Глава 11. Административно-правовые режимы

В жизни любого общества и любого государства могут возникнуть ситуации, несущие угрозу существованию и того, и другого. Это могут быть чрезвычайные природные катаклизмы, подобные землетрясению 1988 г. в Армении или памятному урагану 2005 г. в США, а также различные социальные явления, приобретающие разрушительные черты, например массовые беспорядки и терроризм. Постоянное развитие науки и техники наряду с многочисленными благами цивилизации порождает и риски утраты контроля со стороны человека за своими достижениями. Побочными результатами прогресса становятся масштабные техногенные катастрофы, распространяющие негативные последствия далеко за пределы того места, где произошел непосредственный технологический сбой. Примером является авария 1986 г. на Чернобыльской АЭС, стремительно переродившаяся из локального чрезвычайного происшествия в катастрофу планетарного масштаба. И, наконец, кульминацией чрезвычайных ситуаций является война или угроза ее возникновения.

Чрезвычайность ситуации независимо от ее основы (природная, социальная, техногенная, война или угроза войны) предполагает и чрезвычайность мер, направленных на ее скорейшее разрешение. Приемы и методы управления, оптимальные в спокойное время, могут оказаться (и история свидетельствует об аксиоматичности данного тезиса) бесполезными перед лицом серьезного кризиса. Огромной нагрузке подвергаются и общественные отношения; для общества наступает своеобразный "момент истины". Не секрет, что чрезвычайные ситуации наряду с проявлениями мужества, самопожертвования, стойкости приносят и всплеск самых темных человеческих инстинктов, среди которых паника и мародерство, возможно, далеко не самые страшные. Поэтому, по сути, при решении любой чрезвычайной ситуации должно происходить устранение не только основы ее возникновения, но одновременно, а возможно и раньше, и тех негативных явлений, которые порождены в обществе самим фактом возникновения чрезвычайной ситуации. Причина и ее последствия в таких случаях должны рассматриваться едино. Например, нельзя организовать эвакуацию населения из пострадавшего от землетрясения района, не справившись с паникой и не обеспечив защиту людей от преступных проявлений. Нельзя обеспечить эффективного вооруженного сопротивления армии, если она деморализована.

Чрезвычайность ситуации является своеобразной лакмусовой бумажкой, определяющей свойства и действенность государства, государственной власти, и прежде всего органов исполнительной власти, ее должностных лиц. Это своеобразный коллективный экзамен на право сохранения власти. В российской истории есть печальный пример Первой мировой войны, которая, не затронув основной территории страны, не нанеся серьезного ущерба промышленному потенциалу, не заставив отказаться от привычного образа жизни значительную часть населения (введенный в начале войны "сухой закон" вряд ли можно рассматривать как страшное испытание), тем не менее привела к крушению формировавшегося столетиями государственного и общественного устройства. Элементарный перебой с подвозом продовольствия в столицу Российской империи стал формальным поводом для событий, бурным потоком снесших всю систему монархической власти, и, по сути, всю систему общества.

Напротив, неизмеримо более тяжелое начало Великой Отечественной войны, сопровождавшееся потерей огромных территорий с развитой промышленностью, гибелью и пленом миллионов военнослужащих, блокадой крупных городов, стремительным выходом немецкой армии на подступы к столице государства, не повлекло событий, аналогичных событиям 1917 г. Можно много говорить о причинах того, почему в несоизмеримо худших условиях советское государство и сформированная им система власти оказались эффективнее власти монархической. Вряд ли будет объективным свести все к жестокости режима Сталина. Важен результат: имея изначально худшие условия, гораздо меньше времени и гораздо больший масштаб чрезвычайной ситуации, государственная власть сумела найти алгоритм действий и заручиться поддержкой общества.

Трагические события 2005 г. в США, трагедия Нового Орлеана продемонстрировали американскому обществу и всему миру парадоксальную ситуацию: государство-сверхдержава, способное перебросить армию и флот для решения военных задач в другом полушарии, оказалось не способно обеспечить своих граждан элементарной полицейской защитой от мародеров. Повторимся, чрезвычайные ситуации выступают в качестве сурового и беспристрастного экзаменатора, дающего оценку государству. Во время чрезвычайных ситуаций наглядной становится необходимость, объективная потребность существования силы, способной обуздать стихию. Такой силой может быть только государство, способное предъявить обществу эффективный инструментарий решения экстраординарных проблем.

Однако помимо чрезвычайных ситуаций у государства и общества есть определенные сферы жизнедеятельности, требующие повышенного внимания и особенностей регулирования. Они могут быть обусловлены разными причинами: необходимость рационального использования ограниченных ресурсов, сохранение уникальных объектов, недопустимость причинения вреда интересам общества и государства, обеспечение безопасности определенных объектов. Такие специфические сферы обусловливает определенные, весьма специфичные нормы и правила, носящие, по сути, режимный характер.

Мы можем уверенно сказать, что в силу объективных причин (чрезвычайные, экстраординарные ситуации, с одной стороны, и определенные сферы жизнедеятельности, требующие повышенного внимания и особенностей регулирования, - с другой) государство и общество заинтересованы в действенных инструментах контроля и воздействия. При этом, на наш взгляд, обе названные причины, хотя и имеют известную степень самостоятельности, в значительной степени взаимосвязаны. Например, установление определенного порядка функционирования опасных производственных объектов помимо учета второй причины - специфики объекта имеет в виду и недопущение возникновения первой причины - чрезвычайной ситуации, обусловленной техногенной аварией.

Среди таких инструментов в первую очередь необходимо выделить административно-правовые режимы. Мы можем сказать, что они призваны решить две задачи:

недопущение негативных для общества и государства последствий, обусловленных чрезвычайными ситуациями природного, социального и техногенного характера;

в случае возникновения негативных для общества и государства последствий чрезвычайных ситуаций природного, социального и техногенного характера обеспечить преодоление последствий указанных чрезвычайных ситуаций, минимизацию ущерба, помощь пострадавшим.

Особняком стоят война и угроза войны. В этих случаях определенные административно-правовые режимы (пограничный режим, режим мобилизационной готовности, закрытых административно-территориальных образований, в которых расположены оборонные производства) направлены на предотвращение войны. В случае ее возникновения - на мобилизацию всех сил общества и государства для противостояния вооруженному противнику.

В юридической литературе сформулирован ряд определений того, что понимается под административно-правовым режимом. Так, Д.М. Овсянко характеризует его как особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности*(49).

В целом соглашаясь с предложенным определением, тем не менее попробуем, проанализировав признаки предусмотренных законодательством РФ административно-правовых режимов, предложить свое определение.

Поиск по сайту: