміння учасниками взаємодії мети і завдань, які торкаються такого напрямку діяльності, як фінансовий контроль;

2) самостійність працівників контролюючих та правоохоронних органів у виборі засобів і прийомів при здійсненні узгоджених заходів;

3) дотримання учасниками взаємодії, її організаторами та керівниками законності у процесі здійснення фінансового контролю;

4) розмежування компетенції учасників взаємодії;

5) комплексне використання сил і засобів взаємодіючих органів контролю;

6) конфіденційність даних, які використовуються у процесі взаємодії;

7) безперервний обмін інформацією взаємодії між державними органами у здійсненні фінансового контролю;

8) відомчий процесуальний контроль і організація взаємодії з боку керівників взаємодіючих органів.

Поиск по сайту: