АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ

ЗМІСТ

ВСТУП 3

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВІНИХ

ПОСЛУГ В УКРАЇНІ

1.1. Адміністративні послуги як категорія адміністративного права 12

1.2. Поняття та класифікація адміністративних послуг 38

Висновки до розділу 1 59

РОЗДІЛ 2. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

2.1. Законодавство про адміністративні послуги в Україні:

характеристика і перспективи розвитку 61

2.2. Зарубіжний досвід правового регулювання

адміністративних послуг 76

Висновки до розділу 2 97

РОЗДІЛ 3. ОРГАНІЗАЦІЯ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

3.1. Провадження щодо надання адміністративних послуг 99

3.2. Аспекти оцінювання якості адміністративних послуг 127

3.3. Плата за адміністративні послуги 149

Висновки до розділу 3 166

ВИСНОВКИ 170

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 176

ВСТУП

Актуальність теми. Правове регулювання відносин органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з громадянами та юридичними особами є однією з актуальних проблем українського суспільства. Одна з категорій таких відносин, зокрема, щодо надання адміністративних послуг, досі залишається малодослідженою та дискусійною в юридичній науці.

Ефективне і вільне здійснення прав людини – одна з головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Права людини в сучасному українському суспільстві мають стати не другорядним завданням, здійснюваним у сфері перетворень виконавчої влади, а її найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною.

Мета цієї зміни полягає у тому, щоб місце домінуючої в минулому ідеології “панування” держави над людиною посіла протилежна – ідеологія “служіння” держави інтересам людини1.

Найголовніше та найперше завдання якісного розвитку виконавчої влади в Україні полягає в необхідності рішучого подолання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно лише захистом порушених прав.

Мета “служіння” держави інтересам людини хоч і знайшла пряме текстуальне відтворення в Концепції адміністративної реформи в Україні, але поки що не стала пануючою як у свідомості державних службовців, так і в практичній діяльності органів виконавчої влади2. Це є складним завданням, оскільки потребує якісно нового підходу щодо сутності та функціональної орієнтації виконавчої влади, запровадження її нової ідеології, що визначено Концепцією одним із ключових завдань щодо досягненню мети адміністративної реформи1.

З розвитком демократії в адміністративному праві змінюються правові засоби й методи впливу публічної влади на суспільні відносини, що зумовлено появою нових категорій в адміністративному праві, зокрема, – інституту адміністративних послуг, інституту адміністративного договору.

Радикальної модифікації зазнає поведінка держави, за якої йдеться про визнання державою пріоритетності інтересів громадян, про вироблення нової філософії взаємовідносин з індивідами та їх об’єднаннями. А отже, сьогодні існують об’єктивні чинники підвищення ролі застосування адміністративних послуг.

Термін “послуги” дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами. Сучасна держава є організацією на службі суспільства, яка не владарює над громадянами, а надає їм послуги. Організація системи надання адміністративних послуг має виходити з інтересів громадян, а не чиновників, як це залишилося у спадок від радянських часів.

Надання адміністративних послуг, хоча саме таке поняття у законодавстві і не застосовується, регулюється досить широким колом нормативно-правових актів, зокрема Законами України: “Про соціальні послуги”2, “Про громадянство”3, “Про об’єднання громадян”4, “Про

імміграцію”1, “Про патентування деяких видів підприємницької діяльності”2, “Про стандартизацію”3, “Про ліцензування деяких видів господарської діяльності”4, указами Президента України “Про лібералізацію підприємницької діяльності та державну підтримку підприємництва”5, “Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики”6, постановами Кабінету Міністрів України “Про порядок справляння і розміри збору за реєстрацію об’єднань громадян”7, “Про порядок виконання
земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів”8 та ін.

Питання адміністративних послуг в Україні значною мірою потребують ґрунтовних наукових досліджень та відповідного адміністративно-правового оформлення. Безперечно, вони певною мірою були предметом
науково-теоретичних досліджень таких вчених як В. Авер’янов, К. Афанасьєв, Б. Борисов, О. Вінніков, В. Гаращук, Н. Гнидюк, І. Голосніченко, Я. Гонцяж,
В. Долечек, В. Євдокименко, І. Ібрагімова, Р. Калюжний, А. Каляєв, В. Кампо, С. Ківалов, А. Кірмач, В. Кудря, Т. Коломоєць, І. Коліушко, Є. Куріний,
Р. Куйбіда, І. Лазарєв, А. Ластовецький, М. Лесечко, А. Ліпінцев,
О. Люхтергандт, Н. Нижник, О. Пастух, В. Петренко, О. Поляк, В. Тимощук,
О. Харитонова, В. Ципук, А. Чемерис, Б. Шльоер, Х. Ярмакі та ін. Водночас ці дослідження стосувалися окремих аспектів адміністративних послуг, а комплексне наукове монографічне дослідження питань адміністративних послуг не проводилося.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження, що пропонується, виконане відповідно до плану наукової роботи кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії „Правове забезпечення механізму реалізації адміністративної реформи в Україні” і є частиною дослідницької роботи Одеської національної юридичної академії в рамках загальнонаукової тематики „Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави” (державний реєстраційний номер 0101U001195).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в дослідженні категорії адміністративних послуг, з’ясуванні їх правової природи, співвідношення з іншими категоріями адміністративного права, визначенні їх місця в публічному праві, зокрема в адміністративному праві.

Для досягнення мети були поставлені такі задачі:

проаналізувати адміністративні послуги як категорію адміністративного права;

вивчити та проаналізувати сучасний стан інституту адміністративних послуг у контексті реформи адміністративного права та удосконалення адміністративного законодавства;

здійснити аналіз поняття та характерних ознак адміністративних послуг на сучасному етапі розвитку демократичної держави в Україні;

провести класифікацію адміністративних послуг з метою їх узагальнення та ефективного застосування у практиці;

сформулювати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення законодавства про адміністративні послуги в Україні;

охарактеризувати організаційно-правові аспекти оцінення якості адміністративних послуг;

визначити критерії платності адміністративних послуг;

дослідити перспективи удосконалення організації надання адміністративних послуг органами державної влади за принципом „єдиного офісу” з метою підвищення її ефективності;

вивчити досвід надання адміністративних послуг в зарубіжних державах та можливості його використання в Україні.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які пов’язані з державними послугами, національне та зарубіжні законодавства щодо регулювання цих відносин.

Предметом дослідженняє правовий інститут адміністративних послуг в Україні.

Методи дослідження. У дисертації використовувалася сукупність загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання. Основним методом при здійсненні дослідження став загальнонауковий діалектичний метод, що дозволив проаналізувати чинне законодавство та практику застосування категорії адміністративних послуг. Метод порівняльного правового дослідження застосовувався при аналізові досвіду адміністративних послуг у зарубіжних країнах. Конкретно-історичний метод дозволив простежити становлення та розвиток нового інституту адміністративного
права – інституту адміністративних послуг. Методи системного та
структурно-функціонального аналізу використовувалися при розгляді адміністративних послуг в системі діяльності органів виконавчої влади та виявленні їхніх ознак. Методи класифікації та групування було використано для визначення загальних ознак та рис адміністративних послуг. Функціональний метод було використано при дослідженні діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування як способу реалізації їхньої компетенції.

Вивчення та аналіз праць зазначених науковців дали змогу визначити й оцінити стан досліджуваної проблеми, виявити та дослідити питання, що постали на сучасному етапі реформування теорії адміністративного права, та визначити шляхи їх вирішення.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в Україні науковим монографічним дослідженням питання інституту адміністративних послуг як категорії адміністративного права.

Здійснення дисертаційного дослідження дало змогу одержати такі результати, що мають наукову новизну:

уперше:

здійснено комплексний науковий аналіз теоретичних засад,
нормативно-правового регулювання та практики надання адміністративних послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у контексті Концепції адміністративної реформи;

запропоновано авторське визначення адміністративної послуги як правовідносин, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату;

з нових позицій:

уточнено підстави для класифікації адміністративних послуг та запропоновано додаткові підстави, зокрема: 1) за змістом адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг; 2) за рівнем встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; 3) у залежності від форми їх реалізації; 4) за предметом (характером) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів;

конкретизовано існуючі критерії платності адміністративних послуг та запропоновано додаткові критерії визначення плати за надання адміністративних послуг, зокрема: 1) безоплатними повинні бути послуги у справах соціального та пенсійного забезпечення; 2) безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати є настільки дрібним, що вона не виправдовує витрат, пов’язаних з її стягненням; 3) адміністративні послуги можуть бути платними лише тоді, коли не входять до системи життєзабезпечення громадян та суб’єктів господарювання;

набули подальшого розвитку:

виокремлення критеріїв оцінення якості надання адміністративних послуг, серед яких: результативність, своєчасність, доступність, зручність, відкритість, повага до особи, професійність, оперативність, строковість, рівність, справедлива вартість, економічність та ефективність надання, чутливість;

питання ефективності розвитку нових організаційних форм надання адміністративних послуг за принципом „єдиного офісу” як способу організації роботи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що надають адміністративні послуги;

обґрунтовуються:

висновок про існування окремого інституту адміністративного права – інституту адміністративних послуг як системи стосовно відокремлених і пов’язаних між собою правових норм, що регулюють відносини, які виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу;

необхідність прийняття Закону України „Про адміністративні послуги”, де було би визначено: організаційні та правові засади адміністративних послуг; основні принципи запровадження послуг; їх види та форми надання; право на їх отримання, порядок та умови отримання адміністративних послуг; основні права та обов’язки осіб, які отримують та надають адміністративні послуги; відповідальність суб’єктів; тарифно-цінову політику у сфері формування вартості платних адміністративних послуг; граничні строки проваджень та інші питання.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки та пропозиції, викладені у дисертації, можуть бути використані, зокрема у:

правотворчості – при розробці та прийнятті Закону України „Про адміністративні послуги” та підзаконних нормативно-правових актів з питань надання адміністративних послуг;

науково-дослідній сфері – при розробці заходів щодо реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні в частині, де мова йде про адміністративні послуги;

правозастосуванні – у діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування при вирішенні питань надання адміністративних послуг;

навчальному процесі – для підготовки підрозділів навчальних посібників, навчально-методичних рекомендацій для навчальних курсів „Адміністративне право України” та „Адміністративно-процесуальне право України”.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства були оприлюднені та обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії, 7-й (59-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу Одеської національної юридичної академії (Одеса, 22-23 квітня 2004 р.), 8-й (60-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу Одеської національної юридичної академії (Одеса, 22-23 квітня 2005 р.), 9-й (61-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу Одеської національної юридичної академії (Одеса, 26 квітня 2006 р.); науковій конференції курсантів, студентів та молодих науковців “Науковий потенціал майбутнього України на шляху до Європейської інтеграції” (Дніпропетровськ, 26 березня 2004 р.); Всеукраїнській науковій конференції “Юридичні читання молодих вчених” (Київ, 23 квітня 2004 р.); Міжнародній науковій конференції студентів, аспірантів та молодих вчених “Актуальні проблеми прав людини, правової системи та держави” (Львів, 5-7 травня 2004 р.), ХІІ міжвузівській науковій студентській конференції “Наука і вища освіта” (Запоріжжя, 20 травня 2004 р.); Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів і молодих науковців “Європейські інтеграційні процеси та транскордонне співробітництво: міжнародні відносини, економіка, політика, історія, право” (Луцьк, 30 вересня – 1 жовтня 2004 р.), міжнародній науково-практичній конференції студентів і аспірантів “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (Київ, 13-14 квітня 2005 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладено в дев’яти публікаціях, чотири з яких містяться у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВНИХ

ПОСЛУГ В УКРАЇНІ

1.1. Адміністративні послуги як категорія адміністративного права

Проголошення України демократичною, соціальною і правовою державою, яке знайшло своє закріплення в Конституції України, безперечно, поставило нові вимоги до змісту діяльності органів виконавчої влади.

В умовах масштабної правової реформи здійснюються значні та відносно швидкі зміни в характері функціонування державних органів України, формах правового регулювання. Важливе значення має формування ідеології адміністративної реформи як сукупності філософських, етичних, правових, політичних та інших ідей і поглядів на адміністративну реформу1. Однак оновлення не повинне означати нехтування правонаступністю та втрату правової стабільності, які завжди були необхідними суспільству, державі та громадянинові. Конституційне закріплення принципу розподілу влади привело до певних змін у змісті адміністративного права України.

Права людини в системному реформуванні українського суспільства мають стати найголовнішою метою. У правовому забезпеченні такої зміни вирішальна роль належить адміністративному праву, а ствердження в діяльності державних органів пріоритету прав і свобод людини має органічно поєднуватися з посиленням судового захисту порушених прав і свобод.

Проведення адміністративної реформи в Україні викликало об’єктивну необхідність переосмислення предмета адміністративного права і розгляду його з урахуванням цілого ряду обставин, пов’язаних із докорінними змінами, що відбуваються в Україні1.

Адміністративне право є найбільшою за обсягом норм галуззю публічного права, оскільки регулює велику кількість суспільних відносин. Це пояснюється тим, що адміністративне право стосується організації та діяльності розгалуженого апарату управління, усіх ланок системи органів державної виконавчої влади в Україні, різноманітних сфер політичного, економічного та соціального розвитку.

При визначенні поняття адміністративного права варто згадати про традиційне для вітчизняної правової доктрини розуміння галузі права як органічної сукупності норм, що регулюють певні відносини за допомогою певного методу2.

Значна кількість правознавців галузі права розрізняє за предметом і методом правового регулювання3. При цьому багато хто з авторів підкреслює, що галузь національного права охоплює суспільні відносини, що вирізняються певною єдністю, хоча й не є зовсім тотожніми4.

Варто зауважити, що останнім часом зазначена позиція зазнала певного перегляду. Фахівцями в різних галузях права називалися як визначальні критерії розмежування галузей права на національному рівні метод правового регулювання5, принципи та функції6 тощо.

Дослідження предмета адміністративного права, зважаючи на масштабність, різноманітність державно-управлінських відносин, завжди було справою непростою1. На сучасному етапі це ускладнюється процесом реформування адміністративного права, під час якого зміщуються акценти у владно-управлінських відносинах на користь потреб та інтересів приватної особи.

Чи не єдиною спробою монографічного дослідження проблем предмета адміністративного права була праця радянського професора Ю. Козлова „Предмет радянського адміністративного права”2. До предмета адміністративного права науковцем зараховувалися суспільні відносини управлінського характеру, що безпосередньо пов’язані із здійсненням органами державного управління конкретних завдань виконавчо-розпорядчої діяльності, тобто повсякденного і безпосереднього керівництва господарським і культурно-політичним будівництвом3. Це визначення використовувалося до 90-х років минулого століття.

Після набуття Україною незалежності, розпочався процес активних наукових досліджень і в напрямку формування нової доктрини адміністративного права як теоретичного підґрунтя функціонування державної виконавчої влади. Предмет адміністративного права як визначальна категорія також піддається аналізові, внаслідок чого з’являється низка публікацій із цього питання і не лише в Україні1.

Головною проблемою, яка має бути вирішена, деякі науковці називають доцільність використання у новому визначенні предмета адміністративного права такого поняття, як державне управління2.

Ще однією проблемою на шляху визначення предмета адміністративного права є окреслення кола управлінських відносин, що складаються в процесі діяльності органів виконавчої влади і регулюються нормами адміністративного права3.

Професором Є. Кубко запропоновано таке визначення предмета адміністративного права: „Предмет адміністративного права – це трансформовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають та змінюються (або припи­няються) в процесі практичної реалізації державними органами, насамперед органами виконавчої влади, повноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції зі здійснення функцій державного управління”4.

Предметом адміністративного права, на думку О. Харитонової, є управлінські відносини, але не всі, а лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами державної виконавчої влади своїх виконавчо-розпорядчих функцій. Особливістю цих відносин є те, що вони виникають тільки в результаті владної діяльності, діяльності державно-управлінської, від імені держави і в них завжди бере участь відповідний виконавчо-розпорядчий орган1.

Перехід до ринкових умов господарювання, а також здійснення державної влади на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову дещо змінив ставлення до адміністративного права. Проте як українські, так і зарубіжні (на пострадянському просторі) дослідники адміністративного права переважно наголошують лише на державно-управлінському аспекті у змісті предмета цієї галузі2. Відповідно дотепер адміністративне право більшістю авторів тлумачиться переважно як право, що регулює управлінський вплив держави, охоплюючи цим також застосування засобів адміністративного примусу, насамперед у вигляді заходів адміністративної відповідальності.

Варто погодитись з думкою колективу авторів підручника “Адміністративне право України”, що хоча наявність управлінського аспекту не викликає сумніву, подібна констатація є неповною, оскільки лише цим аспектом обмежувати предмет адміністративного права не можна. Адже при цьому інші важливі його аспекти – регулювання порядку надання адміністративних послуг, захист порушених прав і свобод громадян – фактично не враховуються3.

Наприклад, Д.М. Овсянко дає визначення адміністративного права, сприймаючи як аксіому те, що воно регулює суспільні відносини виконавчої влади, яка ототожнюється з державним управлінням. Вчений визначає адміністративне право як одну із самостійних галузей права, яка являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері виконавчої влади (державного управління)1.

Визначення адміністративного права, яке представлено в підручнику
О.П. Альохіна, А.О. Кармолицького та Ю.М. Козлова, також відтіняє лише частину предмета правового регулювання – державно-управлінську діяльність. Адміністративне право, на думку вчених, являє собою сукупність правових норм, покликаних регулювати суспільні відносини, що виникають у з’язку та з приводу практичної реалізації виконавчої влади (у ширшому розумінні – в процесі здійснення дер­жавно-управлінської діяльності)2.

Ю.О. Тихомиров також на перше місце висуває організацію та здійснення державного управління, а вже потім – державне регулювання, захист публічних інтересів та самореалізацію прав громадян у сфері державного управління. Виходячи з цього, він визначає, що “адміністративне право як галузь права – це система правових норм, що видаються органами виконавчої влади та іншими органами для організації і функціонування державного управління, регулювання функціонально-юридичних режимів, забезпечення юрисдикційно-охоронної діяльності та участі громадян”3.

Аналіз цього визначення дає можливість привернути увагу до ще однієї неточності. Хоча як у Росії, так і в Україні пріоритет надається нормам адміністративного права, визначеним у законі, проте автор надає перевагу нормам, що видаються органами виконавчої влади, тобто нормам, що містяться у підзаконних актах. Причому ці норми не тільки встановлюють порядок управління, функціонально-юридичні режими, але вони також є основними в регулюванні юрисдикційно-правоохоронної діяльності, що не є виправданим1.

В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко визначають предмет адміністративного права як сукупність відносин у сфері публічного (державного і громадського) управління. З притаманними їм особливостями: їхнє виникнення тільки в результаті державно-управлінської (владної діяльності); обов’язковість участі в них виконавчо-розпорядчих органів держави; те, що вони є результатом свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від імені держави2, пропоноване визначення не охоплює відносини, що виникають у зв’язку зі змінами суспільно-економічного ладу та демократичними перетвореннями в Україні.

Отже, можна дійти висновку: у більшості варіантів тлумачення предмета адміністративного права за управлінськими відносинами зберігається пріоритетне місце. Більше того, деякі вітчизняні фахівці настільки перебільшують управлінський характер предмета адміністративного права, що намагаються вивести за межі цього предмета будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управлінськими3.

На думку В. Авер’янова, якщо розглянути види суспільних відносин, в яких перебувають суб’єкти адміністративного права, то з’ясується, що управлінський характер в них аж ніяк не переважає.

Так, наприклад, діяльність щодо: 1) застосування до громадян адміністративного примусу (так звана “поліцейська” діяльність); 2) захисту порушених прав і свобод громадян (розгляд скарг); 3) розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненням приватних осіб;
4) надання багатоманітних адміністративних послуг (у вигляді
дозвільно-реєстраційних та інших подібних дій); 5) прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб в процесі вирішення так званих ”публічних потреб” за своєю суттю не є управлінською, хоча і виникає у зв’язку зі здійсненням державного (а точніше – публічного) управління.

У той же час не можна заперечувати, що певна частина суспільних відносин, що перебувають у сфері адміністративного права, є дійсно управлінськими в класичному розумінні цього терміна. Але принциповим є те, що не ці відносини домінують у змісті предмета адміністративного права.

Об’єктивним критерієм виокремлення з маси суспільних відносин, що складають предмет адміністративного права, В. Авер’янов вважає не управлінський характер регульованих відносин, а обов’язкову наявність у цих відносинах особливого суб’єкта, в якому уособлюється так звана „публічна адміністрація” – у вигляді або державних органів виконавчої влади, або виконавчих органів місцевого самоврядування (яке виступає, як відомо, формою реалізації публічної влади)1.

Стосовно характеру зазначених відносин, слід зауважити, що переважають в них не управлінські ознаки, а ознаки “публічної сервісної” діяльності, тобто діяльності держави та органів місцевого самоврядування по забезпеченню такого порядку їх взаємодії з населенням, конкретними приватними (фізичними та юридичними) особами, за яким останні здатні ефективно реалізовувати свої права та законні інтереси.

Тому, на думку вченого, необхідно радикально змінити ставлення до доктринального тлумачення поняття адміністративного права, а саме –визначити адміністративне право як галузь права, що регулює переважним чином не управлінські відносини між державними і недержавними
публічно-владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого, а різноманітні взаємостосунки між цими органами і приватними особами щодо забезпечення першими необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів. Адміністративне право можна визначити як публічно-сервісне право, тобто право, спрямоване на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами публічної адміністрації1.

Пріоритет управлінських відносин був виправданий лише для правового регулювання радянського періоду, оскільки тоді управління з боку держави, дійсно, домінувало фактично в усіх сферах суспільного розвитку. Нині ситуація змінилася: сфера управлінських відносин кардинально звузилася. Проте ця обставина, на жаль, ще недостатньо враховується представниками пострадянської теорії адміністративного права.

З огляду на це очевидною є необхідність уточнити дійсний склад суспільних відносин, що утворюють предмет адміністративного права.

Оцінюючи сукупність суспільних відносин, що підлягають регулюванню адміністративним правом, необхідно мати на увазі таке. У сфері регулювання адміністративного права перебуває весь спектр відносин, що формуються в ході діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації покладених на них завдань і функцій держави. При цьому пріоритети у діяльності органів виконавчої влади в сучасних умовах суттєво змінилися. Зокрема, перехід до ринкових засад в економіці України вплинув і на зміст державного управління у цій сфері. Якщо у справі охорони громадського порядку і безпеки та в окремих напрямах адміністративно-політичної діяльності
державно-владний вплив посилюється, то економіка потребує більшої незалежності від держави й активнішого використання відповідних важелів ринкової саморегуляції.

Сама державно-управлінська діяльність має перетворюватися з переважно владно-розпорядчої щодо людини на діяльність, що головним чином забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах з державою і зорієнтована на надання громадянам адміністративних послуг.

Отже, до предмета адміністративного прававходять групи однорідних суспільних відносин, що формуються:

· у ході державного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, а також реалізації повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям;

· у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам різноманітних адміністративних послуг;

· у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів усіх державних органів, адміністрацій державних підприємств, установ та організацій, а також у зв’язку з проходженням державної служби або служби в органах місцевого самоврядування;

· у зв’язку з реалізацією юрисдикції адміністративних судів і поновлення порушених прав громадян та інших суб’єктів адміністративного права;

· у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність, щодо фізичних та юридичних осіб1.

Наведений перелік суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання адміністративного права, свідчить, що значна частина права є управлінською. Водночас практика переконує, що управлінські відносини не домінують у змісті предмета адміністративного права. Адже не можна вважати державно-управлінською багатоманітну діяльність органів виконавчої влади щодо:

· розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних (фізичних та юридичних) осіб;

· надання різноманітних адміністративних послуг у вигляді
дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій;

· прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення різних публічних господарських справ (наприклад, будівництво шляхів, енергетичних мереж, відведення земель для
будь-яких загальнодержавних потреб тощо);

· захисту порушених прав і свобод громадян (адміністративний розгляд скарг і судочинство в адміністративних судах);

· застосування до осіб заходів адміністративного примусу1.

Звичайно, всі суспільні відносини, що супроводжують цю діяльність, здійснюються у зв’язку та задля вирішення завдань і функцій державного управління, однак вони за своєю суттю не є управлінськими. При цьому саме наведені напрями діяльності становлять загалом переважний обсяг функціонування органів виконавчої влади, що перебуває у сфері регулювання адміністративного права.

Цим підтверджується принциповий висновок про те, що управлінські
(а точніше, державно-управлінські) відносини не можна вважати ключовою характеристикою предмета адміністративного права.

Варто зазначити, що сучасна доктрина адміністративного права, яка формується в Україні, передбачає деяке зміщення акцентів, нове розуміння “публічності”, зумовлене поверненням до основних гуманітарних цінностей, до визнання та закріплення невід’ємних природних прав людини і громадянина. На це орієнтує і Конституція України, яка проголосила необхідність переходу від пануючої у минулому ідеології домінування держави, державних інтересів над індивідуальними до ідеології служіння держави людині, гарантування, забезпечення і захисту державою основних прав та свобод людини і громадянина.

Адміністративне право як самостійну галузь права характеризує поряд із предметом відповідний метод регулювання (загальнопоширеною є дефініція “метод”). Метод адміністративного права разом з його предметом дає достатньо завершену характеристику цієї галузі права і допомагає відмежувати її від інших фундаментальних галузей права (цивільного, кримінального тощо).

Метод правового регулювання – це спосіб впливу на учасників тих чи інших відносин з метою забезпечення їхньої належної поведінки1.

Метод адміністративно-правового регулювання – це сукупність специфічних засобів впливу на учасників адміністративних (управлінських) відносин, що характеризуються, передусім, юридичною нерівністю сторін, а також урегулюванням цих відносин на засадах обов’язковості (імперативності) приписів норм права та управлінських розпоряджень за винятками, встановленими адміністративним законодавством.

Характеризуючи метод адміністративно-правового регулювання, варто зазначити його відмінності від імперативного методу.

Загалом, імперативний метод, характерний для публічного права, у головних своїх рисах є характерним методом і для адміністративного права, який визначає специфіку впливу на суспільні відносини, особливість юридичних режимів, що створюється даною галуззю права.

Проте імперативний метод (як і диспозитивний у приватному праві) є первинним, притаманним публічному праву взагалі, як наднаціональній сфері права.

Але в різних галузях права первинні методи, залежно від характеру суспільних відносин, що є предметом регулювання, а також інших факторів, виступають у різних варіаціях, сполученнях, хоча, як правило, з домінуванням одного з них. Так само як в цивільному або трудовому праві застосовуються не лише диспозитивні, але й імперативні засади1, в адміністративному праві можуть застосовуватися прийоми не тільки імперативного, але й диспозитивного регулювання.

Адміністративне право належить до галузей, в яких імперативний метод є домінуючим і знаходить свій прояв у найбільш ”чистому” вигляді. Саме в адміністративному праві сполучення правових засобів впливу на суспільні відносини є таким, що виражається, насамперед, у зобо’язуваннях з усіма особливостями, що їм притаманні2.

У цьому комплексі юридичних засобів, досить близьких до імперативної діяльності держави, державна влада забарвлює весь механізм правового регулювання. Але й тут, як і в інших галузях права, галузеві методи не можуть бути зведеними до найпростіших прийомів, тому що кожен галузевий метод виражає особливий юридичний режим регулювання і полягає у специфічному комплексі засобів регулювання, який існує лише в конкретному нормативному матеріалі і є тісно пов’язаним з відповідною групою суспільних відносин – предметом правового регулювання певної галузі права3.

Стосовно адміністративно-правового методу правового регулювання слід зазначити, що він характеризується специфічним набором юридичних засобів, які останнім часом, у зв’язку з проведенням реформи адміністративного права, отримують подвійну природу.

Так, з одного боку, стосовно суб’єктів публічної влади застосовується такий комплекс загальних дозволів та загальних заборон1, який складається у відому формулу: „Можна лише те, що дозволено законом”, з іншого – стосовно громадян застосовується інший комплекс загальних дозволів та загальних заборон, який складається у не менш відому формулу: „Дозволено все, крім того, що заборонено законом”. Останнє положення завжди вважалося принципом приватного права, але, якщо ставиться завдання побудови демократичної правової держави, повинен визнаватися примат інтересів особистості перед інтересами держави, і тут адміністративному праву не обійтися без запровадження цього принципу (стосовно громадян) і в регульовані адміністративним законодавством суспільні відносини.

Отже, в адміністративно-правовому методі правового регулювання можуть міститися й елементи обов’язкового (імперативного) припису, й елементи диспозитивного (координаційного) характеру.

Характерними рисами імперативного елементу адміністративно-правового методу правового регулювання є:

1) юридична нерівність сторін;

2) виникнення правовідносин незалежно від бажання учасників адміністративних відносин внаслідок безпосереднього припису закону (норми права);

3) можливість вибору учасниками адміністративно-правових відносин варіанту поведінки лише у межах, точно визначених актами адміністративного законодавства.

Характерними рисами диспозитивного елементу
адміністративно-правового методу правового регулювання є:

1) юридична нерівність сторін (незалежно від того, хто виступає учасником адміністративно-правових відносин, ці відносини відображають зв’язок типу „влада – підпорядкування”);

2) ініціатива сторін при встановленні правовідносин (учасники адміністративних відносин самі вирішують, чи вступати їм у відносини, пов’язані з наданням адміністративних послуг, хоча у деяких випадках такі відносини можуть виникати і внаслідок безпосереднього припису закону або адміністративного акта);

3) можливість вибору учасниками цивільних відносин варіанту поведінки, що не суперечить засадам адміністративного законодавства, публічного правопорядку і моральності суспільства1.

Характеризуючи адміністративно-правовий метод, не можна ігнорувати згаданий вище диспозитивний елемент.

Зокрема, у здійсненні ліцензування окремих видів підприємницької діяльності (яке Концепція адміністративної реформи та багато хто з правознавців кваліфікують як надання адміністративних послуг2) присутні певні ознаки диспозитивності.

Разом із тим, від використання диспозитивних засобів у межах адміністративно-правового регулювання відносини, що виникають у зв’язку з ліцензуванням, з адміністративних не перетворюються на цивільні. Наприклад, при ліцензуванні, хоча адміністративні послуги надаються з ініціативи зацікавлених сторін, але необхідність і можливість таких послуг безпосередньо (імперативно) передбачені нормами законодавства.

Отже, метод адміністративно-правового регулювання охоплює як імперативні (прямо, безпосередньо зобов’язуючі), так і диспозитивні (у регулятивних адміністративно-правових відносинах) засоби впливу на учасників адміністративних відносин, маючи, однак, при цьому підґрунтям засади юридичної нерівності сторін, що ґрунтуються на їхніх статусах „влади” та „підпорядкування”.

Реординаційні відносини – відносно нова риса методу адміністративного права.

Відчутне посилення цієї нової риси методу адміністративного права дозволяє в цілому говорити про створення якісно відмінного від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і грома­дянами1. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі рівноправним учасником стосунків із державою.

Забезпечення такої рівноправності повинне становити основу сучасної адміністративної правотворчості і правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, де встановлюються рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин2, існуватиме все більше. І саме це, як свідчить світовий досвід, є властивим демократичним державам.

Ще один момент, пов’язаний із розвитком методу адміністративного права, полягає у все більш широкому застосуванні, поряд з імперативним методом, окремих елементів методу диспозитивного – насамперед у вигляді різних форм так званого адміністративного договору1.

У зв’язку з цим необхідно заперечити проти спроб деяких фахівців не визнавати адміністративний договір правомірним засобом локального регулювання управлінських відносин. Згідно з такими думками адміністративний договір означає угоду щодо перерозподілу владних повноважень між сторонами.

Адміністративний договір є угодою з приводу: а) або форм, способів і шляхів спільної реалізації згаданих повноважень; б) або координації зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності. І в такому розумінні використання адміністративно-договірних форм регулювання управлінської діяльності може стати додатковим важелем підвищення ефективності адміністративного законодавства у сфері виконавчої влади2.

Враховується, що таке тлумачення поняття адміністративного договору дозволяє чіткіше визначити ставлення до такого інституту, як надання органами виконавчої влади адміністративних послуг громадянам і юридичним особам.

Протягом останніх десятиліть проблема договору в адміністративному праві стає дедалі актуальнішою, хоча вона і не є новою. Така категорія згадується у вітчизняній літературі 20-х років XX ст. як побічна форма управлінської діяльності, у 60-х та пізніше – як один із факторів її демократизації3. Одним із перших авторів, що приділили цьому питанню належної уваги, вважається Є. Старосьцяк1. У подальшому ця тема знаходить відображення у працях В.А. Юсупова, В.Д. Рудашевського,
Б.М. Лазарєва та ін.

Термін „адміністративний договір” є останнім часом досить вживаним у науці адміністративного права, зустрічається це поняття й у чинному адміністративному законодавстві. Так, у ч. 5 ст. 35 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” зазначається, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації2. Однак нормативне визначення адміністративного договору відсутнє. Невизначеним остаточно це питання лишається й у теорії адміністративного права, хоча йому і при­діляється багато уваги3. Проблема полягає у тому, що договір традиційно вважається засобом регулювання у галузях приватного права, зокрема у цивільному праві, де склалися засади, що ґрунтуються на рівності сторін, їх автономії тощо.

Публічне право, однією з галузей якого є адміністративне право, належить до протилежного полюсу юридичного світу, воно за своєю суттю є продовженням публічної влади, з усіма її перевагами та недоліками.

Цікавою є точка зору С.С. Алексєєва, згідно з якою основою функціонування публічної влади взагалі є суспільний договір, який ще називають первинним. Такий договір містить певні елементи публічності. Тому й ті адміністративні договори, що існують зараз, своєю основою мають такий первинний договір між суспільством (його більшістю) і владою. Саме за таким договором цій владі було надано імперативності1.

Сучасна трансформація методу адміністративного правазасвідчує його змішану природу, тобто органічне поєднання у ньому типових ознак як імперативного, так і диспозитивного методів правового регулювання.

Переконливою ілюстрацією суттєвої зміни правового становища сторін адміністративно-правових відносин в результаті трансформації методу адміністративного права є модель правового регулювання такого виду діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, як надання ними адміністративних послуг громадянам та юридичним особам.

Щодо поняття “адміністративні послуги”, то адміністративно-правова наука загальноприйняту позицію ще не виробила. Більше того, сам термін “адміністративні послуги” поки що сприйнятий не всіма українськими ученими і практиками1. Наукова дискусія з цієї проблеми була б тільки на користь і правовій теорії, і правотворчій та правозастосовчій практиці.

Значна частина фахівців вважає адміністративними послугами різного роду дозвільно-реєстраційні дії державних органів за відповідними зверненнями фізичних та юридичних осіб. Про надання адміністративних послуг можна говорити за наявності водночас двох обов’язкових умов:

по-перше, коли уповноважений орган чи посадова особа, реагуючи на звернення того чи іншого суб’єкта, має право на певну свободу адміністративного розсуду і відповідну альтернативність власних дій та рішень;

по-друге, коли суб’єкт, що звертається, може у будь-який час і без настання негативних для нього юридичних наслідків відмовитися від реалізації свого права на звернення або виконання прийнятого за зверненням рішення1.

Так, процедура видачі ряду дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо за зверненням зацікавленої особи пов’язана з виконанням нею встановлених вимог, передбачає альтернативні варіанти використання уповноваженим органом його дискреційних повноважень і в будь-який час може бути призупинена за бажанням суб’єкта звернення без настання негативних для нього юридичних наслідків. Рівною мірою суб’єкт звернення на свій розсуд може і не скористатись отриманим документом, що також буде для нього цілком правомірним.

Водночас термін “адміністративні послуги” спрямований не на виокремлення нового виду відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістовну переоцінку характеру їхніх взаємовідносин1.

Дефініція “послуги” акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Це цілком закономірно, оскільки сама державна влада – це реалізація не тільки правомочностей, що зобов’язують громадянина, а й виконання певних обов’язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов’язків з її боку в міру подальшої демократизації Української держави, з’являтиметься дедалі більше.

Здійснення економічних та соціальних перетворень, досягнення економічного зростання та надання державою громадянам адміністративних послуг на високому рівні, просування у напрямі європейської інтеграції є можливими лише за умови створення ефективної системи державного управління, що відповідає стандартам демократичної, правової держави із соціально орієнтованою економікою2.

Адміністративні послуги, хоча саме таке поняття у законодавстві і не застосовується, мають досить тривалу історію та широку правову базу. Вони містяться в багатьох Законах України: “Про соціальні послуги”, “Про громадянство”, “Про об’єднання громадян”, “Про імміграцію”, “Про патентування деяких видів підприємницької діяльності”, “Про стандартизацію”, “Про ліцензування деяких видів господарської діяльності”, “Про органи реєстрації актів громадського стану”1 та ін. Широке коло адміністративних послуг, які стосуються громадян, на сьогоднішній день передбачені та врегульовані підзаконними нормативними актами, що, у свою чергу, є орієнтиром для діяльності законодавця.

У теорії права інститут права визначається як система відносно відокремлених від інших і пов’язаних між собою правових норм, що регулюють певну групу (вид) однорідних суспільних відносин2. Тому вважається за необхідне погодитися з думкою І. Коліушко, що у зв’язку з однорідністю відносин щодо надання адміністративних послуг, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою, адміністративні послуги заслуговують на виділення в окремий інститут права, який в адміністративному праві за значенням має стояти в одному ряду з таким інститутом як адміністративна відповідальність3, адже однією з ознак інституту права вважається тривалість його існування4.

Аналізуючи зміст нового інституту адміністративного права, інститут адміністративних послуг, вчені І. Коліушко та В. Тимощук зазначають, що треба враховувати необхідність здешевлення та раціоналізації державного управління, що передбачає передачу повноважень (у тому числі й делегування) з надання таких послуг недержавним установам та організаціям, зокрема громадським1.

Вбачається, що практичне закріплення в державному управлінні адміністративних послуг, їх подальше видове зростання створять додаткові напрями використання адміністративних договорів щодо створення правових засад надання таких послуг недержавними організаціями.

При цьому видається за доцільне звернутися до аналізу інституту mandatum римського права з урахуванням того, що значення рецепції римського права в сучасну правову культуру визнається важливим багатьма вченими. Особливо треба врахувати, що mandatum (доручення, від лат.
mandare – доручати, довіряти, передавати) був договором, згідно з яким одна сторона (повірений або мандатарій) брала на себе обов’язок виконувати безоплатно на користь другої сторони (доручителя або мандата) певні дії або ряд дій, а такий договір частіше за все стосувався питань надання саме юридичних послуг – укладення угод, виконання різних процесуальних дій тощо2. Мандатні відносини в історичному аспекті будувалися на особливій довірі довірителя до повіреного і, як правило, на безоплатних засадах. При втраті довіри довіритель мав право у будь-який час відкликати доручення. Повірений у разі неможливості виконати доручення відповідно до одержаних вказівок мав право відмовитися від його виконання за умови, що це зашкодить довірителю. Повірений мав право на покриття витрат, пов’язаних з виконанням доручення, незважаючи на безоплатний характер мандатного доручення, повірений відповідав за помилки, допущені при його виконанні3.

Заслуговує на те, щоб бути відзначеним, приклад, який наводить
О. Шаблова. Законодавчий масив, який регулює відносини оплатного надання послуг, характеризується значним числом джерел: законів, інших правових актів, відомчих нормативних актів, більшість із яких мають комплексний характер. У цілому, вважає вчена, сучасний період можна назвати часом інтенсивного формування нормативних моделей багатьох договірних відносин оплатного надання послуг, які спроможні претендувати на самостійну типологічну належність до майбутнього1.

Як відомо, до основних напрямків адміністративної реформи в Україні належать створення нової правової бази для ефективної діяльності державного управління, наукове й інформаційне забезпечення його системи. Ключове значення серед принципових основ функціонування виконавчої влади у правовій державі мають пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень і порядку діяльності органів виконавчої влади, а також установлення відповідальності цих органів, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність.

Саме тому, для реалізації принципів верховенства права та законності в сучасних умовах демократизації життя українського суспільства видається за доцільне і перспективне запровадження нового інституту адміністративного права – інституту адміністративних послуг.

Вбачається, що в процесі трансформації українського суспільства виникла об’єктивна необхідність створення нової структури внутрішньодержавних правовідносин, яка дозволить забезпечити гармонію інтересів особистості та держави, реалізацію конституційного принципу верховенства права, а для цього необхідно визначити межі адміністративного розсуду в процесі здійснення державної виконавчо-розпорядчої діяльності органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, вжити комплекс організаційних і практичних заходів на всіх рівнях державної влади щодо посилення ролі державного регулювання та підвищення рівня загальної правової культури учасників адміністративних правовідносин.

Тому під час кодифікації законодавства України треба в першу чергу визначитися з термінологією, яка вживається у сфері державного управління, нормативно закріпити загальні категорії галузі адміністративного права.

Для вдосконалення застосування адміністративних послуг вбачається за необхідне подальше теоретичне розроблення цього інституту, законодавче закріплення норм, які забезпечували би правовий механізм надання адміністративних послуг.

Створення правових основ використання адміністративних послуг вимагає розробити і прийняти Закони України “Про адміністративні послуги”, “Про Кабінет Міністрів України”, “Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування України”, “Про делегування повноважень органами влади України”, “Про нормативно-правові акти України”, Адміністративно-процедурний кодекс України та ін.; внести зміни й доповнення до чинних нормативно-правових актів (наприклад, до Закону України “Про соціальні послуги”, Кодексу України про адміністративні правопорушення).

Враховуючи соціально-економічні реалії сучасного періоду, нестабільність суспільних відносин, які складаються в ході реформ, слід вважати, що надання адміністративних послуг, навіть не дуже недосконалих сьогодні, створить для громадян додаткові гарантії від адміністративного свавілля, втручання в їхні права, а характеристики цього правового інституту здійснять позитивний вплив на вдосконалення та підвищення ефективності управлінської діяльності. Тому вважається, що запровадження інституту адміністративних послуг не данина сучасності, а об’єктивна необхідність, викликана самим життям.

1.2. Поняття та класифікація адміністративних послуг

З точки зору пріоритетності політико-правових цінностей у діяльності публічної адміністрації існують – теоретично і практично – дві теорії із цього питання: теорія управління (управлінська теорія) і теорія управлінських (адміністративних) послуг1.

Для управлінської теорії публічна адміністрація – цілеспрямована, організаційна, регулююча і координаційна діяльність органів виконавчої влади, їх апарату в межах, визначених конституційними та іншими законодавчими положеннями, з метою впливу на суспільні процеси, свідомість і поведінку людей. Головне для цієї теорії – забезпечення громадського порядку, інших політико-правових цінностей в інтересах громадян. Фактично, це патерналістська теорія, яка покладає на державну адміністрацію турботу про суспільно пасивних людей.

Теорія управлінських (адміністративних) послуг виходить з протилежних засад: публічна адміністрація – це відповідна діяльність органів виконавчої влади задля надання адміністративних послуг громадянам, іншим фізичним та юридичним особам, а вже потім – забезпечення громадського порядку та ін. Вона виходить з ідеї пріоритету прав людини, підконтрольності державної адміністрації громадянам. Це індивідуалістична теорія, яка передбачає активну участь громадян в реалізації прав і свобод у сфері діяльності державної адміністрації2.

Звичайно, обидві теорії публічної адміністрації не є досить ідеальними; кожна з них має свої “за” і “проти”. В Україні реалізується переважно управлінська теорія, яка є зручнішою для адміністративного апарату і пасивних верств, які становлять більшість населення держави. Активні верстви українського суспільства зацікавлені в реалізації теорії адміністративних послуг.

Європейський вибір України означає, зокрема, активнішу реалізацію теорії адміністративних послуг у діяльності публічної адміністрації, без якої не можуть нормально розвиватися підприємницька, наукова і громадська діяльність, інші форми суспільної активності громадян, міжнародні зв’язки тощо.

Людина, її права та свободи в Україні визнані головною соціальною цінністю, а головним завданням органів виконавчої влади визначено саме надання якісних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у відносинах із владою є не прохачами, а споживачами послуг. При цьому держава в особі публічних суб’єктів орієнтується на потреби особи, так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача (“клієнта”), його запити та очікування1.

В Україні при використанні категорії “послуги” головний акцент робиться на юридичних аспектах, і зокрема, на адміністративній процедурі їх надання. Пояснити це можна тим, що головними ідеологами запровадження теорії послуг в Україні є, насамперед, представники науки адміністративного права (В.Б. Авер’янов, І.П. Голосніченко, С.В. Ківалов, І.Б. Коліушко,
В.П. Тимощук). Через те, що головними опонентами цієї теорії є також представники юридичної науки, які ставлять під сумнів саму можливість вживання категорії “послуги” стосовно діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування2, це зумовило особливо жваві дискусії із цього питання в юриспруденції.

Але, крім ідеологічного значення категорії “послуги” є й інші причини, які зобов’язують вивчати проблематику адміністративних послуг для потреб практики. По-перше, термін “послуги” в публічному праві вже зустрічається, і не лише в програмних документах з адміністративної реформи1, а й у чинних нормативно-правових актах, в яких згадуються поняття “державні послуги”2 та “платні послуги”3, що надаються органами вла­ди. При цьому теперішня практика використання категорії “послуги” стосовно органів виконавчої влади не має майже нічого спільного з доктриною послуг у західному розумінні.

Виокремлення категорії адміністративних послуг дає можливість забезпечити правомірне та ефективне використання публічних ресурсів. Стане можливим відмежувати господарську діяльність, яку нерідко здійснюють адміністративні органи, якщо оглянути ті ж самі переліки “платних послуг”, і послуги, які надаються через реалізацію владних повноважень адміністративних органів. До речі, у цьому питанні намагається розібратися і уряд України, але, на жаль, поки що здійснюється лише “комерціалізація” органів виконавчої влади1.

По-друге, розуміння юридичного змісту такого явища як адміністративні послуги дає змогу уніфіковано регулювати відповідні відносини та впроваджувати нові організаційні форми їх надання шляхом реалізації принципу “єдиного офісу”, “єдиного вікна” та “універсамів послуг”, що набуло поширення у багатьох західних країнах2. Крім того, виокремлення відносин щодо надання адміністративних послуг може використовуватися для розмежування діяльності органів влади щодо вироблення політики та поточного адміністрування. З огляду на це цілком очевидною є практична потреба в дослідженні питання послуг у публічному праві. І це теоретичне дослідження мало б відповісти принаймні на питання: в яких випадках може йтися про послуги органів виконавчої влади?

В англійській мові для позначення категорії публічних послуг вживається термін “public services”. Але через особливості категорійного апарату, так само, як термін “публічна адміністрація” помилково перекладається як “державне управління”, замість терміна “публічні послуги” в Україні прижився спочатку термін “державні послуги”. У Концепції адміністративної реформи в Україні паралельно використовуються терміни “державні послуги” та “управлінські послуги”. При цьому особливої межі між ними не проводиться. Останнім часом найбільш уживаним став термін “адміністративні послуги”, оскільки справедливо вважається, що категорія “управлінські послуги” вже має своє змістове навантаження в економічній науці. Визначення “адміністративні” є більш вдалим і тому, що вказує на суб’єкта, який надає такі послуги, – на адміністрацію, адміністративні органи. Крім того, прикметник “адміністративні” характеризує владно-публічну (адміністративну) природу діяльності щодо надання цих послуг1.

Цілком підтримуючи думку В. Тимощука2, вважається за доцільне для підвищення ефективності виконання завдань держави та місцевого самоврядування використовувати поняття – “публічні послуги”, тобто всі послуги, які надаються публічним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. Але, зважаючи на проблематичність перспектив реформування найближчим часом таких сфер публічного сектора як охорона здоров’я, комунальні послуги тощо, є цілком обґрунтованою пропозиція обмежитися для початку впорядкуванням системи адміністративних послуг, тобто послуг, що надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, тим більше, що ці органи мають такі найбільш типові відносини з приватними особами як здійснення різних видів “втручальної” діяльності, а також розгляд звернень (адміністративна реформа в Україні, принаймні дотепер, обмежувалася реформуванням органів виконавчої влади та системи державної служби).

Для запровадження справжньої теорії послуг в діяльності держави, необхідно керуватись єдиними теоретичними засадами, в тому числі щодо розуміння понять видів та ознак послуг.

Взагалі, будь-які послуги – це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за її зверненням (або вид діяльності, який задовольняє певну людську потребу)1.

Тут є цілком виправданим запозичення категорійного з приватного права, тим більше, що цей випадок – не виняток, запозиченням зі сфери приватного права є, наприклад, інститут “публічно-правового (адміністративного) договору”.

Публічні послуги – це всі послуги, що надаються публічним сектором або іншими суб’єктами під відповідальність публічної влади і за рахунок публічних коштів.

За ознаками суб’єкта, що надає публічні послуги, треба розрізняти:

Державні послуги – це послуги, що надаються органами державної влади та державними підприємствами, установами та організаціями. До державних послуг також належать послуги, які надаються недержавними організаціями в порядку виконання делегованих повноважень. У цьому випадку на перше місце для визначення природи послуги ставиться не безпосередній суб’єкт її надання, а суб’єкт, який несе відповідальність за надання цієї послуги, та джерело фінансування надання даного виду послуг, тобто вид бюджету1.

Закон України “Про оподаткування прибутку підприємств” у редакції від 22 травня 1997 р. визначає державні послуги як будь-які платні послуги, обов’язковість отримання яких встановлюється законодавством, та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами й організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. До терміна “державні послуги” не включаються податки, збори (обов’язкові платежі), визначені Законом України “Про систему оподаткування” (п. 7.11.13 ст. 7)2.

Таким чином, термін “державні” є досить поширеним, але він не визначає специфіку інституту, що розглядається.

Муніципальні послуги – це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування, комунальними підприємствами, установами та організаціями3.

Термін “муніципальні” також не дає повного визначення, оскільки залишає поза увагою одного з основних суб’єктів надання відповідних послуг4.

Державні та муніципальні послуги разом складають сферу публічних послуг.

Концепцією адміністративної реформи в Україні запропоновано таку нову функцію виконавчої влади, як надання “управлінських послуг”, а “управлінські послуги” визначені як “послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян – зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація та ін.”1.

На сьогоднішній день це питання виявило дещо протилежні підходи і вчені ще не виробили загальновизнаного тлумачення поняття “управлінських послуг”.

Так, В. Авер’янов, підтверджуючи правомірність і термінологічну визначеність поняття “послуги” з боку органів виконавчої влади, звертає увагу на певну недоречність характеристики цих послуг як “управлінських”. Натомість акцентує увагу не на “владно-організаційному” аспекті відповідних дій (оскільки “управління” – це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що вони здійснюються органами публічної (державної й самоврядної) адміністрації. Тобто найдоцільнішим є термін “адміністративні” послуги2. Вчений пропонує пояснення, що зазначена термінологічна заміна ґрунтується на визнанні того очевидного факту, що державна влада – це реалізація аж ніяк не тільки правомочностей, що зобов’язують громадянина, але й виконання певних обов’язків держави перед громадянином, за стан чого (виконання) вона цілком відповідальна перед ним. Кількість таких обов’язків є головною ознакою справжньої демократичної держави1.

Поиск по сайту: