Глава 8. Субъекты административного права

Субъектами любой отрасли права признаются участники общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли. Характерной особенностью административного права является огромное разнообразие субъектов административно-правовых отношений. Еще одной особенностью административного права является то, что в подавляющем большинстве случаев обязательным субъектом таких отношений выступают те, которые обладают определенными властными полномочиями по отношению к иным субъектам административно-правовых отношений. К числу таких властных субъектов относятся органы исполнительной власти, должностные лица, государственные служащие. В качестве субъектов административного права выступают Президент РФ, Правительство РФ, органы законодательной и судебной власти, местного самоуправления.

Необходимым условием участия в административно-правовых отношениях является наличие административной правосубъектности. Традиционно ее рассматривают в качестве взаимосвязи двух элементов: административной правоспособности и административной дееспособности.

Административная правоспособность представляет собой установленную законом возможность субъекта иметь права в сфере, регулируемой административным правом, вступать в различного рода административные правоотношения, приобретать права и нести обязанности.

В свою очередь, административная дееспособность - возможность и способность субъекта своими самостоятельными осмысленными действиями приобретать права, создавать и нести обязанности, а также нести ответственность за свои действия (в ряде случаев - и за бездействие). Иными словами, административная дееспособность означает возможность практической реализации административной правоспособности.

Иногда, и на наш взгляд для этого есть основания, выделяют особый элемент административной дееспособности, именуемый административная деликтоспособность, - способность субъекта в соответствии с законом нести ответственность за свои неправомерные действия (в ряде случаев - за бездействие), в том числе подвергаться административному наказанию.

В отличие от гражданского права, где правовое регулирование право- и дееспособности осуществляется на уровне ГК РФ, административное право не имеет такой подробной законодательной регламентации важнейших вопросов статуса участников регулируемых им общественных отношений. Поэтому представленные определения базируются на общих положениях теории права, а также на соответствующих положениях гражданского законодательства.

Важно отметить, что по общему правилу правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. В свою очередь, дееспособность гражданина в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия, которое по российскому гражданскому и семейному законодательству наступает в восемнадцать лет. До этого возраста гражданин имеет ограниченный объем дееспособности, зависящий прежде всего от его возраста (до 6 лет; от 6 до 14 лет; от 14 до 18 лет). В ряде случаев ГК РФ допускает возникновение полной дееспособности до достижения 18 лет: перечень таких случаев включает в себя вступление в брак до достижения 18 лет, в случаях, когда это допускается по закону, а также объявление гражданина полностью дееспособным (эмансипация) при наличии условий, предусмотренных ст. 27 ГК РФ.

Необходимо отметить, что в ряде случаев гражданин может быть ограничен или даже лишен дееспособности. В частности, ст. 29 ГК РФ предусмотрено, что гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. В отношении такого гражданина устанавливается опека.

Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, в соответствии со ст. 30 ГК РФ может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над таким гражданином устанавливается попечительство.

Важно отметить, что ограничение или лишение гражданской дееспособности автоматически влечет соответствующее ограничение или лишение административной дееспособности. Проиллюстрируем это следующим примером. Согласно ст. 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не может быть организаторами публичного мероприятия лицо, признанное судом недееспособным, либо лицо, признанное судом ограниченно дееспособным. Другим примером является ограничение по ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в соответствии с которым гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.

В некоторых случаях для реализации предоставляемых нормами административного права возможностей гражданин должен достичь определенного возраста либо, наоборот, по достижении определенного возраста гражданин обязан совершить определенные действия. Так, в соответствии со ст. 21 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. В свою очередь, предельный возраст пребывания на гражданской службе определен в 65 лет. В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828) такой паспорт обязаны иметь все граждане РФ, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на ее территории. По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене, иными словами, гражданин обязан, в частности, представить фотографии установленного образца, посетить орган внутренних дел и т.д.

Другую многочисленную группу субъектов административно-правовых отношений составляют юридические лица. Говоря о данной категории субъектов, необходимо отметить, что административное право использует "наработки" гражданского права, подробно определяющего понятие и статус юридического лица.

В соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.

Гражданское право предлагает и основную группировку юридических лиц, разделяя их на коммерческие и некоммерческие организации. В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).

Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Перечень таких форм является закрытым и может быть изменен только внесением поправок в ГК РФ.

Что же касается юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями, они могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. При этом ГК РФ не содержит исчерпывающего перечня возможных форм некоммерческих организаций, делегируя данную функцию специальным федеральным законам, о которых мы скажем далее.

Так же как и в отношении граждан, говоря о правоспособности юридических лиц, административное право оперирует терминологией, разработанной гражданским правом. Содержание правоспособности юридического лица определено ст. 49 ГК РФ. Отметим основные положения:

юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. При этом в отношении коммерческих организаций (исключение составляют унитарные предприятия) действует правило о том, что указанные организации могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом;

отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии);

правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц. Вместе с тем право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами;

юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть обжаловано юридическим лицом в суд.

В отношении юридических лиц законодатель не использует термин "дееспособность". Так, на наш взгляд, моменты возникновения право- и дееспособности юридического лица совпадают во времени и определяются моментом государственной регистрации юридического лица. Вместе с тем, говоря о возможностях осуществлять виды деятельности, требующие лицензирования, можно отметить некоторую ограниченность дееспособности юридического лица до получения соответствующей лицензии.

Помимо граждан и юридических лиц характерную категорию субъектов административного права составляют государственные органы и органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные служащие. Что касается государственных органов, необходимо прежде всего выделить органы исполнительной власти, однако органы законодательной и судебной власти также являются участниками административно-правовых отношений. Например, суды - ключевые участники правоотношений, возникающих при рассмотрении дел об административных правонарушениях, отнесенных к ведению судов КоАП РФ, а также правоотношений, связанных с обжалованием действий должностных лиц органов исполнительной власти. Говоря о правосубъектности органов исполнительной власти, мы можем отметить, что подобно юридическим лицам право- и дееспособность данной категории субъектов возникает в момент их создания на основании решения уполномоченного государственного органа, например Президента РФ. При создании любого органа исполнительной власти соответствующим положением о данном органе определяются его компетенция, структура, права и обязанности. Кроме того, статус органов исполнительной власти во многих случаях предопределяется федеральными законами, содержащими соответствующие нормы. В качестве примера приведем соответствующие положения Федерального закона "О государственной охране", определяющие основные задачи, обязанности и права федеральных органов государственной охраны, основные задачи которых:

прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление мер по предотвращению этой угрозы;

обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;

обеспечение в пределах своих полномочий организации и функционирования президентской связи;

участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом;

защита охраняемых объектов;

выявление, предупреждение и пресечение преступления и иных правонарушений на охраняемых объектах.

В числе обязанностей федеральных органов государственной охраны названным Законом выделены, в частности, следующие:

выявлять, предупреждать и пресекать противоправные посягательства на объекты государственной охраны и охраняемые объекты;

организовывать и проводить охранные, режимные, технические и иные мероприятия по обеспечению безопасности объектов государственной охраны;

поддерживать общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания; устранять обстоятельства, препятствующие осуществлению государственной охраны;

обеспечивать в необходимых случаях сопровождение или эскортирование автотранспортных средств, в которых следуют объекты государственной охраны.

Для реализации предусмотренных задач и выполнения возложенных обязанностей федеральные органы государственной охраны имеют, в частности, право:

привлекать силы и средства обеспечения безопасности, необходимые для участия в подготовке и проведении охранных мероприятий;

осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законодательством об оперативно-розыскной деятельности;

задерживать и доставлять в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны или направленные на воспрепятствование законным требованиям сотрудников федеральных органов государственной охраны, а также связанные с проникновением или попыткой проникновения на охраняемые объекты;

принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств.

Определенные Федеральным законом "О государственной охране" полномочия федеральных органов государственной охраны конкретизированы Положение о Федеральной службе охраны, утвержденным Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013.

Поэтому в закрепленной за конкретным органом исполнительной власти компетенции (круге решаемых вопросов) выражается административная правоспособность данного органа, а в закрепленных за ним правах и обязанностях проявляется его административная дееспособность.

В качестве специфических субъектов административного права выступают Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Как отмечает ряд авторов, в конкретных административных правоотношениях они непосредственно не участвуют, а их административно-правовой статус реализуется через полномочные органы исполнительной власти. Соглашаясь с данной позицией в целом, тем не менее позволим сделать оговорку, что в ряде правоотношений, урегулированных нормами административного права, участвуют непосредственно РФ, субъекты РФ, органы местного самоуправления. Например, в случае принесения присяги при поступлении на государственную, в том числе военную, службу возникает правоотношение между государственным служащим и непосредственно РФ; присяга приносится не конкретному министерству или федеральной службе, а именно Российской Федерации. Принятие присяги налагает на государственного служащего целый комплекс обязанностей, в подавляющем большинстве носящих административный характер. Соответственно при нарушении присяги возникает ответственность прежде всего перед РФ. Аналогичную ситуацию мы можем проследить при принесении присяги главами субъектов РФ и муниципальных образований при вступлении в должности и в ряде иных случаев.

Характеризуя субъекты административно-правовых отношений, мы также будем использовать понятие "административно-правовой статус", которое включает в себя совокупность прав, обязанностей, гарантий реализации прав и ответственности за нарушение обязанностей. Административно-правовой статус конкретного участника правоотношений представляет собой неотъемлемый элемент общего правового статуса данного субъекта, сочетается со статусами, устанавливаемыми нормами иных отраслей права, например гражданского, семейного, трудового, во многих случаях выступая в качестве приоритетного.

Поиск по сайту: