МОДУЛЬ 1. ГЕНЕЗИС ФОРМИРОВАНИЯ НАУКИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Финансовое право в своем развитии прошло путь от элементарного обособления правовых норм в рамках публично-правовых отраслей до провозглашения суперотраслью, способной генерировать и отпочковывать иные отрасли права. Тем не менее, научные дискуссии о месте и роли финансового права, о его предмете и методе, о системе и принципах не прекращаются и сегодня. Финансовое право достаточно чутко реагирует на происходящие политические, экономические, социальные и иные преобразования в обществе, что, несомненно, сказывается на характере внутренних взаимосвязей финансово-правовых норм. Материя финансового права представляет собой живой организм, требующий постоянного внимания со стороны ученых, специалистов-практиков, представителей законодательных и правоприменительных органов, поскольку только всестороннее изучение происходящих в финансовом праве процессов позволит объективно оценить состояние данной отрасли.

Особая значимость финансового права в системе других отраслей права объясняется тем, какого рода общественные отношения попадают в сферу его регулирования. Финансовое право упорядочивает имущественно-властные отношения по сбору, распределению и использованию денежных средств государства. Реализация функций государства и решение любых социальных, экономических и иных вопросов, стоящих перед ним, требует финансирования, а также предшествующих ему планирования и учета денежных средств, находящихся в распоряжении казны. От того, насколько эффективно будут проведены указанные мероприятия, зависит не только качество решения проблем, стоящих перед государством, но и само существование данного политического института.

По мнению О.Н. Горбуновой, финансы как инструмент управления обществом являются основным источником информации о всех без исключения процессах в жизнедеятельности общества и государства, они служат инструментом формирования и функционирования системы прямых и обратных связей. Через финансовую систему осуществляется система мониторинга – слежения рублем за успешным (или менее успешным) развитием государства и общества в целом, и, что самое важное, осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их развитие[1].

Правовое регулирование финансовых отношений, складывающихся между государством и входящими в его состав публично-правовыми образованиями, между государством и физическими или юридическими лицами занимает важное место в системе регулирования общественных отношений. Именно поэтому круг вопросов, входящих в предмет финансового права, постоянно привлекает внимание ученых-юристов.

Традиционно считается, что финансовое право относится к числу отраслей публичного права, для которого характерны следующие признаки: а) ориентация на удовлетворение публичных интересов; б) одностороннее волеизъявление субъектов права; в) широкая сфера усмотрения; г) иерархические отношения субъектов и соответствующая субординация правовых актов и норм; д) преобладание директивно-обязательных норм; е) нормативно-ориентирующее воздействие; ж) прямое применение санкций, связанных с ограничениями использования ресурсов и т.д.[2]

На различных этапах развития человеческого общества отношение к регулированию финансовых проблем государства или государственного образования было неодинаковым. Соответственно этому, развитие финансового законодательства, становление науки финансового права и, наконец, оформление отрасли финансового права в самостоятельную ветвь системы права связано с постоянными научными дискуссиями, существованием противоположных взглядов, противостоянием так называемых «административистов» и «финансистов» и прочими атрибутами, свидетельствующими об остроте предмета спора.

Одной из первых отечественных работ в русле финансовой науки считается трактат И.Т.Посошкова «Книга о скудости и богатстве», написанный в 1724 году[3]. Однако всерьез о науке финансового права в России заговорили в первой половине XIX века. К этому периоду относятся работы М.М.Сперанского[4], Н.И. Тургенева[5], М.Ф.Орлова[6], Е.Г.Осокина[7].

Описывая этапы становления финансового законодательства в России, И.Ю.Патлаевский отмечал, что «наше финансовое законодательство, как и в западной Европе, развивалось исторически; оно изменялось и дополнялось в отдельных частях, сообразно требованиям времени и обстоятельств. До Петра Великого оно имело совершенно частноправный характер: доходы поступали в казну государя и составляли в существе его частную собственность; потребности же собственно государственные, потребности земские, удовлетворялись местным населением, преимущественно в форме натуральных повинностей.

Несмотря на деятельность Петра Великого и Екатерины II и впоследствии Павла I, все-таки государственное хозяйство не могло получить коренных изменений, так как народное хозяйство с крепостным трудом и политическое состояние сословий, разделявшихся строго на податные и неподатные (только Екатерина II отменила название «подлых людей»), не представляли для этого благоприятных условий.

Только с 19 февраля 1861 года для нашего государственного хозяйства, также как и для всего политического строя государства, наступает новая эпоха. Благодаря графу Сперанскому, наше финансовое законодательство получило должное место в системе свода законов»[8].

Расцвет финансово-правовых идей, создание научных школ и направлений, изучающих вопросы финансового права, публикации многочисленных исследований российских финансоведов приходятся на конец XIX – начало XX века. В это время приобрели известность труды Ф.Б. Мильгаузена[9], И.Ю.Патлаевского[10], И.И. Янжула[11], В.А. Лебедева[12], А.А. Исаева[13], И.Х.Озерова[14] и других.

Рассуждая о связи науки и финансового законодательства, И.Т.Тарасов подчеркивал, что наука финансового права, как теория, должна представлять собой нечто постоянное, твердо установившееся, хотя и нелишенное тех элементов развития, которые необходимы каждой науке. «Финансовое же право данного государства есть только отражение действительности, реального применения начал науки финансового права в данное время. Как наука финансового права, так и финансовое законодательство подчиняются в своем развитии законам постоянства и движения, вследствие чего они представляются как бы постоянно стремящимися к идеалу, которого, впрочем, никогда не достигнут»[15].

В числе зарубежных исследователей конца XVIII – начала XX веков, внесших серьезный вклад в развитие финансовой и финансово-правовой науки, следует назвать А.Смита[16], К.Рау[17], Л.Штейна[18], Г.Еллинека[19], Г.Жеза[20] и других.

Одним из основных вопросов, занимавших умы ученых-финансоведов на рубеже XIX-XX веков, был вопрос о месте финансового права в системе сложившихся отраслей права, а также о возможности обособления финансового права от смежных (родственных) отраслей.

В.А.Лебедев определил финансовое право как юридико-догматическое изучение финансовых законодательств, показывающее какие правила существуют в данном государстве относительно строя его финансов[21].

С.И.Иловайский признавал финансовое право «самостоятельною отраслью знаний, имеющей свою особую область исследований» и вступал в полемику с теми, кто пытался отождествить предмет финансового права с предметом политической экономии[22].

И.И.Янжул отмечал, что предметом финансового права является финансовое хозяйство, а главной задачей – юридическо-догматическое изучение финансовых законодательств, в их историческом развитии или современном состоянии[23].

А.Н.Зак задавался вопросом о том, не является ли или, соответственно, не явится ли финансовое право самостоятельной юридической дисциплиной постольку, поскольку в ней группируются своеобразные типические для финансового именно права уклонения от общих норм права гражданского, административного, международного и т.п., как его – финансового права – источников. «Не есть ли финансовое право, может быть только в своей части, как самостоятельная юридическая дисциплина – дело будущего, обусловливающего дальнейшую дифференциацию юридических норм, меняющих свое существо в зависимости от свойств того оборота, в котором они применяются?»[24]

Виднейший специалист в области публичного права А.И.Елистратов отмечал тесную связь между финансовым и административным правом. Он указывал, что административное и финансовое право в своем догматическом изложении имеют общий предмет: правоотношения, возникающие между людьми в области государственного управления. «Какое отношение догма финансового права должна занять к административному праву, вопрос об этом едва еще только начинает ставиться. Во всяком случае, теснейшая связь между этими дисциплинами, как бы они не размежевались, не может подлежать никакому сомнению»[25].

В начале XX века отдельные аспекты финансового права изучались в составе административного, но затем все увереннее и громче стали раздаваться голоса об обособлении положительного финансового права.

Поставленные в этой плоскости вопросы стали впоследствии краеугольным камнем в теории финансового права, так как поиски ответов на них разделили ученых на два «лагеря» – приверженцев идеи самостоятельности финансового права (так называемых «финансистов») и сторонников теории о том, что финансовое право является структурной единицей отрасли административного права («административистов»).

Г.Ф.Шершеневич, разделявший точку зрения «административистов», в 1912 году утверждал, что из области внутреннего управления выделяется по своему практическому значению финансовое право, как совокупность норм права, определяющих способы приобретения и расходования государством материальных средств, необходимых для осуществления им своих задач. Сюда же относятся и нормы права, определяющие финансовое хозяйство союзов публичного характера, подчиненных государству, как города, земства и др. По существу финансовое право есть часть административного права[26].

На протяжении последующих десятилетий вопрос о месте финансового права в системе отраслей права оставался открытым и время от времени интенсивность научных споров по данному поводу достигала наивысшей отметки.

В работах Б.А.Крынской, Р.О.Халфиной, М.А.Гурвича, созданных в 40-х – 50-х годах XX века была озвучена четкая позиция авторов о самостоятельности отрасли финансового права.

Б.А.Крынская различие между финансовым и административным правом видела в различных предметах правового регулирования. По ее мнению, и советское бюджетно-финансовое, и административное право занимаются вопросами исполнения финансовых законов, но они занимаются этими вопросами с разных сторон. Административное право рассматривает эти вопросы главным образом под углом зрения организации аппарата государственного управления в области государственных финансов и принципов деятельности этого аппарата. Бюджетно-финансовое право имеет своим предметом регулирование общественных отношений в связи с выполнением учреждениями, хозяйственными органами и гражданами их государственных финансовых обязательств и исполнением плана государственного финансирования социалистического строительства[27].

Р.О.Халфина говорила о том, что советское финансовое право является частью советского государственного права и советского административного права, выделившейся в самостоятельную отрасль права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением. По мнению автора, критерием для отграничения финансового права от государственного и административного является предмет регулирования советского финансового права – деятельность государства в области аккумуляции и распределения денежных средств[28].

М.А.Гурвич, при отграничении финансового права от административного, исходил из того, что административно-правовые нормы, регулирующие исполнительную и распорядительную деятельность органов государственного управления, распространяются и на деятельность органов финансового управления. В соответствии с позицией автора, отношения между отдельными финансово-кредитными органами внутри единой системы финансово-кредитных органов, непосредственно не связанные с выполнением ими своих функций по мобилизации денежных средств, финансированию, кредитованию и осуществлению контроля за целевым и экономным расходованием государственных денежных средств, строятся на основе общих принципов государственного управления и регулируются административным правом.

В тех случаях, когда финансово-кредитные органы выступают в качестве органов, осуществляющих финансовую деятельность, уполномоченных собирать денежные средства, финансировать, кредитовать утвержденные соответствующим органом власти мероприятия по развитию народного хозяйства, просвещения, здравоохранения и т.д. – их деятельность и возникающие в связи с ней отношения регулируются финансовым правом[29].

В числе оппонентов «финансистов» можно назвать С.С.Студеникина, который предлагал следующую градацию специальной (особенной) части административного права: 1) управление в области обороны; 2) управление в области административно-политической; 3) управление народным хозяйством; 4) управление в области социально-культурного строительства; 5) управление в области финансов и кредита (выделено мной – И.Р.)[30].

Следующий этап принципиального спора о месте финансового права в системе отраслей права связан с периодом конца 50-х – середины 80-х годов. С.И.Вильнянский[31], Е.А.Ровинский[32], Б.Н.Иванов[33], М.И.Пискотин[34], С.Д.Цыпкин[35], В.В.Бесчеревных[36], Н.И.Химичева[37], Л.К.Воронова[38] высказали убедительные доводы в пользу выделения финансового права в самостоятельную отрасль права, обладающую специфическим предметом, а также обозначили тенденции к обособлению метода правового регулирования.

Так, например, в совместной работе С.Д.Цыпкин и В.В.Бесчеревных отмечают, что обособление финансового права определяется основным содержанием, качественным единством общественных отношений, регулируемых финансовым правом. Все они направлены на плановую мобилизацию и распределение, перераспределение денежных средств и этим отличаются от других групп общественных отношений. Их совокупность нуждается в отдельном правовом регулировании в силу важнейшего политического и экономического значения финансов для решения задач, стоящих перед государством[39].

Е.А.Ровинский, подчеркивая различие в предметах правового регулирования, наглядно проиллюстрировал особенности взаимодействия административно-правовых и финансовых правоотношений. На его взгляд, отграничение финансового и административного права по предмету правового регулирования не исключает того, что в зависимости от характера регулируемых ими отношений в сфере финансовой деятельности государства эти отрасли права могут находиться по отношению друг к другу в известном подчинении.

Административное право обеспечивает законные действия должностных лиц финансовой администрации и вместе с тем создает необходимые условия для правильного осуществления финансовых правоотношений. В других случаях финансово-правовые нормы имеют подчиненное значение по отношению к административному праву. Например, жалоба или заявление гражданина на неправильные действия финансового органа по взиманию налогов и других платежей подлежит рассмотрению в административном порядке в сроки, установленные законом[40].

Исследуя особенности института бюджетного права, Н.И.Химичева отметила, что бюджетные отношения, как и все отношения, охватываемые предметом этой отрасли права, характеризуются не только общими, присущими всем им признаками, но и обладают спецификой, которая не свойственна другим финансовым отношениям[41].

По мнению Л.К.Вороновой критерием отграничения финансово-правовых отношений от других отношений, имеющих денежный характер, является функция мобилизации, распределения либо использования централизованных или децентрализованных фондов денежных средств. Дополнительным признаком отграничения финансового права от других отраслей является метод правового регулирования отношений, т.е. субъективная сторона воздействия государства. В финансовом праве властный метод воздействия имеет свою специфику[42].

Среди зарубежных ученых идею самостоятельности финансового права разделяли П.Стайнов, А.Ангелов, П.-М.Годме. По мнению болгарских ученых, если строго придерживаться критерия предмета правового регулирования, становится ясным, что финансовые правоотношения известным образом обособлены и имеют свою специфику. Финансовые правоотношения возникают в процессе осуществления государством специфической деятельности в области финансовой системы с ее особыми задачами и целями[43].

Задавшись вопросом о том, какое место занимает финансовое право в публичном праве, П.-М.Годме отвечает на него следующим образом. «Публичное право традиционно делится на две отрасли: конституционное, которое содержит нормы, регулирующие деятельность государственных органов, принимающих политические решения; административное право, которое включает правовые нормы, регулирующие деятельность органов исполнительной власти в сфере управления. Что касается финансового права, то оно дополняет эти две отрасли». При этом автор подчеркивает, что финансовое право выделилось из административного права и составило самостоятельную отрасль уже в конце прошлого века[44].

Обобщая существующие научные взгляды на вопрос о месте финансового права в системе отраслей отечественного права, можно выделить основные теоретические позиции ученых:

1. Теория отрицания самостоятельности финансового права, предлагающая включение вопросов финансово-правового регулирования в предмет административного или государственного права. Данная научная позиция была достаточно распространена в начале XX века. Представители указанной концепции – А.И.Елистратов, Г.Ф.Шершеневич, Э.Н.Берендс, С.С.Студеникин; в числе современных ученых – Ю.Н.Белошапко[45], Е.А.Киримова[46], В.П.Мозолин[47].

2. Теория самостоятельности отрасли финансового права, которое позиционируется в числе других отраслей посредством специфики предмета и метода правового регулирования. Сторонники данной концепции достаточно многочисленны, однако, среди них также существуют некоторые разногласия. В частности, предметом научного спора остается вопрос об особенностях возникновения и обособления финансового права. По этому поводу в финансово-правовой науке четко прослеживается два направления.

Первое условно можно назвать теорией производной самостоятельности финансового права, выделившегося в правовую отрасль из права административного и государственного. В числе сторонников данной концепции следует назвать П.-М.Годме, Б.Н.Иванова, М.В.Карасеву, М.И.Пискотина, Ю.П.Соловей, Р.О.Халфину, С.Д.Цыпкина.

Второе научное направление строится на тезисе органической самостоятельности финансового права, возникшего и сформировавшегося под воздействием объективных социальных, экономических и юридических, причин параллельно с другими правовыми отраслями. Представителями указанного направления являются В.П.Безобразов, В.В.Бесчеревных, С.И.Вильнянский, Л.К.Воронова, О.Н.Горбунова, М.А.Гурвич, А.Н.Зак, С.В.Запольский, С.И.Иловайский, Б.А.Крынская, В.А.Лебедев, П.С.Пацуркивский, Е.А.Ровинский, И.Т.Тарасов, Н.И.Химичева, И.И.Янжул и другие.

По нашему мнению спор о генезисе финансового права может быть перенесен в сугубо теоретическую область научных интересов, поскольку принципиальным моментом (по которому, кстати, большинство ученых-финансоведов высказывается практически единодушно) является все-таки выявление специфики двух основных критериев рассматриваемой отрасли права – предмета и метода правового регулирования.

3.Теория комплексного характера финансового права и необходимости выделения из его состава новых отраслей права – налогового и бюджетного. Наиболее последовательно в настоящее время данную научную концепцию поддерживает Д.В.Винницкий[48]. Отдельные направления указанной теории находят отражение в работах Н.А.Шевелевой[49], Т.В.Конюховой[50], А.Н.Козырина[51].

Отдавая предпочтение теории органической самостоятельности финансового права, мы придерживаемся мнения об уникальности его предмета и метода.

Поиск по сайту: