Провадження щодо надання адміністративних послуг

Базовим елементом адміністративного процесу є адміністративне провадження.

Автори монограії “Теорія юридичного процесу” пропонують визначення процесуального провадження як головного елементу юридичного процесу, що являє собою системне утворення, комплекс взаємопов’язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, які: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, відмінних предметною характеристикою і пов’язаністю з відповідними матеріальним правовідносинами; б) викликають потреби встановлення, доведення, а також обгрунтування всіх обставин і фактичних даних юридичної справи, що розглядається; в) зумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-документах1. Отже, будь-яке процесуальне провадження містить три компоненти: процесуальні правовідносини, процесуальне доведення і процесуальні акти-документи2.

Всі зазначені положення можуть бути застосовані і до адміністративного провадження, яке являє собою нормативно-врегульований комплекс взаємопов’язаних і взаємообумовлених процесуальних дій повноважних суб’єктів із розгляду і розв’язання індивдуальних управлінських справ і прийняття адміністративно-правових актів1.

Питання про перелік проваджень в юридичній літературі вирішується
по-різному. Прихильники вузького розуміння адміністративного процесу представляють його структуру переліком проваджень по вирішенню спорів і застосуванню заходів примусу в державному управлінні. Прихильники широкого розуміння адміністративного процесу включають до структури процесу управлінські (позитивні) та юрисдикційні провадження. Тому в юридичній літературі зустрічаються різноманітні точки зору щодо кількості адміністративних проваджень та критерії їх класифікації2.

Поява у сфері державного управління нових суспільних відносин, що вимагають нормативного матеріального і процесуального закріплення, приводить до збільшення кількості адміністративних проваджень.

Виокремлення конкретних проваджень у рамках адміністративного процесу пов’язане з необхідністю регулювання певних, якісно однорідних адміністративно-процесуальних правовідносин. Класифікація проваджень є можливою за різними критеріями (підставами). Виокремлюють адміністративно-юрисдикційні провадження (провадження по справах про адміністративні правопорушення; провадження по застосуванню заходів попередження та припинення; провадження по скаргах в органах виконавчої влади; дисциплінарне провадження)1 та неюрисдикційні (позитивні) адміністративні провадження.

І.М. Лазарєв поділяє провадження позитивного характеру в залежності від специфіки взаємовідносин органів державного управлння з громадянами та юридичниними особами на такі види: 1) правонадаючі; 2) пов’язані із забезпеченням виконання громадянами та юридичними особами своїх обов’язків; 3) ліцензійно-дозвільні; 4) реєстраційні; 5) контрольно-наглядові;
6) державно-заохочувальні2.

В.Д. Сорокін до структури адміністративного процесу зараховує такі провадження: 1) по прийняттю нормативних актів державного управління;
2) по пропозиціях та заявах громадян і зверненнях організацій у сфері державного управління; 3) по адміністративно-правових скаргах і спорах;
4) по справах про заохочення; 5) по справах про адміністративні правопорушення; 6) по дисциплінарних справах; 7) ліцензійне провадження;
8) реєстраційне провадження; 9) виконавче провадження1.

Особливість структури адміністративного процесу у порівнянні зі структурою цивільного або кримінального процесу полягає в тому, що визначити точну кількість адміністративних проваджень не уявляється за можливе. Тому, практично кожний вчений виокремлює певну кількість проваджень в залежності від того чи іншого критерію класифікації.

У структурі кожного окремого провадження виокремлюють стадії провадження відносно відмежовані, виокремлені в часі й логічно пов’язані сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізняються колом суб’єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами2.

Велика частина проваджень, які становлять структуру адміністративного процесу, спрямована на вирішення справ щодо відносин позитивного, тобто неюрисдикційного, характеру, що виникають у ході виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Коло цих проваджень є значно ширшим у порівнянні з юрисдикційними провадженнями. Це зумовлено специфікою управлінської діяльності в різних сферах життя суспільства, розмаїттям і спеціалізацією органів управління, їх повноважень.

Окремою групою адміністративних неюрисдикційних (позитивних) проваджень можна вважати провадження щодо надання адміністративних послуг. Реалізація прав громадян здійснюється шляхом використання ними своєї правоздатності у вирішенні конкретних справ.

З адміністративно-правової точки зору всі звернення громадян, підприємств та організацій до органів державної влади та місцевого самоврядування за змістом можна поділити на три групи: 1) звернення з пропозиціями, зауваженнями, побажаннями; 2) звернення за адміністративними послугами;
3) звернення з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів влади та місцевого самоврядування чи їх посадових осіб1.

Закон України „Про звернення громадян” проголошує: „Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, органі­зацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, поса­дових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауважен­нями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення”2.

Але недоліком цього Закону є намагання охопити в одному нормативному акті всі можливі випадки звернень громадян, багато з яких виходять далеко за межі адміністративно-правового регулювання. Це унеможливило врегулювання процедури найбільш поширених звернень – звернень до органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за отриманням адміністративних послуг. Тобто розгляд звернень громадян (як визначено вищезгаданим Законом: викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги) регламентований у загальному вигляді для всіх їхніх видів і не має своїм завданням прийняття спеціального управлінського рішення, а вимагає інших форм реагування: відповіді, переадресації тощо.

У ст. 3 Закону України “Про звернення громадян” особливо чітко простежується розмитість предмета зазначеного Закону з аналізу визначення терміну “заява (клопотання)” як “звернення гро­мадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.
Клопотання – письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо”. Тобто тут йдеться “про сприяння реалізації” права та інтересів, та “про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо”, а не про безпосередню реалізацію прав чи створення умов для цього. Специфіка цих “загальних” звернень полягає також у тому, що вони можуть стосуватися не лише органів державної влади та органів місцевого самоврядування (причому незалежно від компетенції), а й різних підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, їх посадових осіб тощо1.

Закон України “Про звернення громадян” не може вже задовольнити адміністративно-правове регулювання процесу прийняття, розгляду заяв, прийняття рішень щодо них, оскільки не тільки поверхнево регулює процесуальні відносини, але і має зовсім інше призначення. Як випливає з преамбули цього Закону, він регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об’єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції щодо поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів2. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними й громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Як видно із цього визначення, у ньому пріоритет віддається не інтересам людини й громадянина, а інтересам держави, органів місцевого самоврядування, об’єднанням громадян, підприємствам, установам та організаціям.

Варто звернути увагу, що звернення громадян за отриманням адміністративних послуг – це їхнє право. Тому результат звернення буде позитивним у том у випадку, коли є певні гарантії реалізації такого права з боку держави і посадових осіб.

В числі перших гарантій повинна бути названа Конституція України.
Як вже зазначалось, у Конституції України закріплено право громадян на звернення до державних та інших органів. Чи є в Основному Законі конституційні гарантії цього права громадян? Так: прямо записано, що держава гарантує права і свободи та їхню рівність для всіх громадян. Більш глибока гарантія визначена так: права і свободи громадянина визначають сенс, зміст і застосування законів, практичну діяльність державних та інших орагів та організацій.

Гарантії цієї норми можна відобразити словами мислителів минулого століття: держава з господаря над суспільством повинна перетворитися на слугу суспільства1.

Наступна гарантія реальності звернення громадян – це живий організаційний засіб держави – правосуддя. У правовій державі правосуддя – найважливіший засіб забезпечення прав і свобод членів громадянського суспільства.

Як гарантії реалізації права громадян на оскарження необхідно назвати державний контроль і нагляд.

Вважається за необхідне в нових суспільних відносинах, які нині склалися в Україні, коли права й свободи громадян є пріоритетними, створити відповідні адміністративно-процесуальні умови реалізації цих прав і свобод.

Саме тому рішенням Кабінету Міністрів України було створено робочу групу з підготовки проекту Кодексу адміністративних процедур в Україні, яка приступила до виконання цієї роботи ще в 1997 р. Але дотепер цей нормативний акт ще не прийнято, і суспільні відносини регулювання процесу розгляду заяв громадян, у тому числі щодо надання адміністративних послуг, врегульовані не повною мірою.

Аналізуючи один із проектів адміністративно-процедурного кодексу,
І.П. Голоснічено звертає увагу, що під індивідуальною адміністративною справою вважаються фактичні обставини, питання життєдіяльності фізичної або юридичної особи, які потребують вирішення з боку органу виконавчої влади або відповідної посадової особи шляхом прийняття індивідуального адміністративного акта. У цьому ж документі надається визначення поняття провадження по індивідуальній адміністративній справі за заявою, де підкреслюється, що це визначений законом порядок здійснення адміністративних процедур, який завершується прийняттям конкретного індивідуального адміністративного рішення та його виконанням1.

Вважається за необхідне звернути увагу на альтернативний проект Адміністративно-процедурного кодексу України, запропонований Міністерством юстиції України, який більш точно визначає призначення Кодексу. В преамбулі цього документа зазначається, що цей нормативний акт “… установлює порядок діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо надання адміністративних послуг, забезпечення, реалізації прав і свобод фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб”1.

У проекті Адміністративно-процедурного кодексу,
запропонованого Центром політико-правових реформ, наголошується, що Адміністративно-процедурний кодекс України “… визначає порядок вирішення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування індивідуальних адміністративних справ фізичних і юридичних осіб”2.

Надання адміністративної послуги є можливим, лише у випадку, коли діє спеціальне правове регулювання і певний орган уповноважений законом здійснювати таку діяльність. В загальному плані адміністративна послуга – це адміністративно-процедурна діяльність, яка здійснюється за заявою фізичних та юридичних осіб3.

Робота щодо вивчення адміністративних послуг має бути спрямована на розробку певних уніфікованих стандартів для впорядкування діяльності органів у цій сфері. Така уніфікація повинна мати своїм результатом узагальнений нормативний акт, як, наприклад, вже зазначений вище Закон України “Про адміністративні послуги”, який став би важливою гарантією прав громадян у їх відносинах з публічними інституціями і реально сприяв би громадянам у реалізації їхніх прав та свобод.

Такий підхід відповідає європейському досвіду забезпечення прав і свобод людини, для якого характерною є кодифікація процесуально-процедурних норм, що стосуються діяльності адміністративних органів і спрямовані на обмеження їхньої влади.

Зокрема, перший в Європі Закон про адміністративні процедури прийнято в Іспанії у 1958 р. У Німеччині Закон про адміністративну процедуру існує з 1976 р. У Польщі Кодекс адміністративного провадження набув чинності з 1980 р. В Італії Закон про загальні адміністративні процедури діє з 1990 р.
В Австрійській Республіці основні аспекти регулювання адміністративних процедур регламентовані у 1991 р. Загальним законом про адміністративну процедуру. Після тривалої загальнопроектної підготовки Закон про адміністративну процедуру діє з 1994 р. у Нідерландах1.

Щодо спеціально-правового регулювання провадження з надання конкретних адміністративних послуг, цілком очевидно, що загальні правила, такі як вимоги до заявників, граничні терміни про ваджень, порядок встановлення плати за послуги, відповідальність суб’єктів, мають визначатися виключно законами. Підзаконні акти Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади не повинні покладати додаткові до визначених законом зобов’язання на заявників. Органам виконавчої влади своїми актами можна надати право здійснювати регулювання проваджень щодо надання адміністративних послуг лише з метою регламентації дій їхніх підрозділів та посадових осіб.

Крім того, необхідно запровадити жорстке правило: закони України та акти Кабінету Міністрів України, які регулюють порядок надання адміністративних послуг, мають вступати в дію не раніше, ніж через десять днів після їх першого офіційного опублікування, щоб громадяни мали можливість ознайомитися з новими правилами.

Процедура реалізації прав і обов’язків громадян передбачає такі стадії:
1) подання заяви і прийняття її до розгляду державним органом, посадовою особою; 2) розгляд справи, вибір відповідних матеріальних правових норм;
3) винесення рішення; 4) виконання рішення; 5) оскарження рішення1.

Вважається за доцільне застосування таких загальних стадій у провадженні щодо надання адміністративних послуг.

Подача громадянином заяви і прийняття його до розгляду державним органом – початкова стадія. На цій стадії громадянин офіційно виражає свій намір реалізувати своє право, свій обов’язок. Розгляд справи, пов’язаної зі здійсненням прав громадянина, зазвичай відбувається з його ініціативи на підставі поданої заяви. Форма заяви, як правило, письмова, хоча у законодавстві немає прямої вказівки на необхідність письмової форми або на допустимість усної. У більшості випадків, якщо нормативний акт згадує про заяву, то предбачається, що мова йде про письмовий документ. Іноді на практиці заявою вважається сам факт звернення громадянина до органу влади.

Реквизити письмової заяви нормами права, як правило, не визначаються. Це означає, що у більшості випадків воно повинно містити елементарні реквизити: зазначення ім’я, по батькові, прізвища заявника, його поштова адреса або місце роботи, викладення суті звернення.

У ряді випадків законодавцем або різноманітними органами управління встановлюються відповідно загальні, відомчі і локальні форми. Заслуговує на поширення практика розробки уніфікованих заяв щодо отримання конкретних видів адміністративних послуг (розроблення уніфікованих, стандартних заяв, анкет для отримання адмінстративної послуги). Це полегшує можливість зверення громадян за адміністративними послугами, підвищує чіткість і оперативність у роботі установ, що надають такі послуги, і, відповідно, культуру обслуговування.

Процедура отримання адміністративної послуги часто передбачає перелік документів, які повинні бути прикладені до заяви про отримання адміністративної послуги. При встановленні таких переліків необхідно виходити з необхідного їхнього мінімума, а також можливості запровадження документообігу між певними органами, що надають такі послуги.

Необхідно чітко регламентувати порядок звернення із заявою про надання адміністративної послуги. Має бути забезпечено право на подання заяви про надання послуги не лише на особистому прийомі, але й поштою, по телефону, факсом, електронною поштою, якщо це дозволяють технічні можливості уповноваженого органу. Про отримання письмової або усної заяви має робитися відповідний запис у спеціальному журналі реєстрації заяв з одночасною видачею довідки про таку реєстрацію, із зазначенням у ній дати та номеру реєстрації. Отримання заяви по телефону, факсом чи електронною поштою має підтверджуватися аналогічним спо­собом, із повідомленням дати та номеру реєстрації.

Необхідно регламентувати перелік документів, які вимагаються від заявника. При цьому необхідно звести їх кількість до обґрунтованого мінімуму та забезпечити безкоштовно необхідну кількість бланків документів, формулярів. Якщо для отримання адміністративної послуги, крім заяви, вимагаються додаткові документи, то заявникові має надаватися достатньо часу для їх підготовки до початку провадження справи з надання адміністративної послуги. Форми документів, які вимагаються від заявників, повинні бути максимально простими і, як правило, оформлятися у вигляді анкет. Сьогодні існує практика відкритого поширення різноманітних формулярів завдяки використанню сучасних інформаційних технологій.

На другій стадії реалізації права і обов’язку громадянина щодо отримання адміністративної послуги досліджуються та оцінюються отримані матеріали, що підтверджують наявність суб’єктивного права, обов’язку, притягуються у випадку необхідності додаткові докази з метою з’ясування всіх обставин справи, підбирається норма права, яку необхідно застосувати шляхом тлумачення її змісту. Необхідно звернути увагу і на розробку етичних критеріїв оцінки дій та особистості державного службовця, який вирішує справи про реалізацію прав і обов’язків громадян. Особи, що розглядають справи щодо надання адміністративних послуг, крім ділових якостей, наявності освіти, повинні мати певний комплекс моральних якостей. Етичні норми повинні стати одним із видів соціальних норм, що визначатимуть соціальний статус державного службовця, який надає адміністративні послуги.

Сьогодні між громадянином та адміністрацією часто стоять “паперові перепони”. Ось чому на стадії розгляду справи необхідно ширше застосовувати принцип безпосередньої участі громадянина у процесі. Цей принцип передбачає надання громадянинові можливості бути вислуханим, заявити додаткові клопотання. Необхідно чітко встановити види справ з надання адміністративних послуг, які повинні розглядатися тільки у присутності заявника.

До їх числа варто віднести справи: а) що мають особливо важливе значення для громадянина; б) що передбачають вибір альтернативних рішень; в) що передбачають значний ступінь адміністративного розсуду з боку державних органів і посадових осіб. Здійсненню принципу безпосередньості повинно сприяти завчасне повідомлення громадян про місце і час розгляду справи відповідним органом. Задача полягає в тому, щоб надати цьому правилу універсального харктеру.

Процес реалізації прав і обов’язків громадян в цілому переважно письмовий, оскільки головним доказом служать документи. Але оскільки усні докази сприймаються не тільки раціонально, але й емоційно, то їх роль повинна зростати. Це можливо зробити шляхом більш широкого залучення громадянин до процесу, а також шляхом оголошення письмових документів.

Стадія винесення рішення нерідко виокремлюється лише умовно, оскільки зазвичай зливається з попередньою стадією як її логічне завершення. Але там, де вона відділяється у часі від стадії розгляду справи по суті, можливі навіть повторні перевірки розглянутих на попередній стадії документів та інших доказів і, крім того, аналіз знов представлених доказів. Рішення виноситься органом виконавчої влади чи місцевого самоврядування на підставі норм права, об’єктивних даних, внутрішнього переконання. На стадії прийнятття (ухвалення) рішення надається юридична оцінка зібраної інформації, повно і всебічно дослідужються матеріали справи з метою встановлення об’єктивної істини, ухвалюється конкретне рішення.

Із сукупності питань про внутрішнє переконання слід виокремити питання про свободну і незалежну від зовнішніх впливів оцінку доказів, що підтверджують те чи інше право, обов’язок громадянина, потім – питання про винесення рішення, що не викликає сумнівів ані в частині достовірності документів і фактів, ані в аспекті їхнього внутрішнього непротиріччя. Це означає, що у разі співставлення документів і фактів, які лежать в основі підтвердження права, обов’язку громадянина, певна їх частина (чи навіть окремий документ) буде суперечити вже готовому чи такому, що готується скластися, переконанню, слід зняти ці сумніви шляхом додаткової перевірки документів і доказів чи представленням нових документів і доказів.

Наступною вимогою, що повинна покладатися в основу цієї стадії, є винесення обгрунтованого рішення, а не такого, що виражає особисту думку державного службовця, думку, яка має негативну для громадянина оцінку його особистості, упередженість погляду. Щоб рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування відповідали цій вимозі, повинен встановлюватися мінімальний перелік документів, які мають підтверджувати право, обов’язок громадянина.

Законні та обгрунтовані рішення повинні прийматися в умовах гласності. Для цього потрібно не тільки розширити елемент безпосередньості в адмінстратвиному процесі, але й повніше використовувати участь громадськості у прийнятті рішень, інформувати населення про такі рішення та про процедуру їх прийняття. Це служитиме додатковим засобом охорони інетерсів суспільства й особистості.

Виконання рішень – одна з важливих стадій процедури реалізації прав і обов’язків громадян, в ході якої дістає логічного завершення вся діяльність щодо адміністраивної справи. Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні здійснити цілий ряд дій, створити умови для своєчасного і точного виконання рішень (наприклад, видати ліцензію для здійснення певного виду діяльності). Від їхніх дій залежить фактичне втілення в життя прав громадянина і виконання ним обов’язків. На цій стадії активну участь бере і громадянин. Так, для реалізації свого права на зайняття певним видом діяльності він повинен своєчасно отримати свідоцтво, ліцензію, сертифікат.

Оскарження прийнятих рішень являє собою, по суті, додаткову гарантію прав і обов’язків громадян. На стадії оскарження (при розгляді скарги) здійснюється контроль за правильністю рішення по суті, за його законністю і обгрунтованістю, а також за дотриманням встановленої процедури.

Не викликає особливих труднощів визначення суб’єктного складу відносин щодо надання адміністративних послуг. Насамперед це “заявник” – фізична чи юридична особа, яка звернулася до уповноваженого державою суб’єкта з проханням виконати певну діяльність для задоволення певного інтересу, та “уповноважений орган” – орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, якого, згідно з законом, наділено повноваженнями надавати відповідні адміністративні послуги.

Адміністративну послугу може надавати орган виконавчої влади або місцевого самоврядування, який має власні або делеговані повноваження на підставі законодавчого акта. До актів законодавства, як зазначено в рішенні Конституційного Суду України від 09 липня 1998 р., належать закони України і постанови Верховної Ради України; чинні міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надала Верховна Рада України; укази Президента України; декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті відповідно до Конституції України і законів1.

Серед небагатьох положень, які не викликають серйозних суперечок, є те, що адміністративна послуга надається на ініціативу фізичної або юридичної особи (або її представника), яка має визначене законодавством право на відповідну послугу. Зокрема, у Концепції адміністративної реформи2 наголошується, що критерієм “послуги” є можливість для особи вибору, отримувати цю послугу чи ні.

Але коло заявників, які можуть звернутися за адміністративною послугою, неможливо визначити наперед, і з цього випливають потреби загальної доступності інформації про повноваження окремих органів щодо надання таких послуг, а також мінімальних вимог до форми звернення за адміністративною послугою. Послуга не існує до її надання. Це робить неможливими порівняння і оцінку послуги до її отримання. Порівнювати можна тільки очікувані вигоди та отримані послуги3.

Навіть якщо адміністративна послуга як така є безплатною, відсутність чіткої інформації про умови її надання, а також надмірні витрати, пов’язані з формою звернення (наприклад, численні довідки, копії, нотаріальні посвідчення, що дублюють інші документи), можуть неправомірно обмежувати попит на адміністративні послуги. Це призводить до того, що заявник змушений звертатися за отриманням тих чи інших адміністративних послуг через посередників, що є додатковим чинником корупції і втрат доходів бюджету.

Адміністративна послуга надається у формі акта уповноваженого органу, що встановлює окремі права та обов’язки заявника. Формою рішення про надання послуги може бути видання передбаченого законодавством документа (свідоцтва, ліцензії, інші спеціальні бланки). Якщо акт уповноваженого органу не стосується встановлення прав особи, то він не належить до адміністративних послуг, як, наприклад, господарські послуги (копіювання, ламінування тощо). До адміністративних послуг не належать також проміжні акти державних органів, які не є рішеннями, як, наприклад, різноманітні довідки та узгодження.

Не належать до адміністративних послуг відносини, які виникають між особами та адміністративними органами за ініціативою останніх (наприклад, у ході перевірок суб’єктів господарювання чи притягнення до адміністративної відповідальності).

Не належить до адміністративних послуг діяльність адміністративних органів, що не пов’язана з реалізацією ними владних повноважень.

Уповноважений орган може приймати такі рішення: надати адміністративну послугу, відмовити в її наданні, або залишити заяву без розгляду на підставах, прямо передбачених законодавством. Коли законодавство делегує право визначати підстави для відмови в адміністративних послугах органам, які ці послуги надають, це означає прямий конфлікт інтересів і погіршення якості адміністративних послуг.

Щодо відмови в наданні адміністративних послуг, то заявник повинен мати право домагатися відшкодування збитків за безпідставну відмову у наданні адміністративних послуг у рамках спеціальних процедур (в адміністративних судах).

Важливим видається і те, щоб відшкодування сплачував безпосередньо уповноважений орган. Якщо повноваження делеговані іншому органові, то орган-виконавець не повинен відшкодовувати збитки, навіть якщо можливі процедури адміністративної апеляції до власне уповноваженого органу.

Рішення цього органу не матимуть загальної законної сили, як, наприклад, рішення суду, але його юридичними наслідками можуть бути лише надання адміністративної послуги або відмова в її наданні. Адміністративну апеляцію на відмову в наданні послуги можна розглядати як передбачену законодавством процедуру звернення за відповідною адміністративною послугою.

Враховуючи, що результатом провадження справи щодо надання адміністративної послуги є рішення уповноваженого органу чи його посадової особи, яке може вплинути на права інших осіб або покласти на них певні обов’язки, має бути передбачена можливість участі в такому провадженні зацікавлених осіб. І звичайно, під час провадження справи щодо надання адміністративних послуг в уповноваженого органу може виникнути необхідність скористатися допомогою спеціалістів з певних питань, наприклад, провести експертизу тощо.

Крім того, необхідно враховувати, що не всі громадяни можуть самостійно реалізовувати свої права, наприклад, недієздатні. Тому їх у такому провадженні мають представляти законні представ­ники: батьки, опікуни. Має бути передбачене право фізичних осіб на правову допомогу, тобто можливість діяти через представника за дорученням чи за договором, зокрема через адвоката, юридичну фірму. Зрозуміло, що учасника – юридичну особу представляють її керівні органи чи уповноважені посадові особи або ж представники за дорученням чи за договором. Участь представників (крім законних) у провадженні справи з надання адміністративної послуги не повинна позбавляти заявника чи третю особу права особистої участі в такому провадженні1.

Законодавцем повинні бути чітко регламентовані загальні вимоги до провадження справ з надання адміністративних послуг. Заявникові має гарантуватись отримання результату в найкоротший розумно обґрунтований термін. Обмеження термінів буде не лише дисциплінувати уповноважені органи, а й стимулюватиме їх до перегляду і спрощення процедур надання адміністративних послуг, наприклад, шляхом спрощення чи скасування внутрішніх проце­дур погодження, візування тощо. Сьогодні багато процедур або взагалі не обмежені термінами, що є неприпустимим, або встановлені терміни є абсолютно необґрунтованими.

Щоб дисциплінувати уповноважені органи, можна запровадити правило, за яким у разі перевищення термінів надання послуг заявникові повертається сума коштів на оплату послуги пропорційно до часу прострочення, з наступним стягненням цієї суми на користь держави з винних службових осіб. За порушення встановленого порядку надання адміністративних послуг винні особи мають нести дисциплінарну, цивільну, адміністративну та кримінальну відповідальність. Оскільки порушення уповноваженими органами прав громадян та юридичних осіб може завдати їм значних збитків, то можна передбачити створення страхових фондів для їх відшкодування. Водночас доцільно матеріально стимулювати службовців за якісне надання адміністративних послуг з використанням механізмів, поширених у підприємницькому секторі.

Вище наведене визначення адміністративних послуг, яке включає, перш за все реєстрацію, ліцензування та сертифікацію, а також аналіз видів адміністративних послуг (легалізація, нострифікація, аккредитація, аттестація тощо), дає підстави зазначити, що мова повинна йти про групу проваджень з надання певних видів адміністративних послуг, як, наприклад,
реєстраційно-дозвільне провадження, ліцензійне провадження, аттестаційне провадження ті ін.

Особливої уваги потребує питання надання адміністративних послуг за принципом “єдиного офісу”.

Процедура надання адміністративних послуг повинна ґрунтуватися на принципах цілісності (результативності) адміністративної послуги та “єдиного офісу” чи “єдиного вікна” – приватна особа подає заяву та при потребі необхідний мінімум документів, а збір довідок, погодження тощо має здійснюватися в органі та між органами, а не покладатися на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат та не допускати “подрібнення” адміністративної послуги.

Такі офіси часто називають “єдиний офіс”, “єдине вікно” або “універсам послуг”1. Втім, не слід обмежуватися досить вузьким тлумаченням “єдиного офісу”, як, власне місця одержання тих чи інших послуг. “Єдиний офіс” – це, перш за все, спосіб організації роботи діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що надають адміністративні послуги.

Єдині офіси передусім призначені для того, щоб надавати взаємопов’язані та всебічні послуги через якомога меншу кількість пунктів звернення клієнтів. При цьому пункти повинні бути максимально доступними для клієнтів.

Метою єдиного офісу є сприяння істотній економії часу та зменшенню витрат для користувачів, які вони зазвичай мають, коли звертаються до органів влади із широкого кола питань. Крім безпосередньої економії витрат і часу для заявників, вигоди поширюються і на органи влади.

Єдині офіси, націлені на обслуговування як громадян, так і організацій.
В єдиних офісах можуть надаватися такі послуги, як реєстрація фізичних осіб, надання ліцензій та дозволів на здійснення господарської діяльності, подання інвестиційних проектів, оформлення митних документів, прийом податкової звітності тощо1.

Громадяни можуть отримувати в єдиному дозвільному офісі послуги з реєстрації фізичних осіб, реєстрації автомобілів, прийому податкової звітності, отримання соціальної допомоги та ін.

Послуги можуть надаватися громадянам і організаціям в окремих офісах, але в багатьох випадках один офіс, що спеціалізується по питаннях, наприклад, податкової звітності, може обслуговувати обидва види клієнтів одночасно.

Таким чином, принцип єдиного офісу може застосовуватися у різних сферах і є універсальним інструментом спрощення процесу надання адміністративних послуг.

Крім того, в сучасній українській практиці часто застосовуються два терміни стосовно єдиної установи з надання адміністративних послуг – “єдиний офіс” і “єдине вікно”. Виникає питання: чим ці поняття відрізняються, чи є суттєва різниця між принципами роботи таких установ?

Формат єдиного офісуозначає, що заявники можуть подати документи на одержання певних адміністративних послуг представникам державних установ, які знаходяться в одному приміщенні чи будівлі2. При цьому відпадає необхідність здійснення чисельних візитів до різних інстанцій.

Єдине вікнопередбачає наявність відповідальної особи єдиного офісу, яка уповноважена прийняти пакет документів, необхідних для одержання певних адміністративних послуг (зокрема дозволів) від заявника і далі подавати ці документи на розгляд державним установам-учасникам єдиного офісу, згідно зі встановленим регламентом процедур3. При цьому взаємодія між всіма необхідними інстанціями здійснюється без особистої участі заявника, а в кінці процедури він з рук того ж уповноваженого співробітника одержує комплект необхідних документів. На практиці ці два формати можуть існувати як окремо, так і поєднуватися в рамках однієї установи.

З точки зору заявника, головною перевагою цих служб є те, що вони організують інформацію відповідно до потреб заявників, в результаті чого їм не треба самостійно вивчати структуру органів влади, що займаються видачею ліцензій, дозволів і погоджень. Це дозволяє клієнтам взаємодіяти з органами влади як з “підприємством”, а не як з цілою низкою окремих органів.

Можна виокремити такі основні проблеми, пов’язані з наданням адміністративних послуг в Україні:

· незрозуміла процедура взаємодії між органами місцевого самоврядування та державної влади;

· дублювання функцій органів, що надають адміністративні послуги;

· велика кількість організацій, які залучені до процесу надання адміністративних послуг;

· невичерпаний перелік документів;

· відсутність чіткої інформації щодо отримання адміністративних послуг;

· невизначений розмір плати;

· великі затрати часу.

Необхідно зазначити, що сфера дії Закону України (ст. 2) “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” поширується на дозвільні органи, адміністраторів, уповноважений орган та суб’єктів господарювання, які мають намір провадити або провадять господарську діяльність і не поширюються на відносини у сфері ліцензування господарської діяльності, захисту економічної конкуренції, а також на дозвільну сиситему, яка пошируються на операції зі зброєю, бойовими припасами та ін.1

Отже, зазначений Закон передбачає створення тільки “дозвільних” єдиних офісів, тому схвальною є ініціатива зі створення комплексних єдиних офісів, в яких разом з документами дозвільного характеру будуть надаватися також і послуги з державної реєстрації, післяреєстраційних дій, що також потребує подальшого законодавчого обговорення та закріплення.

Враховуючи певну обмеженість об’єму дослідження, в рамках цієї роботи мова буде йти про запровадження принципу єдиного офісу саме у дозвільній системі.

Перед ініціаторами створення єдиного офісу постають кілька груп питань для вирішення. По-перше, необхідно налагодити організаційну співпрацю влади, дозвільних установ та бізнесу у трьох аспектах:

· взаємодія між органами державної влади та місцевого самоврядування (вертикальна співпраця),

· взаємодія між відділами (горизонтальна співпраця),

· взаємодія бізнесу та влади.

По-друге, необхідно вирішити питання розробки нормативних актів, які створюють засади для існування єдиних офісів. Більш детально ці принципи визначено в Законі України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”1.

По-третє, необхідно потурбуватися про забезпечення інфраструктури єдиних офісів, що складається з двох основних моментів: інформаційних технологій та людського фактора.

Нарешті, необхідно вирішити питання фінансування єдиного офісу. Можливими джерелами коштів можуть бути міський бюджет, державний бюджет, фінансова допомога приватного сектора.

На початку створення єдиного офісу доцільно визначитися з його потенційними учасниками, тобто тими органами та установами, що видають документи дозвільного характеру, та могли би бути залученими до співпраці в рамках єдиного офісу.

Щоб заручитися підтримкою громадськості з питання організації єдиного дозвільного офісу, варто для початку активно інформувати громадськість стосовно цього питання через засоби масової інформації.

Слід також залучати активних представників місцевої громади до таких важливих громадських заходів, як “круглі столи”, громадські слухання тощо1. До речі, ці громадські заходи є прекрасним інформаційним приводом, тож місцева преса, радіо та телебачення мають бути бажаними гостями на таких заходах.

Від преси багато що залежить – не дарма її називають четвертою владою. Ось чому інформування громадськості стосовно ходу створення єдиного офісу, а особливо стосовно протидії деяких представників дозвільних органів, може служити вагомим допоміжним фактором впливу на таких чиновників. До того ж, представники дозвільних органів матимуть додаткові стимули виконувати попередні домовленості стосовно створення єдиних офісів, тому що поінформована громадськість буде мати певні очікування стосовно цього питання2.

При видачі документів дозвільного характеру за принципом єдиного вікна враховуються такі особливості:

- заявник подає комплект документів, подання яких вимагається відповідно до законодавства. При цьому такий комплект документів приймається посадовою особою одного з дозвільних органів, який передає відповідні документи посадовим особам інших дозвільних органів, що беруть участь у наданні послуг за певним напрямком;

- посадова особа дозвільного органу, уповноважена приймати комплект документів, необхідних для надання послуг кількома дозвільними органами, є відповідальною за видачу кінцевого комплекту документів, які оформляються посадовими особами дозвільних органів;

- якщо відповідно до законодавства копії документів не потребують нотаріального або іншого засвідчення, посадова особа дозвільного органу, що приймає комплект документів, забезпечує виготовлення копій з оригіналів документів у необхідній кількості;

- у випадку відмови у видачі документів дозвільного характеру така відмова оформляється відповідно до законодавства та надсилається заявникові дозвільним органом, який відмовив у наданні такої послуги, з одночасним повідомленням про таку відмову дозвільного органу, посадова особа якого прийняла комплект документів.

Адміністрування єдиного дозвільного офісу забезпечує адміністратор. Адміністратор – це визначена виконкомом міської ради посадова особа, уповноважена приймати документи, необхідні для здійснення дозвільних дій, координувати роботу дозвільних органів та видавати документи дозвільного характеру. Як правило, адміністратор єдиного дозвільного офісу/вікна частково суміщає функції власне адміністратора з іншими функціями, оскільки є спеціалістом одного з відділів виконкому. Кількість адміністраторів визначається залежно від обсягу робіт та становить від 1 до 3 чоловік.

Основними функціями адміністраторів єдиних офісів є:

· надання суб’єктам господарювання вичерпної інформації щодо вимог та порядку одержання документів дозвільного характеру, надання консультаційно-інформаційних послуг щодо видачі та оформлення докуметів дозвільного характеру для започаткування підприємницької діяльності та здійснення інших погоджувальних дій;

· прийняття від суб’єктів господарювання документів, необхідних для одержання документів дозвільного характеру, їх реєстрація та подання документів відповідним дозвільним органам;

· видача суб’єктам господарювання документів дозвільного характеру;

· забезпечення взаємодії дозвільних органів та забезпечення документообігу між ними;

· контроль за додержанням дозвільними органами строків розгляду та видачі документів дозвільного характеру;

· прийняття, реєстрація та розгляд заяв, надання рекомендацій з досудового врегулювання спірних питань, які виникають між органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання щодо проходження дозвільно-погоджувальних процедур1.

В рамках єдиного дозвільного офісу працюють працівники дозвільних органів, призначені цими органами. Дозвільні органи – це місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та організації, що уповноважені оформляти та видавати документи дозвільного характеру, та які підписали Меморандум про співпрацю щодо створення та організації діяльності єдиного дозвільного офісу2.

Оскільки майбутній єдиний офіс об’єднуватиме як представників органів місцевого самоврядування, так і представників місцевих органів виконавчої влади, виникає проблема створення правової бази для його функціонування, адже нормативно-правовий акт про заснування єдиного офісу, виданий органом місцевого самоврядування, не буде обов’язковим для виконання представниками місцевих органів виконавчої влади.

Втім, якщо створення єдиного офісу є актом доброї волі з боку вище наведених представників влади, такий офіс можна створити на підставі меморандуму, укладеного дозвільними органами, які виявили бажання організувати роботу з надання адміністративних послуг за принципом єдиного офісу та /або єдиного вікна.

В меморандумі визначаються:

- мета взаємодії та організації роботи з надання послуг за принципом єдиного офісу то/або єдиного вікна;

- основні права та обов’язки дозвільних органів, що пов’язані з їхньою участю у наданні послуг за принципом єдиного офісу та/або єдиного вікна;

- спільні дії дозвільних органів щодо організації роботи з надання послуг за принципом єдиного офісу та/або єдиного вікна;

- орієнтовна дата початку надання послуг за принципом єдиного офісу та/або єдиного вікна,

- розподіл між дозвільними органами внесків, необхідних для організації роботи з надання послуг за принципом єдиного офісу та/або єдиного вікна;

- порядок координації дозвільних органів;

- дозвільний орган, посадова особа якого здійснюватиме координаційне супроводження та організаційне сприяння посадовим особам інших дозвільних органів, що беруть участь у наданні послуг за принципом єдиного офісу та/або єдиного вікна;

інші організаційні засади діяльності з надання послуг за принципом єдиного офісу та/або єдиного вікна.

Поиск по сайту: