Центральные органы внешних сношений современной Франции

По конституции V Республики (принята в 1958 г. и действует в настоящее время) решающая роль в определении и проведении в жизнь внешней политики принадлежит президенту. Он является не только главой государства, но и председательствует на заседаниях правительства. Его полномочия, во внешнеполитической сфере, пожалуй, даже шире чем у президента США. Так, он не обязан получать «совет и согласие» у представительных органов власти на назначение послов и других высших должностных лиц дипломатической службы. Эти назначения проводятся в рамках правительства. Президент имеет право не только ратифицировать договоры (на это, однако, требуется согласие парламента), но и вести переговоры по их заключению. Кроме этого президента должны информировать о всех переговорах, имеющих целью заключение любого международного соглашения, даже не подлежащего ратификации. Существенно и то, что положение конституции о ратификации договоров было дополнено правом президента передавать на референдум любой законопроект, «имеющий целью разрешить ратификацию договора, который, не противореча конституции, может оказать влияние на деятельность институтов»*. Кроме того, в случае, если выполнение международных обязательств Франции «оказывается под серьезной и непосредственной угрозой», президент имеет право применить ст. 16 Конституции, дающую ему неограниченные полномочия. Именно президент республики ведет переговоры и беседы с руководителями иностранных государств, посещающими Францию, и сам наносит визиты в наиболее важные для Франции страны. Президент получает дипломатическую переписку министерства иностранных дел и все требуемые ему от этого и других ведомств материалы. В контактах с Кэ д'Орсэ президенту помогают генеральный секретарь Елисей-ского дворца (так называется резиденция президента) и один из советников его генерального секретариата. Как заявил сам де Голль, он «отвечает за Францию» и «в важных областях внешней политики... действует непосредственно»**.

* Конституция Франции 1958 г. Ст. 11.

** Le Monde. 20 sept. 1962.

Роль правительства (премьер-министра и министра иностранных дел) была значительно ограничена. Президент назначает премьер-министра по своему усмотрению. Определяя роль правительства, де Голль говорил, что премьер-министр и его коллеги (следовательно, и министр иностранных дел), опираясь на начертанную президентом основу политики, «должны до некоторой степени определять политику и руководить административным аппаратом»*.

* Le Monde. 22 sept. 1962.

Жизнь вносит в это понимание поправки. То, что говорилось де Голлем в условиях, когда большинство в Национальном собрании принадлежало его сторонникам, становилось неадекватным ситуациям, когда такое большинство оказывалось в руках другой политической силы. Это имело место в годы президентства Ф.Миттерана и первого президентства Жака Ширака, когда большинство в Национальном собрании принадлежало не тем силам, от имени которых был избран президент страны. По сложившейся практике, в подобных случаях, которые во Франции называют «коабитасьон» — сожительство — премьер-министром назначается представитель большинства в Национальном собрании. Эти обстоятельства накладывали свой отпечаток на формирование и осуществление политики, в том числе и внешней. Однако к изменению конституционных основ французского государства это не привело.

В настоящее время, когда президент Франции Жак Ширак и большинство в Национальном собрании являются представителями одной политической тенденции, этой проблемы не существует.

На премьер-министра возложена обязанность, информировать парламент о внешнеполитической деятельности правительства, а также осуществлять определенную координацию деятельности различных министерств в этой области. В его распоряжение также поступает переписка Министерства иностранных дел. Связь с Кэ д'Орсэ ему помогает поддерживать дипломатический советник его кабинета.

За Национальным собранием сохранен контроль за деятельностью правительства. Однако его реальное значение невелико, поскольку речь идет о контроле за органом исполнительным, а не руководящим. К тому же этот контроль не подкрепляется возможностью действенных санкций со стороны Национального собрания в отношении правительства, так как принятие резолюции порицания правительству обставлено крайне сложной процедурой. К тому же в случае вынесения порицания правительству президент имеет право, оставив правительство у власти, распустить Национальное собрание.

Парламент имеет право обсуждать вопросы внешней политики. Депутаты парламента и сенаторы имеют право делать устные и письменные запросы министру иностранных дел. Ежегодно парламент рассматривает вопрос о бюджете министерства иностранных дел, что также дает возможность обсуждения проблем внешней политики. В парламенте рассматриваются вопросы ратификации наиболее важных договоров. Кроме того, правительство по своей инициативе выступает в парламенте с заявлениями по проблемам внешней политики. Трибуна обеих палат парламента и постоянных комиссий по иностранным делам используется правительством для публичных заявлений по внешнеполитическим вопросам. В целом правительство скорее информирует парламент о внешней политике, чем отчитывается перед ним. Определенное участие парламента в осуществлении внешней политики выражается в его деятельности в Межпарламентском союзе, в обменах парламентскими делегациями с различными странами. Члены парламента принимают участие в работе международных парламентских органов (Консультативной ассамблее Европейского Союза, Североатлантической ассамблее, Ассамблее западно-европейского союза, Европейской парламентской ассамблее и т.д.).

После прихода де Голля к власти в 1958 г. Франция встала на курс самостоятельной политики в международных делах. Это нашло свое выражение в ее выходе из военной организации НАТО, создании собственного ядерного оружия, сотрудничестве с Советским Союзом в проведении политики разрядки международной напряженности и провозглашении идеи «Большой Европы», предполагающей сотрудничество всех европейских государств. Заключенный в 1963 г, Договор между Францией и ФРГ внес кардинальные изменения в конфигурацию отношений между государствами европейского континента. Импульс, который был придан Францией процессу интеграции стран Западной Европы, в основе которой лежит франко-германское сотрудничество, привел к созданию Европейского Союза, играющему все более существенную роль в мировой политике.

Заложенные во времена президентства де Голля основы внешней политики сохраняют свою значимость по сегодняшний день. Франции (ее президенту В.Жискар д'Эстэну) принадлежит инициатива создания «большой семерки», трансформировавшейся теперь за счет участия России в «большую восьмерку».

По вопросу о том, каким быть миропорядку в XXI в. Франция, как подчеркнул Ширак, стоит за «создание подлинно многополярной международной системы»*. В качестве «краеугольного камня» всей международной системы в Париже рассматривают Организацию Объединенных Наций. «Франция, заявил Ширак, никогда не согласится с тем, чтобы какая-либо организация возвысились до положения Священного союза во всем и везде. Эта роль мирового жандарма была поручена Уставом ООН Совету Безопасности и только ему». Франция выступает также против подрыва стратегического равновесия, за гуманизацию процесса глобализации, выравнивание отношений между Севером и Югом. Отношения между Россией и Францией строятся на основе политического договора, заключенного в 1992 году.

* Le Monde. 22 sept. 1962.

Выступая на Совещании французских послов в 2002 г., Ж.Ширак охарактеризовал курс Франции в отношении России как «политическое партнерство»*.

* Ширак Ж. Выступление на совещании послов Франции в 2002 году // Личный архив автора.

Самостоятельные подходы Франции к важным международным проблемам позволяют и предполагают активные действия французской дипломатической службы. На это нацеливает ее президент страны. «Вопреки заманчивости роли пассивного наблюдателя, заявил он, Франция должна быть страной воображения и решимости, поставленных на службу цельной концепции»*.

* Ширак Ж. Выступление на совещании послов Франции в 1988 году // Личный архив автора.

Структура Министерства иностранных дел

Министр иностранных дел является членом правительства и руководителем Министерства иностранных дел. Он главный консультант президента по вопросам определения внешней политики и несет ответственность за осуществление намеченного президентом курса. Министр иностранных дел повседневно руководит дипломатической службой Франции и ведет переговоры с правительствами иностранных государств. Он организует в сотрудничестве со службами президента подготовку и проведение контактов Франции на высшем уровне, а также участие Франции в многосторонних международных конференциях, где в соответствующих случаях он представляет Францию. Министр иностранных дел делает еженедельные сообщения по международным проблемам на заседаниях правительства, принимает участие в узких совещаниях, созываемых президентом для рассмотрения вопросов внешней политики. Он входит в состав комитета обороны, который под председательством президента принимает решения, касающиеся одновременно военной и внешней политики, использования экономических и финансовых ресурсов. На министра иностранных дел возложена задача обеспечения единства действий по международным делам всех французских министерств и ведомств, координации их усилий в рамках единого внешнеполитического курса. Эта задача приобретает особое значение в настоящее время, когда в условиях глобализации международная активность охватывает все большее число областей государственной деятельности. К министру стекается информация от загранпредставительств Франции, служб министерства. При нем работает ответственный представитель министерства обороны. Специальные работники его кабинета поддерживают связь с разведывательными и контрразведывательными службами и т.д.

Министр принимает решения по всем назначениям сотрудников министерства за исключением послов и директоров, кандидатуры которых, представленные ему генеральным секретарем и директором управления кадров, он рассматривает и отбирает из них тех, кого затем от своего имени представляет в правительство для назначения.

Министру помогает в повседневной работе личный кабинет. Задача кабинета состоит в отборе для министра наиболее важной информации из огромного потока телеграмм, писем, отчетов, записок, справок и досье с тем, чтобы помочь ему сконцентрировать внимание на основных проблемах. Сотрудники кабинета поддерживают постоянную связь с генеральным секретариатом президента республики, генеральным секретариатом правительства, кабинетами президента и премьер-министра и секретариатами других министерств. Основываясь на указаниях министра, кабинет организует и контролирует подготовку службами министерства проектов документов и досье. Сотрудники кабинета самостоятельно или с помощью служб готовят ответы на письма, адресованные министру. Входящий в состав кабинета парламентский атташе занимается подготовкой совместно с аппаратом министерства ответов на устные и письменные запросы членов парламента и поддержанием контакта с Национальным собранием и Сенатом.

Непосредственно при министре действует также Генеральная инспекция во главе с генеральным инспектором иностранных дел, Центр анализа и прогнозирования во главе с Директором, Межминистерская комиссия по вопросам франко-германского сотрудничества, советник по религиозным проблемам.

Министром иностранных дел Франции является в настоящее время Доменик Галузо де Вильпен.

Министр-делегат по иностранным делам. В настоящее время их два. Лица, занимающие эти посты входят в состав правительства, однако осуществляют свою деятельность под руководством министра иностранных дел. Их наделяют компетенцией ведения, какого-либо важного участка международных отношений. В настоящее время одному министру-делегату поручено ведение европейских дел. Имеются в виду проблемы европейской интеграции. Другой министр-делегат ведает международным сотрудничеством и франкофонией (распространением французской культуры и французского языка). Этот пост был создан, после того как в 1998 г. самостоятельное Министерство по делам сотрудничества, занимавшееся главным образом отношениями с получившими независимость бывшими французскими колониями влилось в Министерство иностранных дел.

Министры-делегаты располагают личными кабинетами. В своей деятельности они опираются на соответствующие подразделения центрального аппарата.

В случае отсутствия министра иностранных дел, замещают его не министры-делегаты, а какой-либо другой из ведущих министров.

Генеральный секретарь. В отличие от американской или российской схем организации министерства иностранных дел во Франции нет института заместителей министра иностранных дел. Вторым после министра должностным лицом в центральном аппарате является там генеральный секретарь. Это координирующее звено всех подразделений Министерства. Пост генерального секретаря обычно занимает один из наиболее опытных послов, хорошо знающий международные дела, организацию государственной службы Франции, функционирование центрального аппарата, министерства и заграничных представительств. Французский дипломат Лебель в книге о Министерстве иностранных дел Франции называл генерального секретаря «самым высокопоставленным лицом, действительно принадлежащим к этому учреждению» время V Республики среди министров иностранных дел также преобладают кадровые дипломаты, однако это не меняет сущности поста генерального секретаря.

Генеральный секретарь выполняет функции административного руководителя дипломатической службы, координатора дипломатической деятельности и основного помощника и советника министра иностранных дел, как по политическим, так и по организационным вопросам. «Министр иностранных дел, как правило, ничего не решает и ничего не предпринимает, не достигнув согласия со своим основным сотрудником»* — писал Р.Шуман, имея в виду генерального секретаря.

* Baillou J., Pelletier P. Les Attaires Etrangeres. Paris, 1962. P. 58.

В целях обеспечения единства действий служб министерства генеральный секретарь проводит ежедневные узкие совещания и еженедельные пленарные совещания с руководителями основных подразделений Кэ д'Орсэ, на которых определяет в свете своих бесед с министром позиции по главным вопросам и устанавливает порядок и сроки разработки проблем. Он заслушивает отчеты руководителей подразделений о проделанной работе. При генеральном секретаре действуют служба по делам франкофонии, служба гуманитарных действий и делегат по внешней деятельности местных структур.

Недавним нововведением стало создание постов двух заместителей генерального секретаря. Один из них является непосредственным помощником генерального секретаря в деле руководства службами министерства. Другой — возглавляет наиболее важную дирекцию Министерства иностранных дел — Дирекцию политических дел и безопасности.

В структуре Кэ д'Орсэ три генеральных дирекции:

— Генеральная дирекция по политическим вопросам и вопросам безопасности;

— Генеральная дирекция по административным вопросам;

— Генеральная дирекция международного развития и сотрудничества.

Их функции сводятся к следующему.

Генеральная дирекция по политическим вопросам и вопросам безопасности — ключевое звено министерства. Это подчеркнуто тем, что руководитель дирекции является заместителем генерального секретаря.

Дирекция определяет и реализует политику Франции в отношении международных организаций, занимается вопросами разоружения, безопасности и обороны, оказания содействия и сотрудничества с зарубежными странами в военной области и сфере обороны, общими проблемами внешней политики и безопасности, следит за деятельностью международных неправительственных организаций.

В состав Генеральной дирекции по политическим вопросам и вопросам безопасности входят:

Департамент ООН и международных организаций. Занимается деятельностью международных организаций, в частности, ООН и входящих в ее систему специализированных учреждений, а также вопросами назначения в эти организации французских международных чиновников.

Департамент по стратегическим делам, безопасности и разоружения. Занимается вопросами ядерного разоружения, предотвращения гонки вооружений в космосе, нераспространения ядерного оружия, предотвращения распространения средств доставки оружия массового поражения, мер соответствующего контроля, уничтожения химического и бактериологического оружия и контроля за обычным вооружением, определением политики в области безопасности и обороны, в частности, в рамках НАТО и Западноевропейского союза (ЗЕС), борьбой против терроризма, распространения наркотиков и международной преступности, а также политикой, связанной с безопасностью, сотрудничеством и стабильностью в Европе.

Департамент по вопросам военного сотрудничества и обороны. Занимается вопросами оказания помощи и сотрудничества в военной области с зарубежными странами, обеспечивает административное и финансовое управление военно-техническим сотрудничеством, вытекающим из соглашений с зарубежными странами, предоставлением разрешений на пролеты и посадки самолетов и заходов кораблей во французские порты, готовит запросы на пролеты и посадки французских самолетов и заходы французских кораблей в порты зарубежных стран.

Служба совместной внешней политики и безопасности вместе с Департаментом европейского сотрудничества определяет, проводит и координирует соответствующие мероприятия, предусмотренные договором о Европейском союзе.

Отдел по связям с международными неправительственными организациями следит за деятельностью за рубежом и во Франции неправительственных организаций.

Генеральная дирекция по административным вопросам.

Занимается общими вопросами административного управления, организации и модернизации центрального аппарата и сети зарубежных представительств, определяет и осуществляет политику отбора кадров и подготовки специалистов, отвечает за вопросы кадровых назначений и служебного роста, участвует в подготовке бюджета министерства, контролирует его исполнение, занимается материально-техническим обеспечением и связью, следит за соблюдением положений декрета о полномочиях послов и организации государственной службы за рубежом. В ее состав входят:

Департамент управления кадровыми ресурсами. Занимается кадровыми назначениями и служебным ростом персонала дипломатической службы, социальными делами.

Департамент по бюджетным и финансовым делам. Занимается подготовкой, исполнением и контролем за исполнением бюджета министерства, субсидий, управляет распределением средств и кредитов между подразделениями.

Служба материально-технического обеспечения. Отвечает за инвестиции в недвижимость, ремонтные работы, поставки необходимого технического оборудования, в т.ч. для обеспечения безопасности зданий, занимается вопросами приобретения и аренды недвижимости, следит за сохранностью и обновлением собственности, используемой МИД Франции в стране и за рубежом, в том числе произведений искусства, осуществляет ее инвентаризацию.

Служба систем информации и связи. Занимается разработкой, внедрением и эксплуатацией средств связи и информационных систем.

Служба дипломатического обеспечения. Занимается вопросами материального обеспечения заграничных поездок президента, премьер-министра и министра иностранных дел Франции, обслуживанием внутренних приемов и переговоров в министерстве, обеспечивает устный перевод переговоров с участием президента, премьер-министра и министра иностранных дел Франции, письменные переводы всех официальных документов, отвечает за прием и доставку дипломатической и консульской почты.

Отдел модернизации. Занимается совершенствованием работы министерства и загранучреждений.

Генеральная дирекция международного сотрудничества и развития. Создана на базе расформированного Министерства по делам сотрудничества. Разрабатывает политику в области международного сотрудничества и развития, планирует средства для ее осуществления, определяет и осуществляет мероприятия в сфере технического сотрудничества, содействия экономическому, социальному и государственному развитию зарубежных стран, занимается вопросами культурного сотрудничества, проектами расширения преподавания французского языка, сотрудничеством в области высшего образования и научных исследований, распространением внешней аудиовизуальной информации, обеспечивает участие Франции в разработке новых технологий в области информатики и связи. В ее состав входят:

Департамент по вопросам стратегии планирования и оценки. Разрабатывает политику в области международного сотрудничества и развития, следит за соответствием основных направлений, программ и проектов директивам правительства. Определяет политику сотрудничества с отдельными странами и регионами.

Департамент развития и технического сотрудничества. Разрабатывает и осуществляет программы и проекты в области технического сотрудничества и оказания содействия в области экономического, социального и государственного развития, а также образования.

Департамент культурного сотрудничества и французского языка. Разрабатывает и осуществляет программы и проекты в области культуры, искусства, преподавания и распространения французского языка, определяет стратегию и контролирует деятельность соответствующих французских учреждений, в частности, Агентства по преподаванию французского языка за рубежом и Французской ассоциации артистической деятельности.

Департамент по вопросам научного сотрудничества высшего образования и научных исследований. Разрабатывает и осуществляет международные программы и проекты как в области развития системы высшего образования и научных исследований, так и в сфере связей между французскими и зарубежными университетами, высшими учебными заведениями и исследовательскими центрами, следит за международной деятельностью французских исследовательских центров в области фундаментальных и прикладных наук.

Департамент внешней аудиовизуальной информации и коммуникационной техники. Разрабатывает и осуществляет соответствующие программы и проекты, предоставляет экспертные услуги в международных переговорах, касающихся содержания и развития аудиовизуальных и коммуникационных сетей.

Определяя задачи деятельности Генеральной дирекции международного сотрудничества и развития, Шарль Жостэн, занимавший пост министра-делегата по иностранным делам. «Речь идет, прежде всего, о развитии наших возможностей внешнего влияния, затем о выявлении и привлечении элиты государств, являющихся нашими партнерами, и, наконец, в третьих, в укреплении наших позиций в сфере сотрудничества, одним словом о том, чтобы как можно лучше ассоциировать гражданское общество с нашими устремлениями»*.

* Audition du ministre delegue a la cooperation et a la francophonie Charles Josstlin par le Senat, 1999 // Личный архив автора.

Следующие ниже подразделения МИД Франции структурно не входят в состав Генеральных дирекций и находятся в прямом подчинении руководства министерства.

Департамент по вопросам европейского сотрудничества. Занимается вопросами деятельности Евросоюза и европейского сотрудничества, следит и координирует отношения Франции с государствами, входящими в эту географическую зону.

Территориальные департаменты:

Континентальной Европы (включающий управление Восточной Европы, занимающееся Россией и странами СНГ, и управление балканских стран);

Африки и Индийского океана (включающий управления Западной Африки, Южной Африки и Индийского океана, Центральной и Восточной Африки);

Северной Африки и Ближнего Востока (включающий управления Северной Африки, Египта, Ближнего Востока);

Америки и Карибского моря (включающий управления Северной Америки, Мексики, Центральной Америки и Карибского моря, Южной Америки);

Азии и Океании (включающий управления Южной Азии, Юго-Восточной Азии, Дальнего Востока, Океании).

Территориальные департаменты отслеживают вопросы внешней и внутренней политики, экономического и социального положения стран, входящих в эти географические зоны, их отношений с третьими странами и координируют развитие их двусторонних связей с Францией.

Департамент по экономическим и финансовым делам. Следит за международными экономическими и финансовыми вопросами и вопросами экспорта чувствительных технологий, совместно с заинтересованными ведомствами ведет переговоры о заключении международных договоров, входящих в его компетенцию, включая соглашения о защите окружающей среды, поддерживает и координирует связи министерства с предприятиями.

Департамент по делам французов за границей и иностранцев во Франции. Занимается организацией работы, безопасностью и защитой интересов французов, находящихся за пределами Франции, участвует в разработке и осуществлении политики правительства в области въезда, пребывания и обустройства иностранцев во Франции и определении политики в области предоставления убежища, ведет переговоры по заключению международных соглашений в этих областях и следит за их выполнением, обеспечивает работу Высшего совета французов за границей, следит за участием французов за границей в выборах и проведением выборов членами иностранных общин во Франции, информирует французских граждан об условиях их пребывания за границей.

Департамент по юридическим делам. Директор этого департамента является по должности официальным юрисконсультом министерства. Департамент дает рекомендации министру, подразделениям центрального аппарата, дипломатическим и консульским представительствам по юридическим вопросам, связанным с их деятельностью, консультирует другие министерства по вопросам международного права, представляет государство в международных инстанциях арбитражного или судебного характера, дает заключения по всем проектам международных соглашений отвечает за все вопросы морского права и статуса Антарктики.

Управление связи и информации. Отвечает за работу со средствами массовой информации.

Протокольная служба.

Поиск по сайту: