Законодательство РК в области охраны атмосферного воздуха

Вопросы совершенствования системы законодательства об охране атмосферного воздуха всегда находились в центре внимания представителей эколого-правовой науки. Разработки таких видных ученых-юристов как Габитова Р. Х., Н. И. Малышко, Д. Л. Байдельдинова, М. М. Бринчука и др. углубили теоретические представления о роли и возможностях охраны атмосферного воздуха и стали основой для принятия 11 марта 2002 года Закона РК «Об охране атмосферного воздуха».

Закон определяет правовые, экономические и социальные основы охраны атмосферного воздуха и направлен на обеспечение экологической безопасности РК и реализацию прав граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

До его принятия действовал Закон КазССР «Об охране атмосферного воздуха» от 1981 года, что говорит о насущной необходимости и своевременности принятия действующего закона.

Действующий нормативно-правовой акт закрепляет систему государственного управления в области охраны атмосферного воздуха (Гл. 2); Организацию деятельности по охране атмосферного воздуха (Гл.3); Государственный учет источников вредных воздействий на атмосферный воздух (Гл.4); Контроль в области охраны атмосферного воздуха (Гл. 5); Права и обязанности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха (Гл. 6); Заключительные положения (Гл. 7). Таким образом, по своей структуре Закон состоит из 7 глав и 30 статей.

Но, к сожалению, Закон «Об охране атмосферного воздуха» не отражает вопросы правовой охраны воздушного бассейна в промышленных городах, что является значительным пробелом действующего законодательства. Рассматриваемый нормативный документ лишь запрещает размещение в населенных пунктах отвалов, складирование отходов, производственного, бытового мусора и других отходов, являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха, пылью, вредными газообразными веществами, а также сжигание указанных отходов не территории предприятий, учреждений, организаций и населенных пунктов, кроме случаев, когда сжигание осуществляется с использованием специальных установок при соблюдении требований по охране атмосферного воздуха. При этом предусмотрено, что предприятия, учреждения и организации обязаны обеспечить своевременный вывоз загрязняющих атмосферный воздух отходов на предприятия, использующие их в качестве сырья, или на специализированные свалки.

Закон требует обеспечения соблюдения нормативов вредных воздействий на атмосферный воздух при размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности (Ст. 14).

Большое значение имеет регулирование выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств. Пункт 4 ст. 15 предусматривает для транспортных и иных передвижных средств обязательную проверку на соответствие удельным нормативам выбросов в порядке, определенном Правительством РК.

Впервые в истории развития казахстанского законодательства ввелось понятие «трансграничное загрязнение атмосферного воздуха». В общих положениях под трансграничным загрязнением понимается «загрязнение атмосферного воздуха, физический источник которого находится полностью или частично в пределах территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, и отрицательное влияние которого проявляется на территории, находящейся под юрисдикцией другого государства» (п.17 ст. 1).

Несмотря на все эти нормы, направленные на охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия, в Законе практически отсутствуют требования по охране атмосферного воздуха при размещении и развитии промышленных городов. Статья 15 устанавливает лишь требования о соблюдении нормативов качества атмосферного воздуха при застройке городских и иных поселений. Необходимо также учитывать фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества. В целях охраны атмосферного воздуха в населенных пунктах устанавливаются санитарно-защитные зоны объектов хозяйственной и иной деятельности.

Данные положения, безусловно, носят прогрессивный характер, но фактически в практической сфере не применяются. Причина этому – пробелы в экологическом законодательстве. По мнению Э. Ренних – природоохранного прокурора ВКО, советника юстиции, «подзаконные акты по порядку применения отдельных статей Закона «Об охране атмосферного воздуха» носят чисто декларативный характер».

Казахстанское законодательство, регулирующее воздухоохранительную деятельность, включает кроме Закона РК «Об охране окружающей среды», Закона РК «Об охране атмосферного воздуха», постановления и распоряжения Правительства РК, нормативные правовые акты специально уполномоченных государственных органов в области охраны атмосферного воздуха, а именно, Министерства охраны окружающей среды, Казгидромета, органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора РК.

Несмотря на широкий круг нормативных правовых актов, они не способствуют улучшению экологической ситуации в городах и условий жизни населения в них. Проблема загрязнения атмосферного воздуха в промышленных городах по-прежнему остается одной из важнейших экологических и социальных проблем.

Вместе с тем, территориальные органы Министерства охраны окружающей среды РК не могут обеспечить эффективный государственный экологический контроль за состоянием атмосферного воздуха. Трудно ожидать каких-либо позитивных сдвигов в решении этой проблемы, если, по мнению российских ученых Бедного О. П., Жарковой Ю. Г., Сусловой Н. В., «не будут предприняты меры по совершенствованию законодательства об охране атмосферного воздуха и государственного контроля в этой сфере».

Нормирование качества атмосферного воздуха.

Одной из основных целей правовой охраны атмосферного воздуха в соответствии с национальным законодательством РК является сохранение в чистоте и улучшение состояния атмосферного воздуха. Возникает естественный вопрос, какой воздух можно считать чистым?

Еще в 60-х г. г. член-корреспондент АМН СССР В. А. Рязанов, многие годы посвятивший разработке проблем охраны атмосферного воздуха, писал: «под чистым воздухом подразумевается такой, который не содержит никаких примесей в концентрациях, способных оказать вредное или неблагоприятное действие на население, нарушать его здоровье, уменьшать сопротивляемость вредным факторам внешней среды, понижать работоспособность, вызывать неприятные ощущения, ухудшать настроение человека, нарушать функциональное состояние центральной нервной системы». Для теории и практики правовой охраны атмосферного воздуха имеет важное принципиальное значение, содержащееся в данном определении указание на допустимость содержания в воздухе примесей в определенных концентрациях.

Нормирование допустимого загрязнения атмосферного воздуха в промышленных городах служит основным направлением его охраны во многих странах мира, в том числе, и для нашего молодого государства. Закон РК «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий. Статья 10 определяет цели нормирования – это «определение критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических, биологических и радиационных факторов на людей, животных и растения, особо охраняемые природные территории и иные объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха». Важную роль в обеспечении правовой охраны воздуха имеет установление удельных нормативов выбросов и нормативов предельно допустимых выбросов.

Закон РК «Об охране атмосферного воздуха» удельный норматив выброса определяет как норматив максимальной массы выброса вредного загрязняющего вещества в атмосферу в расчете на единицу продукции, мощности, пробега транспортных или иных передвижных средств, который устанавливается для передвижных, стационарных источников выбросов, технологических процессов и оборудования.

Норматив предельно допустимого выброса – норматив выброса вредного вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для передвижного и стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом удельных нормативов выбросов, при условии соблюдения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов, установленных законодательством РК (п.16 ст. 1 Закона РК «Об охране атмосферного воздуха»).

Рассматриваемый нормативный правовой акт дает нам и определение понятию ПДК вредных веществ в воздухе – показатель воздействия одного или нескольких вредных (загрязняющих) веществ на атмосферный воздух, превышение которого приводит к вредному воздействию на здоровье человека и окружающую среду.

Большое значение установлению ПДК отметил М. М. Бринчук. По его убеждению, «нормирование допустимого загрязнения окружающей среды как метод управления ее состоянием представляется наиболее перспективным и эффективным применительно к отдельным природным объектам».

Но, несмотря на то, что в Законе закреплены различные виды нормативов качества атмосферного воздуха, предприятия - природопользователи легко укладываются в нормативы качества атмосферного воздуха. По данным управления статистики ВКО выбросы ОАО «Казцинк» Риддерский цинковый завод с 1998 по 2002 года выросли на 0,8 тыс. тонн. На 1998 год они составили – 5,7 тыс. тонн, 1999 – 7,3, 2000 – 6,4, 2001 – 6,5 тыс. тонн в год. причины роста выбросов в атмосферу достаточно разнообразны. Эдельвайс Ренних, природоохранный прокурор ВКО, советник юстиции утверждает, «что действующая методика расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащаяся в выбросах предприятий, утвержденная министерством еще в августе 1997 года, не зарегистрирована в минюсте, предусматривает возможность при разработке проектов учитывать проектное наращивание мощности производства. Однако, при этом ни энергобаланс производства, ни уровень применяемой технологии, количество выбросов, сбросов, отходов на единицу продукции, ни повышенное фоновое содержание отдельных вредных веществ в атмосферном воздухе города, а также экологическая безопасность и охрана здоровья населения не учитываются. Несмотря на то, что действующая система нормирования устарела, не способствует снижению объемов выбросов, размещению отходов, министерство не разработало новую методику, способствующую внедрению более чистых технологий, с целью уменьшения антропологического воздействия на окружающую среду».

В научных трудах обсуждаются возможности применения опыта США по торговле квотами на выбросы загрязняющих веществ. В основу такой торговли кандидат экономических наук РФ Бедный О. П., кандидат экономических наук Жаркова Ю. Г., ст. научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ Суслова Н. В. предлагают в основу такой торговли положить определенные принципы. «Для определенной территории устанавливается лимит выбросов загрязняющих веществ (квоты на выброс) в атмосферный воздух. Для предприятий и иных источников выбросов, расположенных на данной территории, устанавливаются локальные лимиты выбросов (квоты хозяйсвующим субъектам) с таким расчетом, чтобы суммарная масса допустимых выбросов не превышала установленного для этой территории лимита. При этом допускается увеличение массы выбросов отдельными хозяйствующими субъектами при условии соответствующего снижения выбросов другими. Такие изменения размеров квот оформляются двусторонними договорами, которые реализуются под контролем природоохранных органов. Тем самым не допускается превышение общего установленного для данной территории лимита выбросов загрязняющих веществ. Такое перераспределение квот осуществляется на коммерческой основе. Один хозяйствующий субъект может быть заинтересован в снижении выбросов на своем производстве в том случае, если инвестиции, направленные на снижение выбросов, будут меньше размера платы, перечисленной ему тем предприятием, которое превысило установленные квоты выбросов загрязняющих веществ. В целом, подобная продажа квот позволяет снизить затраты на осуществление воздухоохранительных мероприятий».

Практика торговли квотами на выбросы загрязняющих веществ в США показала, что для ее успешного применения необходима устойчивая и достаточно развитая финансово-кредитная система и всеобъемлющий, технически оснащенный мониторинг.

В РК, на наш взгляд, такие условия еще не сложились. Поэтому в Казахстане система купли-продажи квот на выбросы в атмосферный воздух возможны только при усовершенствовании действующей кредитно-финансовой системы и создания материально-технической базы для развития на внутреннем рынке системы купли-продажи квот на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Иная ситуация складывается с торговлей аналогичными квотами на международном уровне. Для выполнения обязательств по Киотскому протоколу к Рамочной конвенции ООН Об изменении климата, ратифицированной РК, должны быть задействованы рыночные механизмы, обеспечивающие переуступку сокращения выбросов парниковых газов. Указанный механизм может успешно функционировать при условии взаимной экономической заинтересованности страны-донора и страны-реципиента. Механизм торговли квотами на выброс парниковых газов позволяет стране продавать свободные квоты, если достигнутый в ней уровень выбросов меньше установленного для нее по обязательствам.

В целом, необходимо также отметить, что нормирование воздуха, в известной мере, отражает, по мнению М. М. Бринчук, «социальную сущность государства». Известный западногерманский эколог Р. Гудериан отмечает, «что стандарты не всегда совпадают с... отношениями доза-реакция. Значительно чаще при установлении стандартов учитывают экономические и социальные аспекты. Таким образом, стандарты являются необходимостью определенного качества воздуха и техническими и экономическими возможностями уменьшения выбросов». Иными словами, на эффективность применения нормативов ПДК в достижении целей правовой охраны атмосферного воздуха оказывают влияние экономические условия. В настоящее время особое значение приобретает правовое регулирование природоохранительной деятельности, так как на протяжении последних лет уменьшается процент средств, выделяемых из государственного бюджета на финансирование природоохранных мероприятий.

В развитых странах мира на нужды экологии отпускается от 2-3 до 10 % бюджетных средств, а в России в 1995 году было выделено 0, 6 % расходной части бюджета, в 1996 - 0, 5 %, в 1997 году – 0,4 %, в 1998 году примерно 0,3%. Вместе с тем считается, если затраты на обеспечение среды обитания человека составляют меньше 2%, то это ведет не только к деградации среды, но и к деградации общества. В Казахстане по данным Института стратегических исследований при Президенте РК выделяется меньше полпроцента бюджетных средств на решение экологических программ, хотя по официальным данным ежегодно увеличивается выделение средств на решение экологических проблем. Если в 1994 году капитальные вложения на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов составили 146, 3 млн. тенге, то в 1997 – 4459, 5 млн. тенге, или почти в 15 раз больше. Только на охрану атмосферного воздуха в 1997 году было затрачено 30256,3 млн. тенге, что больше чем в 1994 году в 88раз. Тем не менее, по мнению казахстанских ученых Мухитдинова Н. Б., Рахимбердина К. Х.,Карабуловой Р. К. «выделенных средств явно не достаточно для решения проблем охраны атмосферного воздуха».

Таким образом, обобщая теоретические наработки, а также статистические данные, мы предлагаем следующие пути совершенствования процедуры нормирования качества атмосферного воздуха:

- на законодательном уровне разработать новую методику расчета ПДК с учетом промышленно-технологических и санитарно-гигиенических параметров и утвердить его в Министерстве юстиции;

- существующие нормативы ПДК для ряда загрязняющих веществ должны быть пересмотрены в сторону ужесточения;

- по возможности, внедрять в практику опыт зарубежных стран по торговле квотами на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

- увеличить выделение бюджетных средств на процедуру нормирования качества атмосферного воздуха и ужесточить контроль за ах использованием.

Поиск по сайту: