Глава 7. Источники административного права

Принципиальной отличительной особенностью административного права как отрасли является огромное многообразие его источников. Не будет преувеличением сказать, что в сравнении со всеми отраслями российского права административное наиболее "богато" на источники, особенно наглядно это видно в сравнении с такими отраслями, как уголовное право, а также процессуальными отраслями (уголовно-процессуальное, гражданское процессуальное и как его составная, хотя и специфическая часть, арбитражный процесс), которые представляются максимально компактными: их ядро, базис составляет кодифицированный акт - кодекс. Вокруг него может образовываться надстройка в виде отдельных законов (например, Федерального закона "Об исполнительном производстве", если речь идет о гражданско-процессуальном праве).

В отношении уголовного права возможности создания такой надстройки максимально ограничены самим Уголовным кодексом РФ: ст. 1 содержит императивную норму о том, что уголовное законодательство РФ состоит из Уголовного кодекса РФ. При этом новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в него. Отдельно необходимо назвать статус постановлений высших судебных инстанций по отдельным вопросам, связанным с применением Уголовного кодекса РФ, а также процессуальных кодексов. К таким актам относятся постановления и определения Конституционного Суда РФ, а также постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Несмотря на определенную двойственность этих актов (суды обязаны руководствоваться ими при рассмотрении конкретных дел), мы можем сказать, что акты высших судебных инстанций не создают новые нормы права, а лишь дают толкования уже существующим, обобщают судебную практику в целях единообразного применения законодательства. Акты высших судебных инстанций будет возможно включить в перечень источников уголовного права, а также процессуальных отраслей, однако положение этих источников изначально вторично по отношению к основам этих отраслей - кодексам.

В числе источников административного права как отрасли необходимо выделить следующие:

Конституция Российской Федерации;

федеральные законы;

указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

акты федеральных органов исполнительной власти;

конституции и уставы субъектов Российской Федерации;

законы субъектов Российской Федерации;

акты глав субъектов Российской Федерации;

акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

акты органов местного самоуправления.

Особую группу источников административного права составляют акты высших судебных органов РФ, а также ее международные договоры.

Необходимо отметить, что к источникам административного права относятся и нормативные правовые акты бывшего Союза Советских Социалистических Республик (СССР), а также акты Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР). Данные акты можно условно разделить на две группы. Первую составляют международные договоры и соглашения, заключенные СССР и РСФСР и в отношении которых Российская Федерация выступает правопреемником СССР и РСФСР. Вторую группу образуют нормативные правовые акты, принимавшиеся по широкому кругу вопросов внутренней жизни, собственно нормативные правовые акты СССР и РСФСР.

В принятой 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики*(8) было определено верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории РСФСР. При этом действие актов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливалось.

24 октября 1990 года Верховным Советом РСФСР был принят Закон РФ N 263-1 "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР"*(9), которым были определены основные принципы действия актов СССР. В соответствии со ст. 1 данного Закона законы и иные акты высших органов государственной власти Союза ССР, указы и другие акты Президента СССР, акты Совета Министров СССР, министерств и ведомств СССР, принятые в пределах полномочий, переданных РСФСР Союзу ССР в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и постановлением Съезда народных депутатов РСФСР "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР", действуют на территории РСФСР непосредственно. При этом Верховный Совет РСФСР или соответственно Совет Министров РСФСР наделялись правом приостанавливать действие названных актов Союза ССР, если они нарушают суверенитет Российской Федерации.

В случаях, не предусмотренных ст. 1 данного Закона РФ "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР":

законы и иные акты высших органов государственной власти СССР, указы и другие акты Президента СССР вступают в силу на территории РСФСР после их ратификации Верховным Советом РСФСР;

акты Совета министров СССР вступают в силу на территории РСФСР после их подтверждения Советом министров РСФСР;

акты министерств и ведомств СССР вступают в силу на территории РСФСР после их подтверждения государственными органами РСФСР, уполномоченными соответственно Верховным Советом РСФСР либо Советом министров РСФСР.

Статьей 4 данного Закона особо оговаривалось, что акты органов СССР, изданные до принятия настоящего Закона, действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом министров РСФСР.

Отметим, что рассматриваемый Закон сохраняет силу и в настоящее время.

Более чем за 15 лет, прошедших со дня принятия этого Закона, значительная часть нормативных правовых актов СССР была заменена новыми, принятыми органами государственной власти РФ. Многие нормативные правовые акты СССР восполняли правовой вакуум, обусловленный отсутствием соответствующих актов российского права. Так, закрепленное в Конституции РФ (ст. 31) право граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования могло быть реализовано в порядке, предусмотренном Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР". Соответствующий российский федеральный закон появился только спустя почти 11 лет после принятия Конституции РФ. Более того, с вступлением в силу Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" названный Указ Президиума Верховного Совета СССР формально не отменен и может применяться в части, не противоречащей данному Федеральному закону.

Другим характерным примером сохранения актами бывшего СССР силы в качестве источников административного права можно назвать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. от 2 февраля 1988 г.). Только 2 мая 2006 г. Президентом РФ был подписан соответствующий Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", признающий недействующим Указ от 12 апреля 1968 г. Однако новый Федеральный закон вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования. Иными словами, на момент подготовки настоящего материала Указ Президиума Верховного Совета СССР действует и будет действовать практически до конца 2006 г. Таким образом, мы видим пример нормативного правового акта-"долгожителя", сохранявшего действие и применявшегося при регулировании достаточно важной сферы общественных отношений без малого 40 лет.

На этих двух примерах мы можем сделать вывод о продолжающейся замене нормативных правовых актов СССР соответствующими актами РФ, однако было бы преувеличением утверждать о близости завершения этого процесса.

Конституция Российской Федерации. В силу статуса Основного закона она является базисным источником любой отрасли российского права. Административное право представляет собой, пожалуй, один из самых ярких примеров влияния Конституции РФ на формирование основных принципов и содержание норм отрасли права. Так, в частности, Конституция РФ определяет:

форму государственного устройства нашей страны (ст. 1);

высшую ценность человека, его прав и свобод. Одновременно с этим закрепляется обязанность признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина со стороны государства (ст. 2).

многонациональный народ РФ как носитель суверенитета и единственный источник власти в РФ (ст. 3);

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ (ст. 4);

федеративное устройство РФ (ст. 5);

принцип разделения властей (ст. 10);

статус местного самоуправления (ст. 12).

Кроме того, в Конституции РФ заложены основы правового статуса человека и гражданина (гл. 2), взаимоотношения РФ и ее субъектов (гл. 3), статус Президента РФ (гл. 4), Федерального Собрания - парламента РФ (гл. 5), Правительства РФ (гл. 6), структура и полномочия органов судебной власти и прокуратуры (гл. 7), характер взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (гл. 8).

Принципиальное значение для понимания статуса Основного закона нашей страны как источника административного права имеет ст. 15, содержащая следующие императивные нормы, в равной степени обязательные как для административного, так и для всех иных отраслей российского права:

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ;

органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы;

законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые

акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения;

общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

О международных договорах Российской Федерации как разновидности источников административного права подробнее будет сказано ниже. Пока же обратим внимание на то, что принцип высшей юридической силы (иногда именуемый принципом верховенства Конституции) и принцип прямого действия Конституции РФ имеют непосредственное практическое значение для всех участников отношений, регулируемых нормами административного права. В этой связи представляется целесообразным обратить внимание на Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"*(10), где обращается внимание, в частности, на следующее:

закрепленное в Конституции РФ положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает, что все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией РФ;

суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции РФ положения исходя из ее смысла не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции РФ;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Решение Конституционного Суда РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.

Многие конституционные нормы практически в неизменном виде включены в законы, регламентирующие различные аспекты административно-правовых отношений. Например, ч. 3 ст. 62 Конституции РФ определено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Статьей 4 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Учитывая то, что в соответствии со ст. 3 данного Закона правовое положение иностранных граждан в РФ может определяться также ее международными договорами, можно говорить о прямом включении конституционных норм в структуру этого Федерального закона.

Другие конституционные положения в административном праве получают новое значение. В качестве иллюстрации рассмотрим конституционные нормы, определяющие презумпцию невиновности. Так, в соответствии со ст. 49 Конституции РФ она складывается из трех неразрывных принципов:

каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда;

обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность;

неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого.

Расширенная трактовка презумпции невиновности содержится в КоАП РФ. Необходимо отметить, что включение в законодательство об административной ответственности понятия "презумпция невиновности" стало одной из принципиальных новелл вступившего в силу с 1 июля 2002 г. нового КоАП. До этого (и конституционное положение делало данную позицию обоснованной) презумпция невиновности распространялась на отношения, урегулированные уголовным правом, не случайно. В Конституции РФ содержится более узкий термин "преступление", а не широкий - "правонарушение", позволяющий включить в себя и уголовное преступление, и административное правонарушение. Более того, новый КоАП РФ оперирует самим термином "презумпция невиновности" в отличие от Конституции РФ, где, несмотря на определение содержания презумпции невиновности, сам термин отсутствует. Итак, ст. 1.5 КоАП РФ предусмотрены следующие положения:

лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина;

лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом РФ об административных правонарушениях, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело;

лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность;

неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Однако, на наш взгляд, данное расширительное толкование Конституции РФ, выразившееся во внесении в законодательство об административных правонарушениях понятия "презумпция невиновности", может послужить основой для разного рода злоупотреблений со стороны действительных нарушителей закона. Примером может стать сфера обеспечения безопасности дорожного движения. Мы уже привыкли к тому, что ежегодно на дорогах России гибнет население не самого маленького города, еще миллионы человек получают травмы. По данным, приведенным Президентом РФ в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г.*(11), в России почти 100 человек в день погибают в дорожно-транспортных происшествиях. Такие невероятные цифры человеческих потерь не могут быть оправданы низким качеством дорог и общей старостью автомобильного парка страны. Во многом виноват пресловутый "человеческий фактор", выражающийся в сознательном игнорировании многими участниками дорожного движения (как водителями, так и пешеходами) элементарных требований безопасности (превышение скорости, отказ от использования ремней безопасности, переговоры по мобильным телефонам в процессе движения и т.п.). Низкая правовая культура, помноженная на отсутствие в законодательстве регулирования привычных для большинства цивилизованных государств средств контроля (например, приборов видеонаблюдения), в совокупности с принципом невиновности там, где он по меньшей мере спорен, дает закономерный результат.

Вместе с тем во многих государствах, которые мы при случае считаем за образцы, подход к презумпции невиновности в отношениях, регулируемых административным правом, гораздо более взвешенный и обусловленный жизненными интересами, а не абстракциями. Для наказания владельца автомобиля за превышение скорости достаточно фиксации такого превышения камерой наблюдения. При этом не имеет значения, был ли ты за рулем или дал покататься на машине другу. Наказание следует неотвратимо за нарушением. Аналогична ситуация с разговорами по мобильным телефонам во время движения. Возможно, подобные, по сути драконовские, меры в конечном счете оказываются более оправданными, правовыми, соотносящимися с духом и целью законов, направленных на обеспечение общего благополучия и правопорядка.

Федеральные законы Российской Федерации. Характеризуя данную разновидность источников административного права, необходимо прежде всего отметить, что Конституция РФ разделяет федеральные законы на собственно федеральные законы и особую группу - федеральные конституционные законы: ч. 1 ст. 76 Конституции РФ определено, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. Федеральные конституционные законы по отношению к федеральным можно охарактеризовать как "первые среди равных". В пользу данной трактовки статуса федеральных конституционных законов говорит и Конституция РФ: согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, имеющим следующие особенности.

В соответствии с ч. 1 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, ею предусмотренным. Однако, на наш взгляд, данная формулировка в полной мере не отражает сути федеральных конституционных законов, поскольку множество вопросов, предусмотренных Конституцией РФ (например, гражданство, статус столицы РФ, Счетной палаты РФ, полномочия прокуратуры РФ и т.д.), регулируется "обычными" федеральными законами. По нашему мнению, введение в Конституцию РФ института федеральных конституционных законов предполагало некоторые, особо важные сферы правового регулирования, требующие максимально высокого, даже по сравнению с законом, статуса источников регулирования. Поэтому можно сказать, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, которые, по Конституции Российской Федерации, могут регулироваться исключительно названными законами. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 87 Конституции РФ режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Этим объясняется закрытый перечень; круг общественных отношений, регулируемых данными законами, четко ограничен Конституцией РФ. Анализ конституционных положений позволяет составить перечень федеральных конституционных законов:

а) статьей 56 Конституции РФ предусмотрено, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Само же чрезвычайное положение на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться при обстоятельствах и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. В настоящее время данные положения конкретизируются Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении";

б) как уже было отмечено, режим военного положения должен определяться посредством федерального конституционного закона. Им является Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении";

в) согласно ч. 1 ст. 70 Конституции РФ Государственные флаг, герб и гимн РФ, их описание и порядок официального использования устанавливаются конституционными законами. В настоящее время это федеральные конституционные законы: "О Государственном флаге Российской Федерации" (в ред. от 7 марта 2005 г.), "О Государственном гербе Российской Федерации" (в ред. от 30 июня 2003 г.), "О Государственном гимне Российской Федерации" (в ред. от 22 марта 2001 г.);

г) в соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Статьей 84 определено, что референдум назначается Президентом РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом. В настоящее время это Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(12);

д) в соответствии с ч. 2 ст. 114 Конституции РФ порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Им является Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации";

е) в соответствии с ч. 3 ст. 118 Конституции РФ судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. В настоящее время им является Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2005 г.);

ж) часть 3 ст. 128 Конституции РФ гласит, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. В настоящее время статус названных судов определен следующими федеральными конституционными законами: от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2005 г.) (отметим, что это самый первый федеральный конституционный закон, который был принят в соответствии с Конституцией РФ 1993 г.), от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (в ред. от 4 июля 2003 г., с изм. от 25 марта 2004 г.), от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации"*(13). Правовой статус Верховного Суда РФ до настоящего времени отдельным федеральным конституционным законом не определен, поэтому деятельность данной высшей судебной инстанции базируется на соответствующих нормах Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". В частности, основу правового статуса Верховного Суда РФ составляет ст. 126 Конституции, в соответствии с которой Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики;

з) в соответствии с Конституцией РФ (ст. 103) Государственная Дума Федерального Собрания РФ назначает на должность и освобождает от нее Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. В настоящее время это Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(14). По названному закону должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается, согласно Конституции РФ, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод;

и) частью 5 ст. 66 Конституции РФ предусмотрено, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. В настоящее время данное конституционное положение реализуется посредством Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Названный Закон предусматривает две возможные процедуры образования нового субъекта РФ: принятие в Российскую Федерацию нового субъекта и образование в ее составе нового субъекта. Принятие в РФ нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к ней иностранного государства или его части. В свою очередь, образование в составе РФ нового субъекта представляет собой процедуру изменения состава субъектов РФ в соответствии с данным Федеральным конституционным законом и не связанную с принятием в РФ иностранного государства или его части. И если принятие в состав РФ иностранного государства или его части в обозримом будущем представляется маловероятным, то образование в составе РФ новых субъектов является свершившимся фактом. В качестве иллюстрации данного тезиса можно привести федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (в ред. от 12 апреля 2006 г.) и от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа"*(15).

Вместе с тем логика законодателя, отнесшего отдельные сферы регулирования к федеральным конституционным законам и предоставившего схожие, а в некоторых случаях не менее важные сферы регулированию федеральными законами, представляется по меньшей мере спорной. Как было отмечено, Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются отдельными федеральными конституционными законами, в то же время статус столицы РФ в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции РФ - федеральным законом (до настоящего времени действует принятый еще до принятия Конституции РФ, Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации", в ред. от 22 августа 2004 г.). На наш взгляд, не будет преувеличением отметить, что по значению столица страны и государства имеет не меньший символический смысл, чем флаг, герб и гимн.

На уровне федерального конституционного закона урегулирован статус Уполномоченного по правам человека в РФ - фигуры, появление которой в Конституции РФ стало, скорее, данью моде, реверансом в сторону западных институтов омбудсмена. Анализ правового статуса российского омбудсмена, а также весь краткий исторический путь данного института в России позволяют сделать вывод о том, что это, скорее, декоративная фигура (даже по сравнению с западными омбудсменами), становящаяся заложником определенных, в том числе и собственных, политических интересов. Вместе с тем статус реальных надзорных органов, призванных по своей природе стоять на страже прав человека непосредственно (прокуратура) и опосредованно (Счетная палата), определен на уровне федеральных законов. Более того, прокуратура оказалась вообще включенной в раздел Конституции РФ о судебной власти, не являясь ее элементом ни структурно, ни компетенционно.

Федеральным конституционным законом определен статус Правительства РФ, однако, на наш взгляд, такого же регулирования требует и другой орган, пусть и не входящий де-юре в систему органов государственной власти, а именно Центральный банк Российской Федерации. Ведь в соответствии со ст. 75 Конституции РФ на Центральный банк РФ возложены две принципиальные функции государства: денежная эмиссия и защита и обеспечение устойчивости рубля. Между тем статус Центрального банка РФ определяется "обычным" федеральным законом.

Поэтому, говоря о федеральных конституционных законах, можно отметить, что их современный статус представляет собой, скорее, индивидуальные предпочтения составителей Конституции РФ, нежели реальный перечень наиболее важных общественных отношений.

Другой особенностью федеральных конституционных законов является их особый порядок принятия. Согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В то же время в отношении федеральных законов действует несколько отличный порядок принятия. В соответствии с ч. 2 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. В свою очередь, в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Таким образом, мы видим, что по общему правилу для принятия федеральных законов требуется простое большинство голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, в то время как для принятия федеральных конституционных - квалифицированное большинство.

Наконец, изменения в федеральные конституционные законы могут вноситься только федеральными конституционными законами. Например, изначально Федеральный конституционный закон "О Государственном гимне Российской Федерации" ограничивался только определением музыкальной редакции гимна без его текста. Мы помним, что при принятии данного федерального закона за основу Государственного гимна была взята (по сути, возвращена) музыка советского гимна А.В. Александрова. И только спустя несколько месяцев, 22 марта 2001 г., Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон N 2-ФКЗ "О внесении изменений и дополнения в Федеральный конституционный закон "О Государственном гимне Российской Федерации"*(16). В рамках данного дополняющего закона РФ обрела собственно текст гимна, представляющего собой стихотворение С.В. Михалкова.

Федеральные законы могут приниматься по вопросам как обозначенным Конституцией РФ, так и по всем иным, требующим правового регулирования на законодательном уровне. Конституция РФ в ст. 76 исходя из федеративного устройства нашей страны определяет следующие сферы федеральных законов:

по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. Предметы ведения РФ определены ст. 71 Конституции РФ. Так, к исключительному ведению РФ относятся, в частности, оборона и безопасность. Соответственно для правового регулирования в рамках данных предметов ведения приняты специальные федеральные законы, в числе которых можно выделить федеральные законы от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. от 26 декабря 2005 г.), от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (в ред. от 15 апреля 2006 г.);

по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов определены ст. 72 Конституции РФ. Например, в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий. Соответственно приняты такие федеральные законы: от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 9 мая 2005 г.), от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.), от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в ред. от 22 августа 2004 г.).

Частью 3 ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В настоящее время порядок опубликования законодательных актов, а также актов палат Федерального Собрания РФ определяется Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", который содержит следующие принципиальные положения:

на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы;

федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации;

официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ, акты палат Федерального Собрания - председателем соответствующей палаты или его заместителем;

"Парламентская газета" является официальным периодическим изданием Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в "Парламентской газете". Обязательному опубликованию в ней подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты, принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании;

федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Кроме того, законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания;

федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу;

Собрание законодательства Российской Федерации является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов.

Собрание законодательства Российской Федерации состоит из пяти разделов, в которых публикуются:

в первом - федеральные конституционные законы, федеральные законы;

во втором - акты палат Федерального Собрания;

в третьем - указы и распоряжения Президента РФ;

в четвертом - постановления и распоряжения Правительства РФ;

в пятом - решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов.

Публикуемые в Собрании законодательства Российской Федерации акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Говоря о федеральных законах, необходимо выделить среди них особую группу, именуемую кодексами. Они представляют собой масштабные законодательные акты, регламентирующие определенный, значительный круг общественных отношений. Кодексы являются результатами кодификации - особого вида систематизации нормативных правовых актов, которая сопровождается переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в единый акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений. Соответственно сам кодекс - особый вид федерального закона, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений. Применительно к отдельным отраслям права кодексы представляют собой сердцевину, основу каждой конкретной отрасли. В наибольшей степени это характерно для такой отрасли, как уголовное право, а также процессуальные отрасли. Применительно к административному праву в первую очередь необходимо выделить уже неоднократно называвшийся КоАП РФ. Однако оговоримся сразу, данный Кодекс не может претендовать на системное регулирование не только административно-правовых отношений, но даже связанных с административной ответственностью. По многим вопросам КоАП РФ пересекается с Налоговым кодексом РФ, Таможенным кодексом РФ.

Вместе с тем, на наш взгляд, не будет преувеличением сказать, что каждый из кодексов в системе российского права является источником административного права. Приведем лишь некоторые примеры:

1) Налоговый кодекс РФ. Помимо установления системы налогов и сборов в РФ, условий налогообложения, данный Кодекс определяет права и обязанности налоговых органов и налогоплательщиков, меры принуждения, являющиеся, по сути, административными, виды налоговых правонарушений и ответственности за их совершение. Учитывая то обстоятельство, что отдельные группы субъектов административно-правовых отношений несут ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах по Налоговому кодексу РФ, а другие субъекты за аналогичные правонарушения - по КоАП РФ, обоснованность включения Налогового кодекса РФ в состав источников административного права становится еще более очевидной. Рассмотрим простой пример. В соответствии со ст. 118 Налогового кодекса РФ нарушение налогоплательщиком установленного им срока представления в налоговый орган информации об открытии или закрытии им счета в каком-либо банке влечет взыскание в размере 5 тысяч рублей. На основании названной статьи к ответственности привлекаются, в частности, юридические лица, являющиеся налогоплательщиками. В свою очередь, за нарушение установленного срока представления в налоговый орган или орган государственного внебюджетного фонда информации об открытии или о закрытии счета в банке или иной кредитной организации должностное лицо организации-налогоплательщика (например, генеральный директор) будет нести ответственность по ст. 15.4 "Нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации" КоАП РФ. Наконец, для применения ст. 15.4 КоАП РФ компетентный орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, должен обратиться к Налоговому кодексу РФ, устанавливающему срок для сообщения информации об открытии или закрытии счета. В соответствии со ст. 23 Налогового кодекса РФ налогоплательщики-организации и индивидуальные предприниматели обязаны письменно сообщать в налоговый орган соответственно по месту нахождения организации, месту жительства индивидуального предпринимателя об открытии или закрытии счетов в десятидневный срок;

2) Трудовой кодекс РФ. Он регламентирует трудовые отношения, взаимные права и обязанности работников и работодателей, специфику труда отдельных категорий работников. В свою очередь, многие нормы Трудового кодекса РФ, в частности об обеспечении права работников на охрану труда, о порядке расследования несчастных случаев на производстве, об обязанности работодателей, носят ярко выраженный административно-правовой характер. Так, в соответствии со ст. 265 Трудового кодекса РФ запрещается применение труда лиц в возрасте до 18 лет на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных работах, а также на работах, выполнение которых может причинить вред их здоровью и нравственному развитию (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и токсическими препаратами). Кроме того, запрещаются переноска и передвижение работниками в возрасте до 18 лет тяжестей, превышающих установленные для них предельные нормы.

Особое место в структуре Трудового кодекса РФ занимают нормы, посвященные государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (гл. 57). По сути, имеет место включение крупных блоков административно-правовых норм в структуру основного акта трудового законодательства. В свою очередь, применение конкретных административно-правовых норм невозможно без обращения к соответствующим положениям Трудового кодекса РФ. Так, частью 1 ст. 20.26 КоАП РФ устанавливается административная ответственность за самовольное прекращение работы либо оставление места работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора лицом, обеспечивающим безопасность соответствующего вида деятельности для населения, если такие действия (бездействие) запрещены федеральным законом. Для того чтобы выяснить, какие действия (бездействие) запрещены федеральным законом применительно к данной статье КоАП РФ, мы должны обратиться к положениям Трудового кодекса РФ о порядке разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров, в частности к ст. 413, определяющей понятие "незаконные забастовки". Названной статьей Трудового кодекса РФ определяется, что в соответствии со ст. 55 Конституции РФ являются незаконными и не допускаются забастовки:

в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи; в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороны страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.

Забастовка при наличии коллективного трудового спора является незаконной, если она была объявлена без учета сроков, процедур и требований, предусмотренных Трудовым кодексом РФ.

Иногда среди законов выделяют особую группу - законы РФ. Это законы, принятые Верховным Советом РФ и подписанные Президентом РФ до принятия Конституции РФ 1993 г. В современном российском административном праве данные законы играют важную роль. В их числе Законы РФ: от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции", от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации", от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации", от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и ряд других.

Данные законы охватывают правовым регулированием многие принципиально важные общественные отношения, что объясняет их важность и ценность как источников административного права. Учитывая то, что эти законы принимались более 10 лет назад, в совершенно иных социально-экономических условиях, подвергались многочисленным изменениям и поправкам, можно предположить, что в обозримом будущем им на смену придут федеральные законы. Пока же законы РФ выполняют свою функцию и в полной мере могут быть отнесены к источникам административного права. Необходимо оговориться, что отграничение законов РФ от федеральных носит в большей степени формальный характер, основанный на времени принятия закона (ранее Конституции 1993 г.). По статусу, кругу регулируемых общественных отношений, юридической силе, значимости для человека, общества и государства законы РФ представляются абсолютно равноправными с федеральными. Поэтому, на наш взгляд, отграничение законов Российской Федерации и федеральных законов имеет в большей степени прикладной характер, позволяющий сделать акцент на времени принятия закона.

Пожалуй, мы не погрешим против истины, если укажем, что подавляющее большинство федеральных законов можно рассматривать в качестве источников административного права. При этом не имеет принципиального значения, регулированию какой конкретной сферы общественных отношений посвящен данный федеральный закон. Во многих законах содержатся административные запреты, в других - определяется статус органов исполнительной власти в сфере правового регулирования, в третьих - приводятся отсылочные нормы к законодательству об административной ответственности. Наконец, возможны различные сочетания названных вариантов, а также другие положения законов, позволяющие рассматривать их в качестве источников административного права. Вместе с тем существует огромное множество федеральных законов, имеющих ярко выраженную административно-правовую направленность.

Помимо уже названных выше федеральных законов особо выделим следующие федеральные законы:

от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности";

от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (в ред. от 23 декабря 2003 г.);

от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения";

от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне";

от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию";

от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации";

от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации";

от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне";

от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе";

от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в ред. от 31 декабря 2005 г.);

от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)";

от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 3 января 2006 г.);

от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";

от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";

от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму"*(17);

от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"*(18).

Поиск по сайту: