Этап инициирования политики

После признания необходимости решения проблемы возможны несколько направлений действий государственных органов власти действия в интересах одной социальной группы, учет интересов каждой из социальных групп и попытка максимально удовлетворить их интересы, решение проблемы на базе позиционного торга на основании определенных уступок каждой из сторон и тактика избегания решения проблемы в надежде на ее саморегулирование.[1]

На основе комплексного анализа проблем, учета их специфики и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы. Одновременно формируется механизм реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач.

Сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней многих организаций и отдельных личностей, но наиболее важную роль играют:

1) законодательные (представительные) органы власти;

2) исполнительные органы власти;

3) группы интересов и группы давления.

Существуют различные модели разработки государственной политики.

Государственная политика может разрабатываться и реализовываться на нескольких уровнях в зависимости от масштаба решаемой проблемы или охвата общественной сферы. Этот уровень определяет цели и стратегию политики, характер участвующих организаций и индивидов, методы осуществления и последствия. Обычно выделяют три уровня государственной политики:

макроуровень в глобальных масштабах страны, группы стран;

метауровень относится к отдельным сферам и направлениям;

микроуровень затрагивает решение локальных проблем.

Кроме того, выделяют также общегосударственную, региональную и местную политику. Понятно, что грань между ними весьма условна так, например, общенациональная государственная политика предполагает ее доведение до нижних звеньев государственной власти и возможность непосредственно влиять на конкретных граждан государства.

Важное значение имеет контекст государственной политики, и в первую очередь те многочисленные факторы внешней среды, которые влияют с различной степенью интенсивности на ее разработку и реализацию.

Во-первых, выделяют общую среду ( экономическую, социальную, политико-правовую, международную).Во-вторых, это внешние факторы, которые могут напрямую воздействовать на государственную политику.

Среди них выделяют:1) Политические факторы:

группы интересов и лоббистские организации;политические партии;

средства массовой информации; общественное мнение;

различные группы элит (финансовые, региональные)

2) Институциональные факторы:

законодательные (представительные) органы власти;

органы исполнительной власти (федеральные, региональные, местные);

судебные и контрольные органы;

3) экономические факторы:

экономические программы;

материальные и финансовые ресурсы;

4) социальные факторы:

социальные ценности и нормы;

профессиональная этика и традиции;

5) технологические факторы:

инновационные технологии;

распространение продуктов и услуг.

Эти факторы внешней среды обладают неоднородным потенциалом, их влияние или давление может проходить в различных формах, иногда в соответствии с официальными процедурами, часто на основе неформальных отношений, иметь различные результаты и последствия.

В-третьих, это внутренние факторы и силы, которые проявляются внутри государственных органов, непосредственно вовлеченых в процесс разработки и осуществления государственной политики.

В общем плане развитие демократии требует установления между государством и гражданским обществом разнообразных и многочисленных связей, так как каждая сторона выполняет определенные функции и задачи в регулировании социальных процессов. Государственная власть регулирует различные общественные сферы или управляет ими, но в то же время гражданское общество обладает большими возможностями влиять на власть и политику, которую она проводит, используя свои институты (партии; группы интересов, СМИ, общественных лидеров и т.д.).

Механизм контроля и консультирования играет важную роль в разработке государственной политики в различных сферах общественной жизнедеятельности демократических государств, так как граждане могут влиять на органы государственной власти или непосредственно, например, через выборы, референдумы, путем прямых действий, или косвенным путем, посредством партий, групп интересов, средств массовой информации или общественного мнения.

В процессе анализа государственной политики особое внимание требуют к себе учет исторических особенностей развития российской государственности и присущей государству на всех исторических этапах патерналистской направленности деятельности органов государственной власти. Много характерных особенностей имеют стиль работы государственной бюрократии в России и система ценностей, сформировавшаяся на протяжении многих десятилетий и влияющая на психологию и поведение как руководителей, так и служащих государственного аппарата.

Естественно, необходимо учитывать конституционную основу государственной политики, структуру и особенности функционирования всей системы государственного управления и особенно характер федеративных отношений в стране на данном этапе.

Большое значение имеют качественные характеристики общественного капитала, который представляет собой неформальные правила и нормы в обществе, долговременные отношения, существующие между социальными классами и группами, их способность скоординировать действия и политику на общее благо.

Формирование политики является одним из важных этапов, так как от его правильности и точности зависит успех реализации политики и полученные результаты. Разработка государственной политики начинается с определения основных целей и приоритетов государства в той области, которая нуждается в государственном регулировании и воздействии.

Вначале необходимо рассмотреть сами общественные проблемы и уяснить почему они становятся объектами деятельности государственных органов власти. Известно, что любая проблема возникает из тех событий или явлений, которые имеют место в реальной жизни и непосредственно влияют на социальные процессы в обществе. Если нет событий, то нет и проблем.

Причин или факторов, которые способствуют их возникновению, можно назвать довольно много. Это могут быть природные явления, социальные конфликты и процессы, научные теории и открытия и т.д. Проблемы могут появиться в результате действий самих органов государственной власти, особенно если они сильно расходятся с интересами общества и ведущими социальными тенденциями. Однако эти события приобретают форму проблемы для человека тогда, когда наступает разрыв между его потребностями и возможностью их удовлетворить, используя имеющиеся ресурсы. Проблему можно определить как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью общества их удовлетворить.

Сами проблемы обычно делят на частные и общественные, хотя это деление во многом условно и субъективно. К общественным проблемам можно отнести потребности, которые приобрели значимость для больших групп населения. Существуют два подхода выделения общественных проблем: на основе численности людей, которых они затрагивают, или с учетом поддержки, отклика, интереса населения к ним.

Одна из задач политической системы состоит в том, чтобы выявлять общественные проблемы и вырабатывать стратегию их решения. Если политики запаздывают с принятием мер по решению проблем, в частности, из-за неспособности их идентифицировать и выделить, то тогда они могут приобрести общенациональные масштабы и потребуются большие усилия и средства для ее решения. Понятно, что наличие какой-либо общественной проблемы не ведет автоматически к тому, что этой проблемой начинают заниматься органы государственной власти, т. е. необходим механизм, позволяющий ставить проблемы перед государством, чтобы они приобрели характер государственных проблем. Это неразрывно связано с другим, очень важным элементом государственного управления - постоянным составлением списка наиболее актуальных проблем или формированием повестки дня, что служит ориентиром для действий госаппарата.

Ограниченные ресурсы общества не позволяют заниматься решением всех проблем, поэтому выбирают лишь первостепенные. Процесс их определения для государства неразрывно связан с политической борьбой, в которой активно участвуют различные социальные слои общества, в том числе политики и чиновники.

В обществе имеются проблемы, которые являются традиционными, существуют продолжительное время и постоянно находятся в поле зрения властей (преступность, бедность, болезни и т.д.). Но в списке проблем появляются новые, с которыми общество раньше не сталкивалось и которые требуют принципиально иных решений.

На государственную политику влияет также динамика этих проблем, так как одни из них могут уменьшаться и терять свою актуальность, другие, наоборот, увеличивают свои масштабы и начинают угрожать социальной и политической стабильности государства, а третьи носят искусственный характер и навязываются определенными политическими силами, заинтересованными в том, чтобы эти проблемы привлекли внимание населения и властей.

Если рассматривать процесс выбора проблем и определение целей государственной политики как деятельность социальных слоев и групп, отстаивающих свои интересы (модель развития политики “снизу - вверх”), то основными этапами данного процесса являются:
1) восприятие и выделение проблем социальными слоями населения и государственными органами власти;

2) объединение и организация социальных слоев, которые не только осознали эти проблемы, но и проявляют заинтересованность в их решении путем создания своих организаций и структур;

3) представительство и участие, т. е. деятельность, связанная с желанием социальных слоев или организованных групп (групп интересов) непосредственно участвовать в разработке и осуществлении государственной политики в определенной области на ее различных этапах.

Однако возникает вопрос о том, обладают ли эти группы достаточными знаниями о сущности и причинах возникновения данной проблемы, а также о путях и средствах ее решения, исходя из имеющихся ресурсов, в рамках принятого законодательства и существующих моральных норм.

В демократическом государстве имеется множество каналов и механизмов, позволяющих доводить до власти список актуальных проблем через политические партии, СМИ, группы интересов и т.д. Существует несколько факторов, способствующих привлечению внимания государства к общественным проблемам, т. е. к явлениям или событиям, которые воспринимаются населением как требующие внимания всего общества, так чтобы они стали государственными проблемами, т. е. потребовали конкретных действий органов власти. Это такие факторы, как:

• важность и серьезность проблемы для общества и государства;

• внимание к ней большого числа людей, выступающих за ее решение;

• наличие варианта легкого решения проблемы.

Таким образом, анализ процесса постановки и определения проблем перед государством предполагает изучение следующих компонентов:

• событий или явлений, затрагивающих интересы общества или власти;

• организаций и групп, обладающих соответствующими ресурсами и влияющих на проблему;

• степени участия и вовлечения этих групп и организаций в процесс разработки государственной политики;

• структуры политического процесса и механизмов обратной связи.

После выделения и осознания важности общественных проблем, государственные органы власти должны провести анализ этих проблем, который в общем сводится к ответу на вопросы: кто, что, когда, где, почему и как? Для этого необходимо:

• определить содержание и характер проблемы;

• выявить границы и масштаб проблемы;

• определить и уточнить основные цели и задачи политики в этой области;

• провести анализ факторов (переменных), влияющих на проблему;

• исследовать политику в этой области и современное законодательство;

• изучить потенциальные выгоды и потери для различных социальных групп и участников реализации политики;

• классифицировать проблемы для уточнения областей решения;

• выделить аспекты проблем, которым надо уделить главное внимание;

• определить цели и направления разрабатываемой государственной политики.

Это является первоначальным этапом, за которым обычно следуют другие шаги в рамках работы государственного аппарата по анализу общественных проблем, что позволяет изучить следующие вопросы:

• как возникают проблемы;

• как они выделяются в политике;

• какие возможны действия по их решению;

• каковы приоритеты действий;

• какой должна быть система их решения.

Этап определения и анализа проблем, без сомнения, является одним из самых важных и ответственных, так как от его результатов зависят направление и эффективность дальнейших действий государственной власти. Здесь необходимо определить характер проблем, а именно:

• истинные и ложные проблемы (проблемы-фантомы);

• проблемы-причины и проблемы-следствия (симптомы);

• главные и второстепенные проблемы.

Необходимо проблемы классифицировать и выявить все аспекты взаимоотношений между ними, чтобы на основе проведенного исследования можно было построить “древо проблем”, начиная с главной проблемы и переходя затем к проблемам первого, второго и последующих уровней.

На основе уяснения значимости и необходимости решения общественных проблем происходит определение целей и приоритетов государственной политики. Из всего списка проблем, стоящих перед государством, необходимо выделить приоритетные, что всегда представляет довольно сложную задачу, учитывая групповые и общенациональные интересы, которые за ними стоят. Постоянно возникают вопросы: что делать в первую очередь? какая проблема является наиболее важной? куда направить основные финансовые ресурсы? Власть может действовать, исходя из конъюнктурных соображений, когда главное значение приобретает вопрос быстрого решения проблем, при этом основную роль играют текущая ситуация, общественное мнение или политическая мода; либо опираясь на стратегические цели и определенные ценности: безопасность, стабильность, демократию и др.

Ситуация усложняется тем, что имеются традиционные пристрастия к определенным проблемам отдельных влиятельных групп и слоев общества, заинтересованных в их решении, которые они пытаются выдвинуть на первый план, что позволяет извлечь из этого выгоду и получить преимущество перед другими слоями.

Постоянной задачей правительства является рационализация государственной политики, что означает определение круга приоритетных отраслей, сфер и проблем, которым необходима государственная поддержка и стимулирование на основе заданных критериев - экономических,

Все чаще при разработке политики государственные органы прибегают к помощи экспертов, создавая при министерствах специальные советы или аналитические отделы. Профессия и аналитика и эксперта находятся в числе самых перспективных, и они начинают играть все большую роль при принятии решений на всех уровнях государственного управления.

Методы и модели, применяемые в политическом анализе, имеют много разновидностей и направлены на оказание помощи руководителям при принятии решений и разработке государственной политики. Суть политического анализа состоит в том, чтобы, используя междисциплинарные методы, изучить существующую проблему, совокупность условий и факторов, ее вызвавших, сформулировать несколько альтернативных вариантов политики, по мере возможности объективно их оценить и предложить лучший вариант решения проблемы с учетом поставленных политических целей.

В центре политического анализа находятся процесс принятия решения и изучения всего комплекса вопросов, связанных с данной проблемой, а также действий политических и социальных групп, прямо или косвенно вовлеченных в разработку политики, чтобы на основе тщательного изучения последствий различных вариантов можно было выбрать оптимальный путь. Здесь берется во внимание то, что разработка государственной политики является прежде всего политическим процессом и необходимы ее анализ с точки зрения решения общественных проблем и оценка ее эффективности с учетом потребностей общества и экономики, а также понимание тех ограничений, которые накладывает на нее существующая политическая ситуация и социально-экономическая среда.

Основы политического анализа состоят в том, чтобы, во-первых, провести анализ проблем, во-вторых, предложить стратегию и программу ихрешений.

Ниже на рис. 5 приведены основные элементы, составляющие содержание политического анализа проблем и их решений.

Рис. 5. Содержание политического анализа проблем и их решений

Широко используются методы статистики, математической оптимизации, эконометрики, теории принятия решений и прежде всего методы регрессионного анализа, позволяющие установить следственно-причинные связи между двумя или более переменными. Регрессионный анализ помогает установить диагноз политической проблемы и оценить последствия государственных решений.

Поиск по сайту: