Плата за адміністративні послуги

Сучасний стан надання адміністративних послуг характеризується багатьма недоліками, серед яких: наявність необґрунтованих видів адміністративних послуг; “подрібнення” адміністративних послуг на окремі платні послуги; перекладання обов’язків адміністративних органів щодо збирання довідок, візування, погоджень на приватних осіб; необґрунтовано високі розміри плати за окремі види послуг; обмеженість днів та годин прийому громадян; проблеми доступу до інформації, необхідної для отримання адміністративних послуг; необґрунтовано великі строки для надання окремих послуг; суперечливе правове регулювання та неналежне регулювання процедурних питань; фактичне зобов’язання приватних осіб отримувати супутні платні послуги, сплачувати “добровільні” внески.

Деякі науковці взагалі не сприймають самого поняття “адміністративні послуги”, обґрунтовуючи свою позицію запереченням платності цих послуг. Заперечуючи платність адміністративних послуг, пропонується зробити всі адміністративні послуги для особи безкоштовними1.

Але необхідно зауважити, що встановлення справедливої чіткої плати за адміністративні послуги може запобігти корупції, адже “безкоштовна невизначеність” часто змушує шукати шляхів до визначеності, але не завжди законної. Крім того, плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців надавати послуги якісно, особливо у випадку, коли від цих коштів прямо залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців. Зробити більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави1. Хоча окремі адміністративні послуги повинні бути безплатними для особи (у справах державного пенсійного та соціального забезпечення).

Варто зауважити, що введення в правовий обіг терміна “адміністративні послуги” не означає, що пропонується запровадити додатковий вид платної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Навпаки, цей термін дає можливість припинити неправомірну практику “платних послуг” господарського характеру типу ксерокопіювання, ламінування2. Справжні адміністративні послуги реально вже існують, і йдеться лише про зміну формату відносин “влада – громадянин”. Проблема платності послуг вимагає впорядкування, адже за одні послуги стягується державне мито, за інші – податкові збори чи інші форми платежів (збір за реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності). Крім того, можна виокремити “завуальовані” види плати за адміністративні послуги. Так, Законом України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” передбачено внесення фізичною особою-підприємцем плати у розмірі трьох неоподаткованих мінімумів доходів громадян за публікацію повідомлення про прийняття ним рішення щодо припинення підприємницької діяльності3. Не зовсім зрозумілим є запровадження цієї вимоги, адже ці кошти йдуть не до державного чи місцевого бюджету, а “на відшкодування витрат, пов’язаних з виданням спеціального друкованого засобу масової інформації”.

Згідно зі ст. 36 Конституції України, громадяни мають право на свободу об’єднання в громадські організації. Закон України “Про об’єднання громадян” виділяє три види громадських організацій: міжнародні, всеукраїнські та місцеві1. Проте розмір плати за реєстрацію громадської організації, який встановлено Кабінетом Міністрів України, важко назвати обґрунтованим. Зокрема, сьогодні за реєстрацію місцевої громадської організації необхідно сплатити 170 гривень, всеукраїнської – 340 гривень, а міжнародної – 85 гривень та 500 доларів США або еквівалент цієї суми2. Але хіба обґрунтовано стягувати з громадських організацій, більшість із яких є неприбутковими, такі кошти?

Важливо не плутати адміністративні послуги з іншими платним послугами, що надаються органами влади і переліки яких регулярно затверджуються Кабінетом Міністрів України. В останньому випадку мова йде про звичайну господарську діяльність, яка не має нічого спільного з реалізацією владних повноважень (наприклад, ксерокопіювання, ламінування документів, розрізування паперу органами державної статистики)3.

Зростання кількості адміністративних послуг відбувається, на жаль, безсистемно, немає ані чітких принципів, ані систематизації діяльності органів влади щодо надання цих послуг. Відсутні також і принципи формування ціни на такі послуги. Відсутня відповідь від органів державної влади і на таке питання: “За яких умов адміністративні послуги мають бути безоплатними, а за яких умов плата може стягуватися?”.

Всі ці питання, зважаючи на поширеність явища надання органами влади платних адміністративних послуг, потребують серйозного обговорення та надання чіткої відповіді українським громадянам, бо від цього залежить ступінь довіри населення до державної влади.

Для створення правових основ використання адміністративних послуг видається за доцільне розробити і прийняти Закони України “Про адміністративні послуги”, “Про Кабінет Міністрів України”, “Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування України”, “Про делегування повноважень органами влади України”, “Про нормативно-правові акти України”, Адміністративно-процедурний кодекс України та ін.; внести зміни й доповнення до чинних нормативно-правових актів (наприклад, до Закону України “Про соціальні послуги”, Кодексу України про адміністративні правопорушення).

Необхідним вбачається розроблення та затвердження Кабінетом Міністрів України типових документів, які регулювали би якість надання адміністративних послуг, у тому числі визначали процедури контролю якості та механізм регулярного перегляду і покращання критеріїв оцінки якості; розроблення та затвердження положення про кожний вид адміністративної послуги, де визначити хто її надає, які документи для того потрібні, порядок надання послуги тощо; розроблення та прийняття Закону України “Про урядові органи, установи та організації”, де необхідно врегулювати діяльність органів, що надають адміністративні послуги; здійснення нормативного регулювання якості з урахуванням стандартів якості міжнародного рівня; мінімізація кількості інстанцій, залучених до надання адміністративної послуги (запровадження принципу єдиного офісу).

Підприємництво України особливо відчуває на собі велику кількість адміністративних послуг. Органи влади наділяються часто не чітко визначеними повноваженнями і, виходячи з них, висувають штучні вимоги щодо отримання додаткових та платних адміністративних послуг. Для того, щоб позбавитися подібних адміністративних бар’єрів, потрібно на законодавчому рівні чітко врегулювати розмір та критерії плати за надання адміністративних послуг.

Науковці запропонували такий підхід до систематизації надання адміністративних послуг – до категорії адміністративних послуг пропонується зараховувати лише ті дії державної влади, які випливають із закріплених законом виключних повноважень влади, але здійснюються лише за заявою особи (фізичної чи юридичної) і закінчуються прийняттям адміністративним органом владного рішення1.

Політика цін і тарифів на адміністративні послуги не повинна суперечити ст. 3 Закону України “Про ціни і ціноутворення”2. Якщо держава визначає, що фінансування певних адміністративних послуг буде здійснюватися лише за рахунок бюджетів, а інших адміністративних послуг – за рахунок утримання плати з отримувача таких послуг, то має бути чіткий та зрозумілий критерій – які послуги мають бути безоплатні, а які адміністративні послуги мають бути безумовно оплатні, чи частково оплатні. Якщо проаналізувати структуру органів, бюджетних установ та організацій, які мають право надавати платні послуги, то виявляється не досить прозорий принцип закріплення цього права, іноді це є елементарним залученням додаткових джерел фінансування своєї діяльності. Така практика є загальноприйнятим явищем у зарубіжних країнах, але там “подолано інституційні та інші бар’єри на шляху до одержання дозволу на часткове самофінансування і мають місце позитивні результати роботи”1.

Принципи та порядок ціноутворення мають бути чітко сформульовані та закріплені законодавчо, наприклад, у Законі України “Про адміністративні послуги”, тоді кожен громадянин буде розуміти кому і скільки він платить за адміністративну послугу, це сприятиме зменшенню корупції та збільшенню довіри громадян до дій державної влади.

Тому ще раз необхідно зауважити, що мова не йде про запровадження чогось кардинально нового, що ці адміністративні послуги вже існують і більшість із них є платними як в Україні, так і в більшості держав світу2.

Варто наголосити, що досить гострим є питання визначення розміру плати за адміністративну послугу та порядку її внесення. Найзручніше, коли плата за адміністративні послуги визначається у фіксованому розмірі (“мито”). Розмір цього мита має бути визначеним законодавством, наприклад, постановою Кабінету Міністрів України “Про визначення розміру платних адміністративних послуг та затвердження їх переліку” по аналогії з Декретом Кабінету Міністрів України “Про державне мито”3 та Постановою Кабінету Міністрів України “Про порядок надання платних соціальних послуг та затвердження їх переліку”4.

Визначаючи розмір плати за послуги, треба також враховувати недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за адміністративні послуги. Необхідно пам’ятати, що органи влади утримуються на гроші платників податків і було б цинічно перетворювати державу на комерційне підприємство. Більшість заяв, з якими звертаються приватні суб’єкти до влади, спрямовані на реалізацію прав та свобод, гарантованих Конституцією України. Хоча випадки, коли плата за адміністративні послуги може бути дуже високою і не співвідноситися із собівартістю їх надання, справді можливі1. Наприклад, вартість ліцензії на торгівлю алкогольними напоями чи тютюновими виробами може бути окремим джерелом наповнення доходної частини Державного бюджету, і це цілком виправдано, адже користувачі таких послуг у перспективі отримуватимуть надприбутки.

Не можна назвати адміністративною послугою “надання бланків”2 органом влади взагалі. Адже саме лише отримання бланку документа не означає задоволен­ня суб’єктивного права приватної особи. Послугою є тільки така діяльність, яка має цілісний характер і юридично значущий результат. Така сама проблема спостерігається з послугами типу вже згадуваного вище “копіювання документів”3. Якщо таке копіювання здійснюється самим органом влади в ході надання повноцінної адміністративної послуги, для того щоб належно виконати свої обов’язки, то це ксерокопіювання є проблемою органу влади, а не особи. У цьому випадку, надаючи подібні послуги, органи влади дбають не про “сервіс” для приватної особи. Крім того, є очевидним той факт, що приватна особа фактично примушується робити ксерокопії чи отримувати інші подібні послуги, оскільки вона просто не захоче конфліктувати зайвий раз з адміністративним органом, який вирішує її питання по суті. Отже, неприпустимо запроваджувати платні обов’язкові послуги, якщо вони не мають самостійного характеру. Послугою є лише результативна діяльність цілісного характеру, тобто задоволення вимог особи щодо юридичного оформлення умов для реалізації її суб’єктивного права. Тому ці “супутні” послуги не повинні виділятися в окремі послуги з точки зору адміністративної процедури чи стягнення плати за них, їх надання є лише частиною загальної послуги, і вартість цієї діяльності повинна бути прорахована наперед і включена до загальної вартості послуги.

Має бути забезпечений підхід, за якого державні органи та органи місцевого самоврядування надають тільки ті послуги, які не повинен або не може надавати приватний сектор.

Отже, не може вважатися адміністративними послугами діяльність адміністративних органів, яка не пов’язана з реалізацією їхніх владних повноважень. Така діяльність повинна бути взагалі заборонена для органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Орган влади не повинен займатися тим самим ксерокопіюванням заради заробляння грошей, оскільки влада не повинна конкурувати з приватним сектором і займатися господарською діяльністю в принципі. Саме за цим критерієм вимагають перегляду і впорядкування сьогоднішні переліки платних послуг.

Окремою проблемою в сучасній практиці України на сьогодні є затвердження переліків платних послуг, які можуть надаватись органами державної влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами або організаціями. Формально правовою підставою для появи і таких “переліків” є норма Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств”, згідно з якою “перелік платних послуг, які можуть надаватись органами державної влади України, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами або організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів, встановлюється Кабінетом Міністрів України”1. Зазначена норма в принципі суперечить Конституції України, згідно з якою повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування визначаються виключно законом2. Право органу влади надавати будь-яку послугу є повноваженням органу. Отже, належною правовою підставою здійснення цього повноваження, тобто для надання цієї послуги, є закон і акти, прирівняні до нього за ієрархією.

Щодо інших органів державної влади (крім виконавчої) та органів місцевого самоврядування, Кабінет Міністрів України взагалі не має повноважень визначати, які послуги надаються цими суб’єктами, адже уряд не може встановлювати їхні повноваження. А з цієї норми податкового законодавства випливає, що уряд може надати, наприклад, Президентові України, право надавати якісь платні послуги.

Державні та комунальні підприємства, установи й організації як звичайні суб’єкти господарювання повинні мати право надавати будь-які послуги нарівні з приватним сектором. Більше того, вони повинні самі “боротися” за свого споживача та за розширення кола клієнтів, необхідно лише забезпечити належний контроль за ефективністю використання виділених їм публічних коштів та ціноутворенням. Ці функції повинні здійснювати ті органи, до сфери відповідальності яких належать зазначені підприємства, установи та організації, Антимонопольний комітет України тощо.

Отже, підставою для надання адміністративних послуг є лише закон, акти Кабінету Міністрів України і Президента України можуть використовуватися тільки для перерозподілу між органами виконавчої влади функцій повноважень, визначених законами, у зв’язку з утворенням, реорганізацією та ліквідацією органів виконавчої влади.

Крім того, конструкція вищезгаданої норми Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” є некоректною у тій частині, що дані послуги “можуть надаватися”. Адже, якщо за органом закріплено повноваження на надання певної послуги, то це є його правом і обов’язком водночас.

Варто звернути окрему увагу на деякі недоліки “переліків платних послуг”. Так, у переліках часто містяться послуги інформаційного характеру. Хоча сучасне українське законодавство про доступ до інформації є недосконалим у питанні регулювання процедури доступу до публічної інформації та регулювання платності/безоплатності надання інформації, але все ж положення Закону “Про інформацію”1 враховувати потрібно.

У цьому сенсі поширеним недоліком переліків є згадка про таку послугу як “надання нормативної документації” або “надання текстів опублікованих нормативно-правових актів”2. Це вбачається некоректним, адже нормативні акти мають бути відкритими для публічного ознайомлення. Якщо особа бажає знайти певну інформацію, то орган влади зобов’язаний безоплатно вказати, де із цією інформацією можна ознайомитися, наприклад, повідомити особі джерела офіційного оприлюднення акта. При цьому якщо особа не знає, який саме акт вона шукає, але нази­ває проблему, яка вимагає розв’язання, то всі органи влади, відповідно до Закону України “Про звернення громадян”3, повинні відреагувати на таке звернення без стягнення будь-якої плати. Якщо особа шукає конкретну інформацію індивідуального характеру (наприклад, інформацію про себе тощо), то її надання має здійснюватися згідно з Конституцією України1 та Законом України “Про інформацію”2. Це загальний обов’язок усіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ та організацій – надавати особі інформацію про неї. Так, наприклад, Закон України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” передбачає, що платник податків має право безоплатно отримати будь-яке податкове роз’яснення, у тому числі надане іншому платникові податків з питання, що розглядається (із дотриманням правил комерційної або банківської таємниці), у строки, передбачені для надання відповіді на звернення громадян до органів державної влади, встановлені законом3.

Щодо іноземного досвіду стягнення плати за інформаційні послуги, поширеним є такий підхід: якщо пошук цієї інформації та її обробка не вимагають особливих зусиль, то така інформація надається безкоштовно.
І навпаки, якщо пошук цієї інформації та її обробка вимагають значних затрат робочого часу та інших зусиль, то за таку діяльність може стягуватися плата. У деяких країнах для стягнення плати за інформацію використовуються додаткові критерії, приміром, у США перші сто сторінок ксерокопій безкоштовні, а за більшу кількість копій вже може стягуватися плата. Є багато інших обставин, які впливають на рішення про платність надання інформації та визначення вартості її надання (хто вимагає, з якою метою тощо)1.

Вбачається за доцільне вирішити ці питання шляхом прийняття Законом України “Про доступ до публічної інформації”2.

Порядок оплати теж має бути раціональним. Так, може бути щонайменше два механізми оплати адміністративних послуг. Якщо плата є відносно невисокою, а ймовірність прийняття негативного рішення є незначною, то оплата може здійснюватися перед або разом із поданням заяви на отримання адміністративної послуги. У такому разі особа сама зважує на ризики.Наприклад, випадки відмови в реєстрації суб’єктом підприємницької діяльності фізичної особи є досить винятковими, тому тут цілком обґрунтовано брати плату наперед. В іншому випадку, тобто коли плата за послугу є доволі високою, а дискреційні повноваження (можливість розсуду) органу широкими, доцільно, щоб плата вносилася після прийняття позитивного рішення3. Приміром, саме за таким принципом сьогодні вноситься плата за видачу ліцензії – після прийняття позитивного рішення, але перед оформленням ліцензії4. У таких випадках можна стягувати окремо витрати на провадження (бажано також у фіксованому розмірі). Тобто буде два платежі: перший – за розгляд справи, а другий – у разі прийняття позитивного рішення. Проте адміністративних послуг із таким порядком оплати повинно бути якнайменше.

Вважається за необхідне впорядкування оплати публічних послуг загалом та адміністративних, зокрема, розв’язанням на загальнодержавному рівні шляхом прийняття Закону України “Про адміністративні послуги”.

Варто зосередити увагу на питаннях процедури та джерелах оплати адміністративних послуг.

Ототожнювати адміністративні послуги і послуги державних органів, вартість яких оплачують безпосередньо заінтересовані особи, буде явною помилкою.

Надання адміністративних послуг має кілька джерел фінансування:

· державний бюджет або місцеві бюджети (ст. 7 Бюджетного кодексу України закріплює принцип субсидіарності – розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен грунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача)1;

· обов’язкові збори, не включені до Закону України “Про систему оподаткування”, які має сплатити заінтересована особа;

· передбачені законодавством неподаткові компенсаційні платежі, пов’язані або не пов’язані із собівартістю таких послуг, які можуть сплатити інші особи, окрім заінтересованих2.

Законодавство, як правило, вимагає від заінтересованої особи додавати до звернення документ про оплату відповідної адміністративної послуги. Це видається цілком справедливим заради уникнення безпідставних звернень до органів влади.

У разі фіксування рішення уповноваженого органу на спеціальному документі (бланк свідоцтва, ліцензії тощо), доцільно стягувати мито під час видачі такого документа.

Як свідчить практика європейських країн, не вдається досягти повної відповідності сум витрат на надання адміністративних послуг зі зборами з заінтересованих осіб: як правило, протягом року виникає дефіцит або надлишок, тому компенсаційні платежі мають обчислюватися на триваліші строки1.

Неодмінним має бути додержання рівності заінтересованих осіб щодо оплати за однорідні послуги: певні відмінності в оплаті, скажімо, за реєстрацію окремих видів юридичних осіб цілком обґрунтовані, але вони не повинні сягати десятків чи навіть сотень разів. Такий стан справ означає лише дискримінацію щодо окремих заінтересованих осіб, особливо коли це встановлено рішеннями органів з делегованими повноваженнями.

Хоча юридичну відповідальність за компенсаційні платежі несе уповноважений орган, збирання цих платежів може бути доручено іншому органові (Державному казначейству України). Це не буде суперечити положенням Закону України “Про джерела фінансування органів державної влади”2, що передбачає зарахування коштів від платних послуг таких органів тільки до Державного бюджету України.

Вбачається за необхідне існування конкретних критеріїв, за якими можуть бути виокредлені платні адміністративні послуги.

Пропонується декілька підходів до систематизації платних та безоплатних послуг.

Перший критерій, який пропонується – безоплатними повинні бути послуги у справах соціального та пенсійного забезпечення (крім переліку послуг, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України “Про порядок надання платних соціальних послуг та затвердження їх переліку”).

Другий критерій – безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати настільки дрібний, що плата не виправдовує витрат, пов’язаних з її стягненням.

Наступний критерій – адміністративні послуги можуть бути платні лише тоді, коли не входять до системи життєзабезпечення громадян та суб’єктів господарювання.

Але треба мати якісь документи, що встановлюватимуть принципи віднесення адміністративних послуг до суспільно-необхідних.

Ілюстрацією цього є приклад з пожежником, який має видати дозвіл на експлуатацію приміщення: з одного боку, це є адміністративна послуга суб’єкту господарювання, який звертається за таким дозволом; з іншого боку, це є суспільна необхідність – попередження пожежі – і це є одна з основних функцій Державної пожежної служби. То чи має окремо оплачуватися така функція?

Можна також подивитися на питання оплати адміністративних послуг з точки зору пошуку причин виникнення оплатності таких послуг.

Можна дійти, на жаль, до невтішного висновку, що:

· або в державі не вистачає коштів на реалізацію необхідних функцій, і тому не через податки, а через оплату адміністративних послуг компенсується ця недостача державного та місцевих бюджетів;

· або державні органи намагаються надто збільшити свої повноваження і шукають додаткових повноважень.

У цьому випадку доцільно підійти концептуально з точки зору оптимізації функцій держави, особливо щодо регулювання підприємницької діяльності
(а за експертними оцінками саме в цій площині знаходиться переважна більшість платних адміністративних послуг).

Є також точка зору, що за допомогою введення легальної оплати адміністративних послуг можна зменшити рівень корупції1.

Плата за адміністративну послугу не є бар’єром, але відсутність прозорої процедури надання послуги, відсутність попередньої інформації про те, скільки треба сплачувати, і точний перелік того, що за це отримує споживач такої послуги – це є проблема в площині адміністративних послуг підприємцям.

Що стосується сфери соціальних послуг, то тут також проблемою є відсутність чіткої процедури, що заздалегідь доведена до відома клієнта і наявність плати за таку послугу (якщо вона є). Так, Постановою Кабінету Міністрів України “Про порядок надання платних соціальних послуг та затвердження їх переліку” затверджено лише коло осіб, що можуть надавати платні соціальні послуги, коло осіб, яким можуть надаватися ці послуги і перелік таких послуг, але не визначено розміри плати за послуги.

Необхідно зазначити, що сьогодні готується кілька законодавчих актів, які мають скласти основу вирішення питання систематизації публічних, зокрема адміністративних, послуг, їх поділу на платні та безоплатні та визначення процедурних основ їх надання.

Так, зараз відбувається робота над проектами Законів України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, Адміністративно-процедурного кодексу, проектом Концепції реформування публічної адміністрації та ін.

У травні 2005 р. відбувся “круглий стіл” за участю представників Кабінету Міністрів України, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики, Головного управління державної служби України, Програми сприяння парламенту України, Центру політико-правових реформ, на якому обговорювалися пропозиції до деяких чинних нормативних актів та проектів нормативних актів. Так, у пропозиціях робочої групи до Закону України „Про Кабінет Міністрів України”, прийнятому 28 листопада 2002 р. № 328, зокрема у ст. 24 “Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з урядовими органами”, йдеться, що Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи (служби, інспекції, агентства) в системі відповідних міністерств. Урядові органи здійснюють управління окремими підгалузями або сферами діяльності та контрольно-наглядові функції, забезпечують надання фізичним та юридичним особам
реєстраційно-дозвільних та інших адміністративних послуг1. Треба цілком погодитися з такими пропозиціями робочої групи “круглого столу” щодо змін до цього закону, а також прийняти його та сприяти реальному запровадженню у життя.

Для систематизації адміністративних послуг, зокрема щодо їх поділу на платні й безоплатні, необхідно проводити як експертні обговорення цього питання, щоб знайти економіко-юридичну модель для систематизації та критерізації адміністративних послуг, так і громадське обговорення цього питання для того, щоб запропоновані проекти законів мали суспільну підтримку.

Поиск по сайту: