Вооруженные силы и демократия

Реформирование военно-гражданских отношений

Как мы все знаем, за последние два десятилетия в мире произошел грандиозный революционный переворот, в ходе которого почти в сорока странах авторитарный режим сменился демократическим правлением. На самом деле под названием "авторитарный режим" скрывались весьма непохожие друг на друга формы правления, такие как военные хунты в Латинской Америке и в других регионах, однопартийное руководство в коммунистических странах и на Тайване, единоличные диктатуры в Испании, на Филиппинах, в Румынии, расистская олигархия в Южной Африке. Переход к демократии также осуществлялся по-разному. В некоторых случаях реформаторы пришли к власти в рамках авторитарного режима и начали осуществление демократических преобразований. В других случаях переход стал результатом переговоров между властью и оппозицией. В некоторых странах авторитарный режим был свергнут или рухнул сам. Были также случаи, когда падение диктатуры и установление выборной власти осуществлялось при вмешательстве США.

Практически все эти авторитарные режимы, вне зависимости от их типа, имели одну общую черту, а именно: отношения между их гражданской и военной сферами оставляли желать много лучшего. Почти нигде не наблюдалось такого типа отношений, как в развитых демократических государствах, которые я в одной из работ охарактеризовал как "объективный гражданский контроль" [1]. Этот тип отношений предполагает: 1) высокий уровень военного профессионализма и осознание военными ограниченного характера их военной компетенции; 2) фактическое подчинение военных гражданскому политическому руководству, которое принимает основные решения в области внешней и военной политики; 3) признание политическим руководством за военными определенной сферы профессиональной компетенции и автономии; 4) в результате - минимальное вмешательство военных в политику, а политиков в военную сферу.

В авторитарных государствах военно-гражданские отношения в той или иной степени отличались от данной модели. В государствах, где у власти стояли военные, гражданский контроль полностью отсутствовал, а военное руководство и военные организации зачастую выполняли функции, имеющие лишь отдаленное отношение к собственно военным задачам. Если власть в стране принадлежала единоличному диктатору, он стремился посадить своих людей на все ключевые посты в армии, чтобы обеспечить полный контроль, расколоть армию и поставить ее на службу удержания власти.

В однопартийных государствах ситуация была несколько лучше, однако армия рассматривалась как орудие достижения целей партии, офицеры должны были быть членами партии и выполнять функции агитаторов и пропагандистов, партийные ячейки строились по типу военной иерархии /субординации, порядка подчиненности/, а последней инстанцией было не государство, а партия.

Таким образом, перед молодыми демократическими государствами встала грандиозная задача коренного реформирования отношений между гражданским и военным сектором. Конечно, эта задача была лишь одной из многих. Им также приходилось завоевывать авторитет у общества, разрабатывать новую конституцию, создавать многопартийную систему и другие демократические институты, проводить либерализацию, приватизацию и рыночные реформы в экономической области, где прежде действовала командная система или сильный государственный контроль, обеспечивать экономический рост, бороться с инфляцией и безработицей, сокращать бюджетный дефицит, бороться с преступностью и коррупцией, а также сдерживать конфликты и насилие, возникающие между национальными и религиозными группировками.

Удалось ли молодым демократическим государствам справиться с этими проблемами? В лучшем случае - с переменным успехом, что подтверждает доводы противников демократии, таких как бывший премьер Сингапура Ли Куан Ю, которые утверждают, что демократическая форма правления порождает некомпетентность и недисциплинированность. Во многих странах экономические показатели ухудшились. Экономические реформы зашли в тупик, потеряли поддержку общества, старой авторитарной элите удалось поставить их на службу своим интересам. Усугубилась преступность и коррупция. Обыденным явлением стало нарушение декларируемых конституцией прав человека. Пресса либо попала под контроль, либо сама развратилась. Развал партийно-политических систем, субъективно-личностный характер их руководства обусловили невозможность создания эффективного правительства или ответственной оппозиции. Отсутствие авторитарного контроля способствовало обострению общинно-эгалитарных настроений и росту насилия. За немногочисленными исключениями в некоторых областях, новым демократическим правительствам вовсе не удалось обеспечить достойное управление страной.

Недостатки демократии породили ностальгию по авторитаризму. Люди в этих странах с тоской вспоминают свое прошлое и диктаторов, которые по крайней мере обеспечивали удовлетворение основных жизненных потребностей и при которых все худо-бедно работало. Это желание вернуться к авторитаризму было убедительно продемонстрировано в 1993 году в России, когда в ходе опроса общественного мнения 39 процентов жителей Москвы и Санкт-Петербурга заявили, что при коммунистах жить было лучше, и только 27 процентов признали, что лучше при демократии [2]. А ведь это два самых богатых города России. Можно с уверенностью предположить, что в остальной России общественное мнение будет продемократическим в еще меньшей степени.

На фоне этой общей ситуации полных неудач и, в лучшем случае, простого удерживания на плаву успехи молодых демократических государств в области отношений между военной и гражданской сферой кажутся особенно впечатляющими. Естественно, в разных странах дела обстоят по-разному, и множество серьезных проблем еще не решено. Однако в целом можно говорить о серьезных успехах. За одним исключением, о котором мы вскоре поговорим более подробно, нет, пожалуй, ни одного молодого демократического государства, где военно-гражданские отношения и гражданский контроль над армией ухудшились бы по сравнению с авторитарным периодом. Отношения между гражданской и военной сферами представляют собой яркое исключение по сравнению с весьма посредственными успехами демократических государств в других областях. Происходит сокращение влияния военных в политической области, а также политического вмешательства в дела армии. Кроме того, идет медленное, с остановками, но все же реальное движение в сторону создания таких систем военно-гражданских отношений, какие существуют в развитых демократических государствах. Таким образом, я намерен утверждать следующее: во-первых, молодые демократические государства в целом лучше справились с проблемой военно-гражданских отношений, чем с другими основными проблемами; во-вторых /за одним исключением/, эти отношения в условиях нового демократического правления решаются лучшим образом, чем при прежнем, авторитарном, режиме.

Справедливость этого тезиса особенно очевидна на примере Восточной Европы. Здесь я хотел бы сослаться на самого авторитетного специалиста в области военно-гражданских отношений в Восточной Европе Антона Беблера, словенского ученого. В 1994 году он отметил, что изменения в этих отношениях с 1989 года "носят исторический характер". В этих изменениях он выделяет 11 аспектов:

· повышение прозрачности оборонной политики и усиление во многих случаях контроля со стороны парламента и общественного мнения;

· увеличение количества гражданских сотрудников военных ведомств;

· радикальные кадровые перестановки в высших эшелонах вооруженных сил;

· выход страны из-под влияния Москвы и, как следствие, - разработка новых доктрин национальной безопасности;

· частичная передислокация вооруженных сил и изменение их характера и состава;

· усиление роли коллегиального руководства вооруженных сил;

· относительная политическая нейтрализация вооруженных сил;

· идеологический плюрализм;

· отмена дискриминации верующих;

· прекращение уголовного преследования за уклонение от службы в армии по моральным или религиозным убеждениям [3].

Похожие изменения происходят в молодых демократических государствах Южной Европы, Латинской Америки, Юго-Восточной Азии и других регионов. Новые демократические правительства смещают прежнее военное руководство и чуть ли не высылают его за пределы страны. Наложены ограничения на участие военных в политике. В результате создания новых министерств обороны и центральных штабов для осуществления контроля над армией были перестроены организационные отношения. Пока еще не везде пост министра обороны занимает гражданское лицо /Россия и несколько других важных стран остаются исключениями/, однако можно говорить о том, что процесс развивается в этом направлении. Ликвидированы специальные военные органы, осуществлявшие политическую власть, такие как португальский Совет революции. На высшие политические посты на смену военным пришли гражданские лица - например, в Турции и Португалии. В целом стало меньше военных на политических постах. В посткоммунистических странах больше нет контроля над армией со стороны коммунистической партии, а также предпринимаются серьезные усилия в области деполитизации армии.

Наряду с этими изменениями в большинстве молодых демократических государств предпринимаются усилия, направленные на перестройку армии и ее переориентацию на чисто военные задачи. Ранее военные занимались и другой деятельностью, которую двадцать лет назад Альфред Штепан назвал новым военным профессионализмом в Латинской Америке. Речь шла о роли военных в развитии страны и обеспечении внутренней безопасности [4]. В странах Латинской Америки и других регионах военные выполняли экономические функции исключительной важности, в их ведении находились целые отрасли экономики, в том числе совершенно не связанные с национальной обороной. Эта невоенная деятельность еще не совсем ликвидирована, но в значительном числе стран уже существенно сокращена правительствами, которые приватизировали военные предприятия и компании, а также целые отрасли. Особенно активно эту работу проводит правительство Аргентины.

Почти во всех молодых демократических государствах вооруженные силы были сокращены в количественном отношении. Может быть, не всегда это было мудрым решением, однако, безусловно, является показателем некоторой формы гражданского контроля. В целом наблюдается тенденция к пересмотру военных доктрин и программ военных академий и училищ и смещение акцента в сторону повышения профессионализма. Во вновь образованных государствах была по мере возможности проведена модернизация боевой техники в вооруженных силах, а также предприняты попытки поднять их уровень подготовки до мировых стандартов. Подобные шаги лишь иллюстрируют общую тенденцию к повышению профессионализма армии и уменьшению роли, которую вооруженные силы ранее играли в обществе.

Причины успеха

В чем же причины успеха молодых демократических государств в перестройке военно-гражданских отношений? По-видимому, следует говорить о нескольких факторах. Во-первых, сыграло роль широкое распространение в мире и признание военными норм военного профессионализма и гражданского контроля. Ранее, если военные в странах Латинской Америки предпринимали попытки государственных переворотов или обнаруживались факты применения пыток, либеральные конгрессмены и журналисты США немедленно объявляли это результатом их обучения в военных академиях США. Однако представляется крайне маловероятным, чтобы офицеры США могли обучать своих латиноамериканских коллег правилам организации переворотов или пыточным приемам. На самом деле общение с военными США и учеба в их военных учебных заведениях сыграли главную роль в распространении и признании военными других стран либерально-демократических норм военного профессионализма и гражданского контроля. Центр имени Джорджа К.Маршалла в Баварии продолжает эту работу в постсоветском мире.

Во-вторых, движение в сторону объективного гражданского контроля - в интересах как военного, так и гражданского руководства. Офицеры учатся понимать, что не существует легких решений для сложнейших экономических, социальных и политических проблем, которые стоят перед их странами, и что постоянное участие в политических играх сказывается самым разрушительным образом на единстве, эффективности и дисциплине армии. В терминах Штепана такое постоянное участие означает подчинение собственно институциональных функций армии ее управленческой роли, что является одной из причин многочисленных случаев добровольного отказа от власти со стороны военных режимов в Латинской Америке [5]. Выборные политические руководители, с другой стороны, понимают, что играть в политику с военными - это играть с обоюдоострым мечом, и что гораздо выгоднее иметь политически нейтральный, профессиональный военный истеблишмент. Поэтому противниками изменения военно-гражданских отношений в молодых демократических государствах выступали лишь немногочисленные группы недовольных офицеров среднего звена, а также некоторые маргинальные гражданские политики, в основном крайне националистической ориентации.

В третьих, в отличие от экономических реформ, реформы в области военно-гражданских отношений не очень дорого обходятся обществу, зато приносят щедрые плоды: сокращение срока службы в армии, сокращение военных расходов, сокращение случаев нарушений военными прав человека, передача в частную собственность военных предприятий. Это популярные меры, и они почти не вызывают противодействия у невоенных групп населения.

Относительный успех новых демократических государств в деле реформирования военно-гражданских отношений не означает, что в этой области не существует серьезных проблем. В некоторых странах это весьма серьезные проблемы, в других, может быть, менее неотложные, но тоже весьма существенные. По сложности задач особенно выделяются две страны. В Южной Африке предпринимаются попытки присоединить бойцов армии Африканского Национального Конгресса к силам обороны Южной Африки - армии, в которой почти все офицеры белые и которая традиционно поддерживает апартеид. Правительство президента Нельсона Манделы предпринимает усилия, направленные на такую интеграцию, хотя это уже привело к значительному, хотя, как предполагается, временному увеличению военного бюджета. Представляется, что присоединение офицеров НK происходит достаточно гладко, чего нельзя сказать о рядовых, которые устраивают демонстрации, марши протеста к резиденции президента Манделы, мятежи и массовое дезертирство. В результате - угрозы со стороны Манделы, что он не потерпит "армии преступников" и уволит из вооруженных сил тех бойцов, которые не готовы выполнять дисциплинарные требования регулярной армии.

Основной проблемой в Южной Африке является интеграция вооруженных сил. В России же, наоборот, - дезинтеграция. Как отметил Бенджамин Ламбет, в отличие от других современных вооруженных сил, российская армия потеряла не только личный состав, финансирование и цель, но также победу в войне, союзников и страну [6]. В результате - совершенно дезорганизованная и деморализованная армия, не только неспособная вести войну, но в силу внутреннего раскола неспособная, по-видимому, даже на государственный переворот. Российские вооруженные силы исключительно политизированы и разделены на группировки и клики. В ситуации недостаточного финансирования солдаты все больше начинают заниматься коммерческой деятельностью и торговлей военным имуществом, включая оружие и боеприпасы. Они в высшей степени неуважительно относятся как к президенту Ельцину, так и к министру обороны Грачеву, ожидая появление нового министра, который сможет обеспечить достойное руководство и дисциплину. Этим министром может стать гражданский специалист, а может и военный, как предположил генерал Александр Лебедь /генерал вроде бывшего чилийского лидера Аугусто Пиночета/, явно имея в виду себя. В то же время политизация армии сопровождается расширением гражданского влияния в форме увеличения прозрачности, контроля со стороны Думы, полемики в обществе и органах законодательной власти по вопросам государственной политики в отношении армии, а также выхода военных специалистов за ограниченные пределы Генштаба. Тем не менее вряд ли можно утверждать, что механизмы гражданского контроля в сегодняшней России работают более успешно, чем в Советском Союзе.

Позвольте мне кратко остановиться на четырех основных проблемах, с которыми сталкиваются военно-гражданские отношения в различных молодых демократиях. Речь идет о вмешательстве военных в политику, о старых привилегиях армии и военных, об определении ролей и задач и о развитии и распространении новой военной техники.

Прежде всего следует отметить, что по моим подсчетам было от тридцати до сорока попыток свержения новых демократических правительств. В некоторых государствах, таких как Аргентина, Филиппины, Испания и Греция, попытки совершить военный переворот предпринимались неоднократно. За немногочисленными исключениями - Нигерия, Судан и Гаити как самые яркие примеры - попытки переворотов закончились провалом. Интересно, почему? Ведь мощные, давно сложившиеся военные структуры выступали против молодых, только что созданных, еще неокрепших режимов, потенциально нестабильных - почему же они потерпели поражение? Ответ на этот вопрос следует искать прежде всего в уровне экономического развития и степени модернизации страны.

Процесс экономического развития с пятидесятых и до начала семидесятых годов включительно заложил основы для движения к демократии, которое началось в середине семидесятых. Именно этот процесс экономического развития стал причиной провала почти всех последующих военных переворотов. Не вставая на точку зрения крайнего экономического детерминизма, можно тем не менее сослаться на некоторые полезные экономические показатели. Существуют предельные экономические показатели, при которых попытка переворота терпит поражение или, наоборот, заканчивается успехом. Эти показатели с некоторой степенью точности можно определить в терминах валового национального продукта на душу населения. В странах, где ВНП на душу населения составляет $ 1000 или более, государственные перевороты заканчиваются поражением мятежников. В странах же, где ВНП на душу населения составляет $ 3000 или более, вообще не бывает государственных переворотов. Что касается немногочисленных успешных попыток переворотов, то все они произошли в странах (Нигерия, Судан, Гаити), где валовой национальный продукт составляет менее пятисот долларов на душу населения.

Попытки свержения демократического правительства, в том числе две попытки 1992 г. в Венесуэле, являются наследием экономической отсталости. Это акт отчаяния. Причем во главе почти всех этих попыток стояли военные в чине подполковников, что значимо. На Филиппинах, в Аргентине и Венесуэле подполковники предпринимали подобного рода попытки неоднократно. Венесуэльского подполковника посадили после первого выступления в феврале 1992 года, однако каким-то образом ему удалось переправить из тюрьмы манифест, который вдохновил ряд воинских частей на новый антиправительственный мятеж в ноябре. Затем, говорят, он начал готовить следующий переворот, который не был осуществлен. Впрочем, как правило, перевороты, возглавляемые подполковниками, оканчиваются поражением мятежников. Какой командующий армией или начальник штаба захочет подчиняться какому-то полковнику, который захватил президентское кресло? Опасность военных переворотов для молодых демократических государств явно переоценивают.

Во-вторых, в странах, где военные режимы отдали власть более или менее добровольно, эти военные, как правило, продолжают иметь значительное влияние в обществе даже после своего ухода из властных структур. В качестве примера следует отметить такие страны, как Турция, Южная Корея, Никарагуа, Бразилия и Чили. С другой стороны, есть и обратные примеры - Умберто Ортега, генерал Пиночет и бразильские военные, чье влияние не сравнить с прежним. Постепенно в странах Латинской Америки и в других регионах демократические правительства утверждают свою власть в кадровых, финансовых и силовых вопросах; искореняются вековые привилегии армии; военнослужащие подчиняются обычному правопорядку; более того, раздаются требования пересмотреть амнистию, которая была предоставлена военным как условие возвращения в казармы, что фактически означает пересмотр условий, на которых военные отдали власть. Однако, как показали события в Чили, в которых участвовали генералы Мануэль Контрерас и Педро Эспиноза, молодым демократическим правительствам, решающим "судить и наказать" или "простить и забыть", следует, пожалуй, придерживаться следующего правила: не судить, не наказывать, не прощать и, самое главное, не забывать [7].

Вопрос о новых задачах

Угроза военного вмешательства исходит от политически слабых военных. Наследие военных привилегий исходит от политически сильных военных. С третьей проблемой - роли и задач - приходится сталкиваться всем военным в мире после холодной войны. Наименее остро, пожалуй, эта проблема стоит для крупных держав, таких как США, Россия и Китай, которые перестраивают свои силы для решения возможных региональных задач. Что касается небольших государств, в особенности если они подвержены военным переворотам, для них проблема роли и задач приобретает особую важность. Если верна посылка, что демократические государства не могут воевать с демократическими государствами, то дальнейшие процессы демократизации в мире только усугубят проблему. Когда в Аргентине у власти находились военные, она вела войну с Великобританией и была на грани войны с Чили. Теперь, когда все эти страны стали демократическими, между ними установились дружественные отношения. Каковы же в данной ситуации функции вооруженных сил Аргентины? Очевидно, что частично вопрос решается задачей поддержания мира. Так, аргентинские военные контингенты решали эту задачу в Персидском заливе, в Хорватии, Камбодже, Анголе, Марокко и на Синайском полуострове. Другие страны также идут в этом направлении. Конечно, задача поддержания мира отличается от задачи ведения войны, тем не менее она также предполагает размещение вооруженных сил за границей в ситуациях, когда могут возникнуть боевые действия. Участие военных в новых альянсах и отношения военного партнерства могут также послужить для вооруженных сил источником конструктивных и сложных задач. Есть еще одна сфера, несколько более удаленная от традиционных военных задач. Это использование вооруженных сил в борьбе с наркомафией, преступностью и внутренними беспорядками.

Именно в силу своего возросшего профессионализма вооруженные силы обычно сопротивляются подобного рода заданиям (как это случилось в России и Иране).

В-четвертых, развитие и распространение новой военной техники и снижение вероятности тотальной войны, требующей всеобщей мобилизации, ведут к изменению отношений между вооруженными силами и обществом в молодых демократиях, старых демократиях и в странах с диктаторскими режимами. Медленно идет отмирание всеобщей воинской повинности. В Испании, Германии и России половина или более потенциальных призывников находят способы уклониться от службы в армии. Практически все страны Центральной и Восточной Европы значительно снизили срок воинской службы. В Бельгии призыв уже отменили, а в Венесуэле, Аргентине, Южной Африке вот-вот отменят. Даже российское военное руководство рассматривало возможность создания профессиональной армии. Эпоха всеобщей воинской повинности, которая началась с Французской революции, по-видимому, уходит в прошлое. Можно ожидать, что с ней отомрет и представление о тесном единстве гражданина и солдата, народа и армии. Некоторые теоретики демократии утверждали, что такое тесное единство в высшей степени желательно. По словам Джефферсона, "каждый гражданин - солдат, каждый солдат - гражданин". Поэтому отход от этого идеала требует пересмотра природы военно-гражданских отношений в демократическом обществе.

Проблемы, которые могут появиться в будущем в области военно-гражданских отношений в молодых демократических странах, по-видимому, скорее будут возникать не с военной, а с гражданской стороны. Они могут возникать из-за неспособности демократического правительства обеспечить экономическое развитие, поддержать законность и порядок. Вызвать их могут также слабость политических институтов и амбициозность политиков, способных привлечь военных для осуществления своих целей - подрыва или уничтожения демократии, как это сделал Альберто Фухимори в Перу и чего можно ожидать от Бориса Ельцина, Леха Валенсы и других. Очевидно, что молодым демократическим государствам лучше удалось справиться с задачей преобразования военно-гражданских отношений, чем с другими важными проблемами, стоящими перед их странами. Поддержание этого успеха будет зависеть теперь от их способности преодолеть трудности, с которыми сталкивается не только армия, но все общество.

Поиск по сайту: