МОДУЛЬ 3. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТОВ ОСОБЕННОЙ ЧАСТИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Проблема определения границ предмета финансового права представляет собой одну из наиболее популярных в юридическом мире научных проблем. С момента зарождения первых финансово-правовых норм вопрос об их характере и особенностях не потерял своей актуальности до настоящего времени.

Активное обсуждение научных проблем в рамках одной отрасли права является безусловным показателем постоянного интереса ученых и практиков к особенностям финансово-правового регулирования общественных отношений. Бурные научные дебаты, разнообразие взглядов и суждений – верный показатель того, что финансовое право представляет собой не окаменевший свод устоявшихся правил поведения, а живой, энергичный, постоянно меняющийся и растущий правовой организм. Неразрешенные вопросы, противоречия и сложности в подборе нужных определений и категорий финансовых правоотношений являются благоприятной средой для проведения творческих научных изысканий.

Понятие и состав предмета финансового права изменялся одновременно с правовым и политическим режимами в обществе и государстве. На ранних этапах развития отрасли финансового права ее предмет состоял из нескольких видов правовых отношений, не умещавшихся в рамки административного и государственного права. В основном это были правоотношения по поводу собирания доходов в казну, включая государственный кредит, и государственных расходов.

В.А.Лебедев включал в состав финансового права «государственные потребности и организацию их удовлетворения; понятие финансового хозяйства и финансовых учреждений; государственные доходы; устройство земского и общинного финансового хозяйства; способы покрытия чрезвычайных потребностей, т.е. учение о государственном кредите»[69].

В начале XX века рамки предмета финансового права значительно расширяются. Теперь ученые рассматривают в качестве финансово-правовых институтов не только расходы и доходы государства, но и порядок образования законов, относящихся к финансам, организацию верховной законодательной и административной власти в области финансов, прядок приостановления и установления бюджета, организацию верховного финансового контроля, порядок заключения и конверсии займов, порядок отчуждения и обременения долгами недвижимого имущества, разграничение компетенции в области финансового законодательства органов народного представительства и местного самоуправления, кассовое устройство, счетоводство, отчетность и устройство подчиненного контроля. При этом финансовое право делится на две части: право, изучающее финансовое устройство и право, изучающее финансовое управление[70].

Финансовое право советского периода подверглось серьезным испытаниям. Закрытие ряда ведущих кафедр финансового права и гонения на ученых-финансистов не могли не отразиться на развитии науки и качестве финансового законодательства. Научные исследования первой половины XX века ограничены в основном проблемами бюджетного устройства и бюджетного права.

Значительную роль в формировании научных подходов к составу предмета финансового права сыграли и те нормативные акты, которые были призваны регулировать финансовые отношения «первого государства диктатуры пролетариата».

Важные положения и принципы бюджетного устройства были заложены в главе 16 Конституции (Основного закона)[71] РСФСР 1918 года. В частности, в Конституции отмечалось, что финансовая политика государства отражает суть переходного момента и способствует цели экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан в области производства и распределения богатств. Вопросы формирования доходной и расходной частей государственного бюджета, вопросы кредитования и налогообложения были отнесены к компетенции Всероссийского съезда Советов или Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. Местные Советы, Советы городов и сельские (поселковые) Советы наделялись правом устанавливать собственные источники доходов и направлять полученные доходы на неотложные нужды. Кроме того, в Конституции указывалось на систему пособий или ссуд из средств государственного казначейства при недостаточности местных доходов.

В условиях тяжелейшего финансового кризиса, когда Россия фактически находилась в состоянии войны (одновременно велась Гражданская война и военные действия против внешних интервентов), центральная власть прикладывала все силы для увеличения государственных доходов. С этой целью был издан печально знаменитый Декрет СНК РСФСР от 11.01.1919 года «О разверстке зерновых хлебов и фуража, подлежащих отчуждению в распоряжение государства, между производящими губерниями»[72]. Данным документом фактически продовольственной разверсткой заменялся введенный ранее натуральный налог, а разверстка приобретала обязательный характер налогового платежа. Через два года 21 марта 1921 года был издан Декрет ВЦИК РСФСР «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом», формулировавший основные принципы налогообложения продовольственным налогом, льготы по налогу и ответственность за нарушение порядка его уплаты.

Вторая советская конституция – Конституция СССР 1924 года[73] не содержала специального раздела, посвященного финансовой системе государства, ограничиваясь лишь упоминанием о том, что утверждение единого государственного бюджета СССР, в состав которого входят бюджеты союзных республик, установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, разрешение дополнительных налогов и сборов, поступающих на образование бюджетов союзных республик, находится в ведении верховных органов власти СССР. Эти же положения с некоторыми изменениями перешли в Конституцию СССР 1936 года[74].

Важной вехой в истории законодательства о кредитно-денежной системе явились Постановления ЦИК и СНК СССР от 30.01.1930 года «О кредитной реформе»[75] и СНК СССР от 20.03.1931 года «Об изменении в системе кредитования, укреплении кредитной работы и обеспечении хозяйственного расчета во всех хозяйственных органах»[76]. Данные нормативные акты заложили прочную основу системы государственного кредитования хозяйствующих субъектов. И хотя отношения между Госбанком и товаропроизводителем должны были строиться на основе двусторонних договоров, основные условия выдачи, использования и возврата кредитных средств были четко регламентированы, а изменение существенных принципов займов у государства не допускалось. Другими словами, реорганизация банковской системы и укрупнение сети государственных банков, выдача ссуд сельхозтоваропроизводителям, порядок использования кредитных ресурсов регулировались с использованием императивного начала, что в свою очередь позволило включить положения о целевом банковском кредите в предмет изучения и регулирования отрасли финансового права.

Так, например, М.А.Гурвич отмечал, что в числе прочих, финансовое право регулирует отношения, связанные с привлечением государством в добровольном порядке денежных средств социалистических предприятий, организаций и граждан; с установлением объектов, источников, сроков, порядка краткосрочного и долгосрочного кредитования хозорганов, кооперативных организаций, колхозов, долгосрочного кредитования индивидуального жилищного строительства граждан и порядка погашения и взыскания банками просроченных ссуд[77].

В этот период была выстроена основа предмета правового регулирования отрасли финансового права – финансовая деятельность государства, направленная на собирание доходов и планомерное распределение полученных средств на нужды общества.

Р.О.Халфина определяла предмет советского финансового права как отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции и распределения денежных средств государством с целью создания материальных условий для выполнения его основных функций, направленных на построение коммунизма[78].

В.В.Бесчеревных и С.Д.Цыпкин под предметом финансового права подразумевали общественные отношения, возникающие в процессе планового собирания и распределения, использования государством необходимых денежных средств[79].

Е.А.Ровинский уточнил, что предметом финансового права является не сама финансовая деятельность, а те отношения, которые возникают в процессе ее осуществления. Эти отношения, по мнению указанного автора, имеют свои особенности: 1) связаны с организационной ролью Советского государства по распределению общественного продукта и его основной части – национального дохода в целях образования необходимых обществу фондов потребления и фондов пополнения; 2) возникают по поводу мобилизации, распределения и использования государством денежных средств; 3) их объектом служат деньги и денежные обязательства, связанные с образованием и использованием фондов денежных средств[80].

Другими словами, в предмет финансового права включаются отношения, имеющие своей целью создание государственных денежных фондов и способствующие их планомерному распределению и использованию.

Основными институтами финансового права признавались: бюджетное право, налоговое право, государственный кредит, финансовый контроль, государственное страхование, банковское кредитование, денежное обращение, валютное право[81].

Следует отметить, что расцвет науки финансового права и соответственно правовой отрасли пришелся на период 60-х – 80-х годов ХX века. В этот период предмет финансового права включал в себя широкий спектр правовых институтов, а финансово-правовая наука обогатилась серьезными фундаментальными трудами, посвященными различным видам финансовых правоотношений. В трудах советских финансистов были решены важные теоретические вопросы финансового права, сформулированы приоритетные направления развития финансово-правовой науки, заложены основы для последующих научных исследований. В числе научных работ, ставших классикой российского финансового права, следует назвать монографии Е.А.Ровинского «Основные вопросы теории финансового права» (1960), М.И.Пискотина «Советское бюджетное право» (1971), Н.И.Химичевой «Субъекты советского бюджетного права» (1979), Л.К.Вороновой «Правовые основы расходов государственного бюджета» (1981), С.Д.Цыпкина «Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства» (1983). Среди учебников и учебных пособий по финансовому праву имеющих важное теоретическое значение учебники финансового права под ред. В.В.Бесчеревных и С.Д.Цыпкина (1967), под ред. Е.А.Ровинского (1971); учебные пособия В.И.Лисовского «Международное торговое и финансовое право» (1974), О.Н.Горбуновой «Совершенствование финансово-правовых институтов в современных условиях перестройки управления народных хозяйством» (1988) и др.

Принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР[82] и распад СССР стали эпохальными событиями в истории России, по значимости и последствиям не уступающими социалистической революции 1917 года. Из истории известно, что каждое эпохальное событие в жизни человечества влечет за собой не только перемены в политической, социальной, культурной сферах, но существенным образом затрагивает сложившуюся систему правовых норм. Переориентация российской экономической политики на основные ценности капиталистического способа хозяйствования поставила законодателя перед неизбежностью реформирования всей системы законодательства.

Радикальные изменения в экономическом базисе российского общества привели к возрождению частной собственности, развитию предпринимательства, в том числе в сфере финансовых услуг, прежде являвшихся прерогативой государства, возникновению у населения первичного капитала, инвестируемого в различные финансовые инструменты – корпоративные ценные бумаги, депозиты коммерческих банков, долговые ценные бумаги государства и частных лиц. В русле развития частного рынка финансовых услуг возникли частные страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, инвестиционные фонды, кредитные организации, отбирающие часть денежных средств, ранее поступавших в государственный бюджет. Государственная монополия на оказание финансовых услуг была устранена. Это в свою очередь означает, что некоторые группы правоотношений, входившие ранее в предмет регулирования отрасли финансового права, перестали отвечать главному признаку, отличающему их от других[83]. А именно, указанные правоотношения не достигают цели создания государственных денежных фондов и не вписываются в понятие финансовой деятельности государства. В связи с этим одним из актуальных вопросов современного финансового права является ревизия его предмета.

Определение границ финансового права, выявление институтов, входящих в состав его предмета, является важной теоретической проблемой, правильное решение которой окажет существенное влияние на практику правового регулирования финансовых отношений.

Н.И.Химичева включает в состав предмета финансового права общественные отношения, имеющие общее основное содержание - направленность на образование, распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондов (финансовых ресурсов). В числе таковых автор выделяет отношения в области: бюджетной системы, внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов, финансов государственных и муниципальных предприятий, государственных и муниципальных доходов, государственного и муниципального кредита, организации имущественного и личного страхования, государственных и муниципальных расходов, банковского кредитования, денежного обращения и расчетов, валютного регулирования[84].

Главная особенность общественных отношений, являющихся предметом финансового права, по мнению Е.Ю.Грачевой и Э.Д.Соколовой, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Отсюда и другая их особенность – они представляют собой разновидность имущественных отношений, так как возникают по поводу финансовых ресурсов, денежных средств[85].

О.Н.Горбунова отмечает, что нормы финансового права всегда связаны с регулированием отношений по поводу выполняемых в процессе финансовой деятельности государства распределительной, контрольной и стимулирующей функции при распределении общественного продукта и национального дохода в денежной форме[86].

Правовые нормы, входящие в состав финансового права, группируются в зависимости от специфики регулируемых общественных отношений в рамках правовых институтов. В свою очередь правовые институты входят составной частью в более крупные подразделения – подотрасли, разделы, части.

Традиционно система финансового права делится на общую и особенную части. Общая часть финансового права включает в себя правовые нормы, устанавливающие понятия, категории, определения, используемые в финансовом законодательстве; общие принципы и формы финансовой деятельности государства и входящих в его состав публично-правовых образований; финансово-правовой статус иных участников финансовых отношений; принципы, формы и методы государственного (муниципального) финансового контроля, а также иные положения, имеющие характер общих принципов и установлений для эффективного осуществления финансовой деятельности государства (муниципальных образований).

Особенная часть финансового права содержит целый ряд правовых институтов, каждый из которых, посредством входящих в него правовых норм, регулирует группу однородных финансовых отношений. В частности, к институтам особенной части относятся: бюджетное право; институт государственных (муниципальных) внебюджетных фондов; институт государственных доходов (в том числе налоговое право), институт государственного кредита, институт страхования, институт государственных расходов (включая бюджетное финансирование), институт организации банковского кредитования; институт денежного обращения и расчетов; институт валютного регулирования и контроля; институт организации и контроля на рынке ценных бумаг.

Исследование состава предмета отрасли финансового права и изучение существующих научных взглядов по этому вопросу позволяет достаточно условно разделить все институты, составляющие общую и особенную части финансового права, на три группы: во-первых, традиционные институты, местонахождение которых научно обосновано и признается подавляющим большинством финансоведов; во-вторых, институты, отнесение которых к финансово-правовым вызывает определенные споры среди ученых; в-третьих, институты, которые наряду с финансово-правовым регулированием, подвергаются воздействию норм других отраслей права.

К числу традиционных институтов, составляющих основу (сердцевину) финансового права относятся: бюджетное право, институт формирования государственных доходов, налоговое право (за исключением правоотношений, возникающих в сфере налоговых правонарушений), институт государственных расходов (включая бюджетное финансирование), институт финансового контроля за правильным собиранием доходов, распределением и использованием государственных расходов.

Кроме традиционных институтов финансового права существуют отдельные группы правоотношений, имеющие нечетко выраженную отраслевую принадлежность. Место нахождения таких правоотношений в системе права становится предметом спора между представителями различных отраслей юридической науки.

В частности, вопрос о принадлежности институтов контроля за совершением физическими и юридическими лицами кассовых операций с наличными денежными средствами, контроля за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, организации денежной эмиссии, валютного права обсуждается представителями научного течения «самостоятельности отрасли банковского права» и финансоведами. Так, Г.А.Тосунян, А.Ю.Викулин, А.М.Экмалян включают названные правовые институты в состав банковского права, предметом которого, по их мнению, являются общественные отношения, возникающие в процессе построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации, в частности в процессе осуществления Банком России и кредитными организациями банковской деятельности, а также общественные отношения, возникающие в процессе регулирования банковской системы России со стороны государственных органов в интересах граждан, организаций и государства[87].

О.М.Олейник полагает, что банковское право есть находящаяся в стадии становления комплексная отрасль права, которую можно исследовать как самостоятельную, выделяя в ней гражданско-правовые, хозяйственно-правовые, финансовые аспекты[88].

По нашему мнению, выделение банковского права в качестве отрасли российского права представляется преждевременным и теоретически недостаточно обоснованным, а обособление законодательного и научно-практического материала, посвященного деятельности кредитных организаций и Банка России целесообразно только с точки зрения формирования учебной дисциплины. Предпочтительной, на наш взгляд, является позиция тех ученых, которые считают, что общественные отношения с участием кредитных организаций, в том числе и при банковском кредитовании, регулируются нормами различных отраслей права, главным образом нормами административного, финансового и гражданского[89].

Следует согласиться с критикой позиции М.В.Карасевой, предлагающей рассматривать «отношения ЦБ РФ с коммерческими банками по поводу: а)установления обязательных нормативов; б) надзора Банка России за деятельностью коммерческих банков; в) образования и использования фонда обязательных резервов ЦБ РФ за границами финансово-правового регулирования, в частности, в качестве административно-правовых»[90]. По мнению Е.Ю.Грачевой и Э.Д.Соколовой, между Банком России и кредитными организациями отсутствуют отношения субординации, характерной для административных отношений. Кредитные организации, в своем большинстве функционирующие на праве частной собственности, являются независимыми юридическими лицами, не входят в систему Банка России и не подотчетны ему по вертикали. И только в области финансовой деятельности кредитные организации обязаны выполнять предписания Центрального Банка Российской Федерации[91].

Нормальное функционирование банков является основой функционирования всей финансовой системы государства. Банковская система является важным объектом финансово-правового регулирования, поскольку банки являются участниками правоотношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства. Именно они обеспечивают создание реальной финансовой основы бесперебойного осуществления задач и функций государства, так как основная физическая масса денег проходит через корреспондентские счета Банка России и кредитных организаций[92].

Кроме того, кредитные организации наделяются специальными полномочиями, позволяющими им осуществлять контроль за кассовыми операциями своих клиентов; операциями, опосредующими движение иностранной валюты; операциями, попадающими под действие федерального закона от 7.08.2001. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[93].

Указанные полномочия кредитных организаций относятся к числу финансово-контрольных, поскольку имеют своей целью защиту порядка денежно-валютного обращения и обеспечение безопасности денежной системы, опосредующей функционирование всей финансовой системы государства. Государство делегирует кредитным организациям отдельные финансово-контрольные полномочия, исходя из того, что кредитные организации являются главным движущим элементом в системе денежного обращения, а также, в силу специфики их деятельности, единственным субъектом, имеющим реальную возможность осуществить оперативный контроль за правильностью оформления, а в отдельных случаях и за содержанием денежно-валютных операций клиентов.

Достаточно часто предметом научных споров об определении отраслевой принадлежности выступает институт ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Институт ответственности за совершение налоговых правонарушений приобрел черты относительно самостоятельного элемента системы права сравнительно недавно. Отчасти это можно объяснить возникновением повышенного интереса законодателя к налоговым правоотношениям, принятием Налогового кодекса РФ, увеличением числа правонарушений в сфере налогообложения граждан и юридических лиц. Исследователи данной проблематики ввели в научный оборот новый термин «налоговая ответственность». Использование данного термина первоначально не базировалось на законодательных нормах, а призвано было упростить длинное словосочетание «ответственность на совершение налоговых правонарушений» и оттенить существующую достаточно серьезную проблему роста числа противоправных деяний в этой сфере. Позднее термин «налоговая ответственность» из учебной и научной литературы перекочевал в нормативные акты и получил как бы «легальный статус». В частности, ряд статей НК РФ использует указанный термин наряду (практически синонимично) со словосочетанием «ответственность за совершение налоговых правонарушений»[94].

Словосочетание «налоговая ответственность» употребляется и в актах судебной власти, в частности, в п.34 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса РФ»[95] указано, что при решении вопросов о разграничении налоговой и иной ответственности физических лиц судам следует исходить из того, что одно и то же правонарушение не может одновременно квалифицироваться как налоговое и иное, не являющееся налоговым, в связи с чем, налогоплательщик – физическое лицо, за совершенное им деяние, не может быть одновременно привлечен к налоговой и иной ответственности.

Под «иной ответственностью», вероятно, понимается ответственность, предусмотренная нормами административного и уголовного законодательства, т.е. административная и уголовная ответственность. Косвенно выделяя налоговую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, специалисты Высшего Арбитражного Суда РФ, очевидно, желали подчеркнуть ее независимость от административной. Но более корректно в данном случае было бы применить термин «финансово-правовая ответственность», который хорошо изучен и широко используется в научной литературе.

Вопрос о принадлежности института ответственности за совершение налоговых правонарушений в настоящее время является дискуссионным. Некоторые ученые относят его к административному праву, в частности Ю.Н.Белошапко[96], Н.А.Шевелева[97], А.Я.Курбатов, Ю.Ю.Колесниченко[98].

Так, А.Я.Курбатов признает за данным видом ответственности специфические особенности, не свойственные административно-правовой, но все же считает, что речь идет об институте административного права[99].

Авторы комментария к Налоговому кодексу РФ (части первой) отмечают, что налоговая ответственность имеет административную природу[100], подтверждая свою мысль ссылкой на положения Письма Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.05.1994 № С1-7/ОП-370, содержащего обзор практики разрешения арбитражными судами споров, касающихся общих условий применения ответственности за нарушения налогового законодательства[101].

Следует отметить, что в п.3 названного документа имеется лишь указание на то, что ответственность, предусмотренная статьей 13 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», по своей правовой природе сходна с административной ответственностью. Безусловно, административная и финансово-правовая ответственность имеют определенные общие черты, но специфика финансово-правовой ответственности делает ее совершенно самостоятельной.

Исследуя специфику налоговой ответственности, М.Б.Разгильдиева выделяет характерные особенности, позволяющие отличить ее от административной ответственности.

Во-первых, сфера действия – это область налоговых отношений, к которым относятся отношения, складывающиеся по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения (ст.2 НК РФ). Данная группа отношений складывается по поводу обеспечения поступления налоговых доходов в бюджетную систему Российской Федерации, следовательно, является частью финансовой деятельности.

Во-вторых, характер применяемых санкций – в качестве налоговой санкции возможно применение только штрафа как наиболее целесообразной формы наказания за налоговое правонарушение в рамках имущественных отношений.

В-третьих, налоговая и административная ответственность применяются к разным субъектам правоотношений. Административная ответственность применяется только в отношении должностных лиц[102].

Вопрос об отраслевой принадлежности института ответственности за совершение налоговых правонарушений уходит корнями в более давний спор – о праве на самостоятельное существование финансово-правовой ответственности. Противоборствующими сторонами традиционно выступают административисты и финансоведы.

Аргументы приверженцев универсальности административной ответственности приводит А.В.Гончаров. На его взгляд, включение отношений, возникающих в связи с нарушениями финансового, в том числе налогового законодательства, в предмет финансового права ведет к необоснованному расширению предмета финансового права, «размыванию» его границ. Указанный автор присоединяется к мнению Д.Н.Бахраха и В.М.Манохина, считающих, что мерами административного принуждения охраняются не только административно-правовые нормы, но и нормы иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы исполнительной власти[103].

Теория административистов строится на том, что и административная, и финансово-правовая ответственность регулируются одинаковыми методами, носящими государственно-властный характер. Однако существующие принципиальные различия между методом финансового права и методом административного права позволяют поставить под сомнение приведенный тезис.

Исследования природы финансово-правовой ответственности, и в том числе ответственности за совершение налоговых правонарушений, проводились Е.А.Ровинским[104], И.И.Розановым[105], В.Н.Кучерявенко[106], В.М.Малиновской[107], О.И.Юстус[108], М.Б.Разгильдиевой[109], Ю.А.Крохиной[110], И.А.Мазур[111], Т.В.Конюховой[112] и другими.

По мнению В.М.Малиновской, финансовые правоотношения, регулируемые и охраняемые нормами финансового права, обладают специфическими чертами, отличающими их от административных правоотношений (являются разновидностью имущественных отношений, носят денежный характер, имеют особый объект правоотношений – финансовые ресурсы государства и др.). В силу специфики финансовых правоотношений и особенностей метода их регулирования можно говорить о выделении финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид ответственности юридической[113].

О.И.Юстус исследует особенности юридической ответственности за совершение налоговых правонарушений и делает вывод о ее финансово-правовой природе. В числе признаков, позволяющих, безошибочно классифицировать рассматриваемый вид ответственности, автор называет следующие:

- применение установленных нормативными актами финансовых санкций в отношении налогоплательщиков и иных субъектов (как физических лиц, так и организаций), совершивших налоговое правонарушение;

- имущественный (денежный) характер ответственности и наличие государственно-принудительного воздействия на экономические интересы нарушителей предписаний налогового законодательства;

- применение мер финансово-правовой ответственности направлено на восстановление имущественной сферы потерпевшего, в качестве которого выступает государство;

- целью применения такой ответственности является наказание нарушителя, предупреждение совершения правонарушений в будущем и компенсация потерь бюджета либо внебюджетных фондов[114].

Ю.А.Крохина отмечает сочетание в финансово-правовой ответственности политических и правовых санкций (мер ответственности)[115].

По нашему мнению, институт ответственности за совершение налоговых правонарушений входит составной частью в отрасль финансового права, так как отвечает всем признакам финансово-правовых отношений и полностью вписывается в предмет регулирования финансового права. Ответственность за нарушение налогового законодательства призвана защищать имущественные интересы государства, а ее эффективное применение способствует законному пополнению государственных денежных фондов – внесению плательщиками сумм неуплаченных налогов и сборов.

Правовое регулирование муниципальных финансов – еще один правовой институт, приобретающий в последнее время особую значимость. Исследователи, занимающиеся проблемой изучения предмета финансового права, обращают внимание на то, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления, входят составной частью в предмет финансового права[116]. В учебнике по финансовому праву под редакцией Н.И.Химичевой содержится определение предмета финансового права, согласно которому в него входят общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач[117].

Некоторые ученые включают вопросы финансового обеспечения местных (муниципальных) образований в состав предмета муниципального права[118], отмечая при этом, что «многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне финансовые отношения, являются одновременно нормами финансового права»[119].

Следует отметить, что усиление роли и значения рассматриваемой группы общественных отношений для функционирования всей бюджетной системы государства, особенно в последнее время, привело к появлению новых научных тенденций. Речь идет о выделении в рамках финансового права институтов, регулирующих финансовую деятельность субъектов РФ и местных (муниципальных образований). Возможность реализации собственных задач в процессе аккумуляции и распределения бюджетных средств, ответственность за выполнение обязательств по финансированию тех или иных программ и направлений, формирование самостоятельной системы правовых актов, регулирующих вопросы использования финансов субъектов РФ и местных (муниципальных образований), позволяют говорить о складывающемся правовом институте.

Важное значение для развития бюджетных отношений в Российской Федерации играют несколько факторов: во-первых, правовая определенность бюджетного статуса муниципальных образований; во-вторых, четкое разграничение полномочий по формированию доходных частей федерального, региональных и местных бюджетов; в-третьих, четкое закрепление налоговых полномочий за уровнями бюджетной системы. Эти и другие задачи финансовой деятельности российского государства были сформулированы в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584[120]. Позднее указанные программные положения получили законодательное закрепление в Бюджетном кодексе РФ[121].

Пристальное внимание государственных органов власти к вопросу построения межбюджетных отношений, проблемы, возникающие при реализации принципа бюджетного федерализма, создают основу для научно-практических исследований в этой области.

Так, например, А.А.Нечай отмечает, что само появление в законодательных актах термина «межбюджетные отношения» говорит не о «противопоставлении», а о взаимном дополнении государственных финансов и финансов местного самоуправления, поскольку и те, и другие используются для удовлетворения различных сторон публичного интереса. Обеспечение баланса и непротиворечивости самих публичных интересов требует особых усилий и может быть легче достигнуто в том случае, когда отношения будут регулироваться в рамках одной и той же отрасли права, одних и тех же правовых актов, или же при обязательном полном согласовании соответствующих правовых актов различного уровня власти[122].

По мнению Ю.А.Крохиной, принцип федерализма в бюджетном праве, оказывая существенное влияние на бюджетную деятельность муниципальных образований, носит комплексный, многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся бюджетных правоотношений и гарантирует Российской Федерации и ее субъектам установленный законодательством бюджетно-правовой статус[123].

Третья группа правоотношений, входящих в состав финансового права, характеризуется тем, что они имеют сложный характер и подвергаются правовому регулированию нормами нескольких отраслей права. К таким «сложным» группам правоотношений относятся в частности, отношения, складывающиеся по поводу государственного кредита, банковского кредита, отношения в области страхования и некоторые другие.

Финансовые правоотношения в сфере государственного (муниципального) кредита включают в себя отношения по установлению объемов привлеченных средств в бюджет, по определению форм, порядка и условий выпуска и размещения долговых обязательств, по обслуживанию и погашению привлеченных займов. Часть отношений, складывающихся между кредитором и заемщиком, строятся на основе норм гражданского законодательства, что является основанием для некоторых ученых причислять институт государственного (муниципального) кредитования к разряду гражданско-правовых[124].

Участвуя в договорных отношениях государственного займа кредитор (физическое, юридическое лицо) только однажды проявляет свое волеизъявление – при фактическом вступлении в указанные правоотношения (посредством заключения соглашения, приобретения ценных бумаг). В дальнейшем весь спектр отношений подлежит односторонней регламентации со стороны государства (муниципального образования). В данном случае «инициатива возникновения отношений не влияет на способ воздействия государства на эти отношения, т.е на метод правового регулирования»[125].

Рассматривая институт государственного (муниципального) кредитования в указанном аспекте, следует согласиться с мнением ученых[126] о том, что государственный (муниципальный) кредит является самостоятельным институтом отрасли финансового права.

Разработке финансово-правовой теории государственного (муниципального) кредитования посвящены работы Е.В.Покачаловой.

По мнению указанного автора, включение института государственного (муниципального) кредита в предмет отрасли финансового права обусловлено следующими факторами:

а) главными целями функционирования института государственного кредита являются решение проблем погашения бюджетного дефицита и регулирование денежно-кредитных отношений. Таким образом, в отличие от гражданских правоотношений в данном случае отношения в сфере государственного кредита, как и любые финансовые правоотношения, направлены, прежде всего, на решение государственных и муниципальных задач и функций, т.е. публичные цели;

б) основным методом регулирования правоотношений в сфере госкредита является императивный метод, т.е. метод государственно-властных велений, а не метод диспозитивности (равенства сторон), применяемый для регулирования гражданско-правовых отношений;

в) обязательным субъектом указанных правоотношений является государство либо уполномоченный им орган[127].

Однако нормативно-правовое регулирование отношений, складывающихся в области государственного (муниципального) кредита осуществляется не только финансово-правовыми нормами. Так, например, общие принципы заключения договоров займа регулируются гражданским законодательством, специфика заключения межгосударственных кредитных соглашений учитывается в правовых актах конституционного и международного публичного права. В связи с этим, следует согласиться с Е.В.Покачаловой в том, что государственный (муниципальный) кредит в аспекте финансового права как отрасли законодательства является межотраслевым институтом[128].

Еще одной разновидностью «сложных» финансово-правовых институтов является страхование.

Подразделяя страхование на виды в зависимости от степени социальной значимости, ученые предлагают различать обязательное социальное страхование и собственно страхование, включающее в себя обязательное и добровольное личное или имущественное страхование[129].

Правоотношения, складывающиеся по поводу обязательного социального страхования, входят составной частью в предмет финансового права. Субъектами данного вида правоотношений являются страхователи – юридические и физические лица, а также органы государственной власти и местного самоуправления, уплачивающие страховые взносы. Основаниями возникновения правоотношений по обязательному социальному страхованию являются нормативно-правовые предписания о необходимости страхования лиц, работающих по трудовому договору, выполняющих определенный вид деятельности и т.д.

В качестве страховщиков выступают некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев[130].

Перечень лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию содержится в действующем законодательстве, в частности в Федеральном законе от 16.07.1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»[131], Федеральном законе от 15.12.2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[132] и других нормативных актах.

Нормами финансового права регулируются отношения по поводу образования, распределения и использования специальных фондов денежных средств. По мнению большинства финансоведов указанные отношения напрямую связаны с реализацией публичной роли государства по обеспечению конституционных прав его граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. В России указанные фонды имеют статус государственных социальных внебюджетных фондов[133].

В юридической науке существуют несколько направлений, объясняющих особенности правового регулирования отношений, складывающихся в области собственно страхования. Первое направление условно можно назвать цивилистическим, поскольку его представители относят институт страхования полностью и «безраздельно» к числу гражданско-правовых. В числе сторонников данной теории следует назвать Д.И.Мейера[134], Н.А.Шевелеву.

Так, по мнению Н.А.Шевелевой, Гражданский кодекс РФ регулирует не только добровольное, но и обязательное страхование, в том числе тех отношений, где страхователем является государство. Прямое соприкосновение финансового и гражданского права (в сфере страхования) происходит в случае, когда государство, будучи страхователем по обязательному страхованию, должно осуществить необходимый платеж. Эти средства должны быть предусмотрены в соответствующем бюджете, а сама ситуация охватывается бюджетным институтом – расходы бюджета. Под регулирование финансового права подпадает лишь обязательное социальное и медицинское страхование[135].

Представители второго научного направления – С.Д.Цыпкин[136], М.Я.Шиминова[137], М.В.Карасева[138] к предмету финансового права относят лишь отношения, возникающие в области обязательного государственного страхования.

В рамках третьего научного направления ученые обосновывают тезис о том, что отношения, возникающие в рамках обязательного страхования, а также отношения, складывающиеся в процессе государственного контроля и надзора за деятельностью страховщиков регулируются нормами финансового права, и соответственно входят составной частью в его предмет. Данную научную позицию разделяли Г.Ф.Шершеневич[139], В.И.Серебровский[140], в настоящее время – Е.В.Покачалова[141], Е.Ю.Грачева, Э.Д.Соколова[142], О.Н.Горбунова[143], А.А.Мамедов[144].

По мнению Е.В.Покачаловой, нормы финансового права определяют систему и организацию страхования, его виды, порядок обязательного страхования, лицензирование страховой деятельности, обеспечение финансовой устойчивости организаций-страховщиков, а также осуществление государственного надзора за страховой деятельностью[145].

А.А.Мамедов полагает, что финансовые правоотношения в сфере страхования возникают при формировании, перераспределении и использовании денежных средств страховых резервов страховых структур, при оказании финансовой помощи на возвратной основе для осуществления инвестиционных проектов и пополнения оборотных средств государства за счет страховых ресурсов, при уплате налогов и осуществлении других платежей в бюджет, при формировании, перераспределении и использовании денежных средств государственных социальных внебюджетных фондов, при предоставлении налоговых льгот, применении штрафных санкций, при финансировании из бюджета государственных программ в сфере социального страхования[146].

Е.Ю.Грачева и Э.Д.Соколова отмечают, что нормы финансового права регулируют: источники формирования страхового фонда, его взаимоотношения с другими звеньями финансовой системы государства, в частности с бюджетной системой; порядок использования средств фонда страхования; компетенцию органов государственной власти в области страхования (совместно с нормами административного права); обязательное государственное страхование и иные отношения в сфере страхования, возникающие в процессе создания, распределения и использования фонда страхования, т.е. такие, которые связаны с осуществлением государством финансовой деятельности.

Нормы гражданского права регламентируют основания возникновения различных страховых правоотношений, права и обязанности их субъектов, закрепляют объекты страхования, условия освобождения страховщика от обязанности по страховому обязательству и т.д.[147]

Приведенная позиция представляется нам наиболее предпочтительной, поскольку позволяет рассматривать отношения, складывающиеся в сфере страхования, с участием государства (муниципальных образований) как целостную систему, объединенную общими признаками, целями и методом правового регулирования.

В соответствии со ст.927 ГК РФ обязательным страхованием признается страхование на основании гражданско-правовых договоров, в случаях предусмотренных законом. Обязательным государственным страхованием считается страхование в установленных законом случаях за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета.

Особенностью отношений по обязательному страхованию является то, что на законодательном уровне устанавливается перечень участников страхового правоотношения; виды объектов, подлежащих обязательному страхованию; риски, от которых они должны быть застрахованы, и минимальные размеры страховых сумм. Прочие условия определяются по соглашению сторон, в том числе страхователь вправе самостоятельно выбрать себе контрагента – страховщика.

Причисление данной группы правоотношений к финансово-правовым возможно по нескольким причинам. «Во-первых, установление государством видов, порядка и условий обязательного страхования, осуществляемого за счет средств самих страхователей, наличие государственного контроля (надзора) в этой сфере либо непосредственное участие государства (уполномоченного им органа) в качестве обязательного субъекта отношений по обязательному государственному страхованию; во-вторых, применение при регулировании возникновения, изменения и прекращения этих правоотношений императивного метода (метода государственно-властных велений)»[148].

Кроме того, характерным признаком отношений по обязательному страхованию, интегрирующим их в состав предмета финансового права, является их социально-экономическая направленность на защиту отдельных групп населения, сохранность государственного (муниципального) имущества и культурных ценностей, безопасность отдельных видов профессиональной деятельности и т.д. Другими словами цель института обязательного страхования совпадает с финансово-правовой политикой государства, проявляющейся, в том числе, в создании комплекса мер по повышению материального благополучия общества и обеспечению национальной безопасности.

Действующее законодательство предусматривает правила отбора страховщиков для государственного обязательного страхования. В частности, в соответствии с положениями Федерального закона от 28.03.1998. №52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции»[149], страховщиками могут быть страховые организации, избранные на конкурсной основе, имеющие лицензии на осуществление обязательного государственного страхования и заключившие со страхователями договоры обязательного государственного страхования. При этом правоотношения между страхователем и страховщиком возникают после заключения договора страхования.

Относительно новым правовым институтом является обязательное страхование вкладов физических лиц в банках.Необходимость обязательного страхования рисков вкладчиков была предусмотрена ст.38 Федерального закона от 2.12.1990 № 395-I «О банках и банковской деятельности»[150] и ст.840 ГК РФ[151], однако действенная система защиты интересов вкладчиков-физических лиц была введена только в конце 2003 года одновременно с принятием Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»[152] (далее – Закон о страховании вкладов).

В соответствии с указанным законодательным актом, коммерческие банки, привлекающие средства физических лиц во вклады, в обязательном порядке включаются в систему страхования вкладов и, следовательно, обязаны уплачивать страховые взносы в фонд обязательного страхования вкладов. Оперативное управление фондом обязательного страхования вкладов осуществляет некоммерческая организация, созданная в форме государственной корпорации, именуемая Агентством по страхованию вкладов. Агентство осуществляет функции страховщика. Денежные средства, перечисляемые банками в фонд обязательного страхования в качестве страховых взносов, фактически поступают в доверительное управление государственной организации, которая вправе распоряжаться ими в рамках, предусмотренных законодательством.

Следует согласиться с мнением А.В.Турбанова о том, что особенности правового режима средств фонда страхования банковских вкладов не позволяют отнести их к частной собственности. Фонд формируется на основе государственно-властных предписаний, в порядке и на условиях, устанавливаемых государством. Расходование средств фонда имеет строго целевое назначение. Управление средствами фонда осуществляется через создаваемые и контролируемую государством организацию, являющуюся по своей сути юридическим лицом публичного права. Следовательно, собственность на средства фонда страхования вкладов является публичной[153].

По общему правилу, сформулированному в п.2 ст.16 Закона о страховании вкладов, Российская Федерация не отвечает по обязательствам Агентства, если иное не установлено федеральным законом. Однако в случае невозможности осуществления возмещения по вкладам в установленные сроки без пополнения фонда обязательного страхования вкладов за счет дополнительных денежных средств (за исключением страховых взносов и иных запланированных поступлений) совет директоров Агентства в срок, не превышающий семи календарных дней после наступления страхового случая, принимает одно из следующих решений:

1) обратиться в Правительство РФ с просьбой о выделении Агентству соответствующих денежных средств в виде бюджетного кредита, если рассчитанный правлением Агентства дефицит фонда обязательного страхования вкладов составляет не более 1 млрд. рублей;

2) обратиться в Правительство РФ с просьбой о выделении Агентству дополнительных денежных средств из федерального бюджета, если рассчитанный правлением Агентства дефицит фонда обязательного страхования вкладов превышает 1 млрд. рублей.

Правительство РФ принимает соответствующее решение в рамках своей компетенции и согласно процедуре, предусмотренной Законом о страховании вкладов и бюджетным законодательством.

Таким образом, возможна ситуация, когда для погашения обязательств Агентства будут привлечены бюджетные средства.

В сфере банковской деятельности можно назвать еще одну группу отношений, которая испытывает на себе значительное воздействие финансово-правовых норм. Речь идет об отношениях, возникающих в сфере банковского кредитования.

Следует отметить, что порядок заключения кредитного договора между банком и его клиентом, способы обеспечения исполнения обязательства, условия изменения и расторжения рассматриваемого договора регулируются нормами гражданского права. Данный комплекс отношений можно рассматривать в качестве кредитных в узком смысле слова.

С помощью финансово-правового регулирования осуществляется управление деятельностью кредитных организаций, совершающих кредитные операции. В частности, кредитная организация, претендующая на право привлечения денежных средств населения и соответственно на ссудные операции должна получить лицензию Банка России.

В качестве необходимого условия работы на рынке ссудных капиталов кредитная организация обязана соблюдать определенные экономические нормативы, установленные Банком России. В частности, максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, максимальный размер крупных кредитных рисков, нормативы ликвидности кредитной организации, максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств и т.д.[154]

Рекомендованная Банком России ставка рефинансирования по кредитным обязательствам является практическим ориентиром для банков при взаимодействии с клиентами. Данная экономическая категория отражает реальные стоимостные параметры кредитных услуг, позволяя банкам обеспечивать собственный финансовый интерес, а также поддерживает эластичность и эффективность всей финансово-кредитной системы.

Для осуществления кредитных операций банкам необходимо пополнять резервы денежных средств, то есть активно работать в направлении привлечения временно свободных денежных средств физических и юридических лиц. Учитывая социально-экономическую значимость данного сегмента банковской деятельности, государство осуществляет целый комплекс финансово-контрольных мероприятий, направленных на повышение правовых гарантий для индивидуальных и корпоративных инвесторов (в частности, страхование кредитных рисков, институт приостановления и отзыва лицензии, институт банкротства кредитных организаций).

Таким образом, говоря об отношениях по банковскому кредитованию в широком смысле, следует иметь в виду весь спектр финансовых отношений, включающий в себя механизм привлечения, управления, инвестирования и реинвестирования денежных средств.

На необходимость более активного использования финансово-правовых способов правового регулирования отношений с участием банков на современном этапе развития финансовой системы России, обратили внимание О.Н.Горбунова[155], Е.Ю.Грачева[156], С.В.Запольский[157], Д.А.Красиков[158], Е.В.Покачалова[159], Э.Д.Соколова[160], Т.Г.Тимакова[161], Н.И.Химичева[162] и другие ученые.

Целью финансово-правового регулирования кредитных отношений является обеспечение устойчивого положения кредитных организаций, а через это активное формирование макроэкономической политики в сфере управления децентрализованными фондами денежных средств. О.Н.Горбунова справедливо отмечает, что хотя основной целью деятельности коммерческих банков является прибыль, государство должно постоянно думать о том, как направить деньги банков в хозяйство: привлечь их к инвестициям, в развитие сельского хозяйства в интересах всего государства и общества. А это можно сделать только с помощью норм финансового права[163].

По нашему мнению, регулирование банковской деятельности вообще и механизма банковского кредитования, в частности, с помощью финансово-правовых норм является важным элементом экономической политики государства в области развития национального инвестиционного потенциала.

Одним из важных направлений финансово-правового регулирования является прямое и косвенное воздействие на развитие рынка корпоративных ценных бумаг.

Являясь неотъемлемой частью финансового рынка и мощным регулятором межотраслевых переливов капитала, рынок корпоративных ценных бумаг нуждается в эффективном государственном регулировании, поскольку выполняет несколько важных функций. Во-первых, аккумулятивную – способствуя мобилизации и концентрации частного капитала, предназначенного для инвестиционных целей; во-вторых, перераспределительную – обеспечивая свободный перелив капитала в те отрасли экономики, которые наиболее востребованы, поддерживая, таким образом, наиболее рациональную структуру общественного производства; в-третьих, контрольную – демонстрируя количественные показатели структуры общественного капитала и структуры собственности; в-четвертых, информационную – обеспечивая доступность и достоверность информации о наличии «инвестиционных продуктов и заинтересованных заемщиках и кредиторах»[164].

Вне всякого сомнения, базовые элементы рынка корпоративных ценных бумаг должны быть урегулированы нормами гражданского законодательства, предоставляющими субъектам возможность проявлять инициативу при принятии решений об эмиссии ценных бумаг, инвестировании в фондовые ценности, совершении сделок на вторичном рынке.

Но в то же время государственное вмешательство требуется в сфере создания общего благоприятного инвестиционного климата в стране в целом и в каждом регионе, в частности; в сфере создания дополнительных стимулов для секьюритизации частных капиталов; в сфере формирования системы государственных гарантий надежности вложений в ценные бумаги; в сфере обеспечения информационной прозрачности всего механизма рынка ценных бумаг. Государство заинтересовано в создании динамичного, устойчивого рынка ценных бумаг, способного обслуживать интересы частного капитала и формировать эффективные механизмы перераспределения собственности. Кроме того, развитая инфраструктура и наполненность рынка являются факторами, способствующими увеличению количества источников получения государственных доходов и, как следствие, расширению области бюджетного финансирования и осуществлению социально-экономических программ.

В связи с этим, возможно рассматривать отдельные аспекты правового регулирования функционирования рынка ценных бумаг в контексте расширения предмета финансового права[165].

Поиск по сайту: