Теория о субъектах финансовых отношений

В науке финансового права принято традиционное деление участников рассматриваемой категории отношений, в зависимости от особенностей их правового статуса. Участниками финансовых отношений могут быть физические и юридические лица; организации, не имеющие статуса юридического лица; государство; субъекты, входящие в его состав; местные (муниципальные) образования; органы государственной власти и местного самоуправления.

Н.И.Химичева подразделяет субъектов финансового права на три основные группы: а) государство и его территориальные подразделения; б) коллективные субъекты; в) индивидуальные субъекты, отмечая при этом, что возможно подразделение субъектов и на две группы: а) организации, куда входят две первые из названных выше групп, и б) граждане в качестве индивидуальных субъектов[52].

К числу общественно-территориальных образований следует отнести Российскую Федерацию, субъектов РФ, местные (муниципальные) образования, административно-территориальные единицы, входящие в состав муниципального образования, административно-территориальные образования особого режима.

Функции государства как субъекта финансового права ученые делят на несколько видов.

Во-первых, осуществление функций по установлению правовых основ осуществления финансовой деятельности в государстве, разработка и утверждение законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми могут возникать, изменяться и прекращаться финансовые правоотношения. Данная категория получила наименование функций государства-суверена. Суверенитет является неотъемлемым признаком любого государства и означает верховенство и независимость власти. Применительно к финансовым правоотношениям функции государства-суверена могут быть объяснены как исключительные, властные, свойственные только определенному кругу субъектов права.

Е.А.Ровинский отмечал, что в финансовых правоотношениях государство выступает не только как субъект власти, но и как хозяйствующий субъект и выразитель материальных и культурных потребностей всего общества. В связи с этим в финансовых правоотношениях отчетливо выступают два правовых элемента: а) государственновластный и б) имущественный. Это определяет природу финансовых правоотношений как властно-имущественных отношений[53].

Во-вторых, государство выступает в качестве собственника определенной части имущества и денежных средств, поступающих в бюджет. В данном случае государство выполняет функцию казны.

В-третьих, важным направлением финансовой деятельности государства является осуществление финансового контроля «за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан»[54]. Функции финансового контроля производны от функций государства-суверена, поскольку осуществляются преимущественно государственными органами на основании законодательных предписаний. Однако определенные особенности финансово-контрольной функции позволяют придать ей самостоятельный характер.

Таким образом, говоря о правовом статусе государства в сфере финансов, можно выделить три основные модели его функционирования – государство-суверен, государство-собственник и государство-контролер.

Российская Федерация, как государство, с входящими в его состав публично-правовыми образованиями является непосредственным субъектом финансовых отношений, возникающих в сфере бюджетного регулирования и бюджетного процесса; установления налогов и сборов, а также принципов налогообложения; валютного регулирования; установления порядка внешних и внутренних заимствований; денежной эмиссии. Указанные правомочия определены в ст.ст. 71, 75 Конституции РФ, а также в ст.ст. 7 БК РФ, 12 НК РФ.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают персонифицированными субъектами в финансовых отношениях, связанных с формированием соответствующих бюджетов; осуществлением бюджетных процедур; установлением региональных и местных налогов и сборов; размещением долговых обязательств. Данные правомочия определены в ст.ст. 73 Конституции РФ, 8-9 БК РФ, 12 НК РФ.

Реализация финансовой правосубъектности государства и входящих в его состав публично-правовых образований, может происходить только через уполномоченные органы. Но в то же время, при включении в число субъектов финансовых правоотношений государственных органов и органов местного самоуправления необходимо учитывать неразрывную связь, существующую между ними и общественно-территориальными образованиями, от имени и в интересах которых они действуют.

Коллективными субъектами финансового права являются органы государственной власти и управления; органы местного самоуправления; Банк России; негосударственные организации, наделенные властными полномочиями в сфере государственной и муниципальной финансовой деятельности; юридические лица различной организационно-правовой формы; квази-организации.

Осуществляя властные полномочия в сфере финансов, государство наделяет государственные органы специальной компетенцией. При этом следует различать две группы государственных органов. К первой группе относятся государственные представительные и исполнительные органы, а также органы местного самоуправления в компетенцию которых входит осуществление отдельных мероприятий, связанных с финансовой деятельностью публично-правовых образований. Другими словами, финансовая компетенция данных государственных органов не является исключительной и единственно возможной. В частности, среди прочих вопросов, финансовую деятельность государства реализуют высшие законодательные органы, Президент РФ, Правительство РФ, судебные органы и другие государственные органы общей компетенции.

В то же время, специфика финансовой деятельности требует более профессионального подхода к решению задач, стоящих перед государством. Именно поэтому в любом государстве существуют целые системы органов, реализующих исключительно финансово-правовые полномочия. В числе таких органов в Российской Федерации следует назвать: Министерство финансов РФ, Федеральную налоговую службу, Федеральную службу страхового надзора, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральное казначейство РФ, Банк России, Счетную палату РФ.

Государственные органы могут выступать в финансовых правоотношениях от собственного имени как налогоплательщики, получатели бюджетных средств, кредитов, субъекты страховых правоотношений, в остальных случаях государственные органы реализуют предоставленную им государством властную правоспособность.

Вступая в финансовые правоотношения от имени и в интересах государства, государственные органы, наделенные соответствующей компетенцией, всегда реализуют властные полномочия. Это означает, что субъекты в таких правоотношениях занимают неравное положение.

По мнению Е.Ю.Грачевой, неравное положение субъектов в финансовом правоотношении обусловлено лишь тем, что одной из сторон в данном правоотношении выступает государство в лице своих уполномоченных органов[55].

Характер правовой связи подчиняющего и подчиненного субъектов в финансовом правоотношении специалисты характеризуют как функциональную подчиненность, отличную от административно-правовой [56].

По мнению Н.И.Химичевой, участники финансовых отношений, которым адресованы властные предписания, находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности. У них нет подчинения по всем направлениям, как при отраслевом управлении «по вертикали» (министерство – «вверху» и подведомственные ему организации – «внизу»). Однако это не означает, что финансово-правовое регулирование методом властных предписаний не распространяется на отношения «вертикального» подчинения. Властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятий, организаций и учреждений, направляются и со стороны их вышестоящих органов. Но для финансово-правового регулирования наиболее характерно использование этого метода именно в функциональных взаимосвязях с финансово-кредитными органами[57].

Данной позиции придерживаются О.Н.Горбунова[58], О.И.Юстус[59], М.В.Карасева[60], Е.Ю.Грачева[61], Э.Д.Соколова[62]. Так, по мнению Е.Ю.Грачевой, отношения «власти и подчинения» при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения «по вертикали». Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости[63].

Важным моментом, на наш взгляд, является то, что неравное положение субъектов в финансовом правоотношении продиктовано не просто функциональным подчинением одного участника другому (функциональное подчинение можно наблюдать и между участниками административно-правовых отношений, например, подчинение владельца автотранспортного средства требованиям сотрудника ГИБДД, пожарной инспекции и т.д.), но функциональным подчинением в сфере осуществления финансовой деятельности государства и (или муниципального образования).

К числу коллективных субъектов финансовых отношений относятся также юридические лица всех организационно-правовых форм (в том числе иностранные). Названные субъекты становятся участниками финансовых отношений в связи с уплатой в бюджет налогов, сборов, страховых платежей; получением из бюджета денежных средств в виде трансфертов или кредитных ресурсов; резервированием обязательных фондов (фондов специального назначения); совершением кассовых операций и т.д.

Участниками финансовых отношений (преимущественно налоговых) признаются организации, не имеющие статуса юридического лица, в частности, крестьянские (фермерские) хозяйства. В соответствии с положениями федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[64] к предпринимательской деятельности фермерского хозяйства, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила гражданского законодательства, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями. Действующее налоговое законодательство предусматривает правила обложения единым сельскохозяйственным налогом и единым социальным налогом (по истечении пяти лет после государственной регистрации) крестьянские (фермерские) хозяйства в качестве самостоятельных налогоплательщиков[65].

Важной особенностью финансово-правового статуса некоторых коллективных субъектов является то, что государство наделяет их отдельными финансово-контрольными полномочиями.

В частности, полномочия в сфере валютного контроля, осуществляемого преимущественно уполномоченными государственными органами, могут быть распределены между указанными органами и хозяйствующими субъектами – агентами валютного контроля. Пункт 3 статьи 22 Федерального закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» содержит указание на то, что агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации, а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля.

Поскольку к осуществлению отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг допускаются граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, то можно говорить о передаче части властных полномочий физическим лицам.

Поскольку основные валютные операции осуществляются через уполномоченные банки, и именно банки обладают всей полнотой информации о проводимых сделках. Однако агенты валютного контроля не обладают юрисдикционными полномочиями по привлечению к ответственности и наложению взысканий. Агенты валютного контроля вправе осуществлять оперативные действия, направленные на пресечение правонарушений. Агенты валютного контроля, не являясь государственными органами, тем не менее, находятся в неравном положении по отношению к иным участникам валютных правоотношений (резидентам и нерезидентам). Положение агентов валютного контроля в правоотношении можно оценить как главенствующее (подчиняющее).

Перенесение части контрольных полномочий на организации, не обладающие властной компетенцией в сфере финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, происходит и в налоговых правоотношениях. Так, в соответствии со ст.24 НК РФ, в обязанность налоговых агентов вменяется правильно и своевременно исчислять, удерживать из средств, выплачиваемых налогоплательщикам, и перечислять в бюджеты (внебюджетные фонды) соответствующие налоги; в течение одного месяца письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета о невозможности удержать налог у налогоплательщика и о сумме задолженности налогоплательщика; вести учет выплаченных налогоплательщикам доходов, удержанных и перечисленных в бюджеты (внебюджетные фонды) налогов, в том числе персонально по каждому налогоплательщику; представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов. В качестве налоговых агентов могут выступать юридические и физические лица.

Неравенство в налоговых отношениях наблюдается между налогоплательщиками и уполномоченными банками. Согласно положениям ст.86 НК РФ банк обязан сообщить об открытии или закрытии счета организации, индивидуального предпринимателя в налоговый орган по месту их учета в пятидневный срок со дня соответствующего открытия или закрытия такого счета. Кроме того, банки обязаны выдавать налоговым органам справки по операциям и счетам организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в порядке, определяемом законодательством РФ, в течение пяти дней после мотивированного запроса налогового органа.

Таким образом, уполномоченные банки осуществляют часть контрольных функций. Кроме того, на банки возложены полномочия по контролю за совершением операций с иностранной валютой, движением денежных средств по банковским счетам.

Так, например, в соответствии с п.41 Порядка ведения кассовых операций в РФ, утвержденного решением Совета Директоров ЦБР 22.09.1993 года № 40[66] и ст.2.14 Положения Банка России от 5.01.1998 № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации»[67], кредитные организации вправе осуществлять контроль за проведением кассовых операций хозяйствующих субъектов и операций с денежной наличностью.

В качестве наиболее масштабного примера перенесения финансово-контрольных функций на хозяйствующих субъектов, включая и физических лиц, можно привести положения федерального закона от 7.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[68]. В соответствии с указанным правовым актом кредитные организации; профессиональные участники рынка ценных бумаг; страховые и лизинговые компании; организации федеральной почтовой связи; ломбарды; организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней; организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами входят в круг субъектов, наделенных властными полномочиями в отношении своих клиентов. Указанные субъекты обязаны осуществлять внутренний финансовый контроль за сделками, сумма которых равна или превышает 600 000 рублей.

Помимо контрольных функций указанным организациям делегируются правомочия по осуществлению оперативных мероприятий, в частности они вправе приостанавливать сомнительную или подозрительную операцию с денежными средствами или иным имуществом на два рабочих дня принятия решения уполномоченным государственным органом – Федеральной службой по финансовому мониторингу. Причем в случае ошибочного приостановления хозяйственной операции, финансовые организации освобождаются от ответственности, предусмотренной гражданским законодательством.

К категории индивидуальных субъектов финансового права относятся физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства), в том числе имеющие статус гражданина-предпринимателя. Как правило, индивидуальные субъекты становятся участниками финансовых отношений в связи с уплатой налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджет, обязательным государственных страхованием, участием в государственных (муниципальных) кредитных отношениях и т.д.

В числе индивидуальных субъектов финансового права, обладающих специфической правоспособностью в налоговых отношениях следует упомянуть физических лиц, занимающихся адвокатской деятельностью на профессиональной основе (адвокатов).

Поиск по сайту: