Исторические корни дипломатической службы

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Корни дипломатической службы Великобритании уходят вглубь истории. Ее дипломатические учреждения, еще в их самом первоначальном виде, обязаны своим рождением ис­ключительно королевской власти. В 1377 г. монарх назначает одного секретаря, поручая ему, среди прочего, заниматься и внешними делами. В 1540 г. Генрих VIII Тюдор назначает двух секретарей, при этом специально для выполнения ими дипломатических поручений.

Столетие спустя прерогативы секретарей, прежде идентич­ные, разделяют в зависимости от круга стран, с которыми им предписывается вести дела. С 1660 г. секретари получают официальные наименования. Один из них становится госу­дарственным секретарем по делам Северного департамента (отношения с германскими государствами, Нидерландами, рядом других стран Северной Европы, включая и Россию), другой — государственным секретарем по делам Южного де­партамента (католические государства Западной Европы, Швейцария, Османская империя и некоторые другие). Соот­ветственно у секретарей появляются заместители и небольшой аппарат чиновников. О кадровой профессиональной службе в те годы, однако, говорить еще не приходится, поскольку все назначения на дипломатические должности определяются благоволением суверена к тем или иным придворным, а не деловыми качествами претендентов¹.

Так обстояли дела вплоть до правления Вильгельма III (1689—1702 гг.). Именно при Вильгельме закладываются ос­новы профессионального дипломатического аппарата, как с точки зрения его кадрового оснащения, так и с точки зрения форм работы. При назначении на те или иные дипломатичес­кие посты в Лондоне и за границей король учитывает международный опыт, знания, деловые качества претендентов (по данной причине на службу принимается немало имевших зна­чительный опыт дипломатической работы выходцев из Гол­ландии — соотечественников короля). Регулярной становится переписка между государственными департаментами в Лондо­не и зарубежными представительствами, делаются первые по­пытки ее обобщения и осмысления. В обсуждение дипломати­ческих проблем включается палата лордов, получившая после «славной революции» 1688 г. право решать бюджетные вопро­сы, в их числе и финансирование внешнеполитических акций. Активная внешняя политика и дипломатия Вильгельма III, сумевшего за короткий срок вывести Великобританию в число великих европейских держав, явилась главным стимулом мо­дернизации дипломатического аппарата.

Следующий важный этап на пути совершенствования ор­ганизационных форм британской дипломатии — создание в 1782 г. (на основе Северного департамента) единого централь­ного дипломатического ведомства — Форин офиса, сохранив­шего свое наименование до наших дней. Учреждение в 1795 г. должности постоянного заместителя главы Форин офиса с одновременным исполнением им обязанностей администра­тивного управления всеми дипломатическими кадрами факти­чески положило начало принципиальному подразделению персонала Форин офиса (впрочем, небольшого — в его шта­бах в 1796 г. числились 14, в 1832 г. — 23, в 1861 г. - 37, в 1913 г. — 52 человека) на «политических» назначенцев и кад­ровый аппарат.

Прогрессивная избирательная реформа 1832 г. и соответст­вующее перераспределение государственно-управленческих функций между монархом и парламентом в пользу последне­го, как это ни парадоксально, укрепила позиции профессио­нальных дипломатических чиновников. Лидер победившей на -выборах политической партии получил право назначать членов своего кабинета, включая и министра иностранных дел политического главу Форин офиса. Но вместе с тем, почти весь аппарат британского МИД приобретает статус «профес- сиональных слуг Короны». За ним сохраняется значительная доля независимости от политических руководителей, свое собственное административное управление, свой табель о рангах и т.п.

В первом десятилетии следующего века статус профессио­нального звена Форин офиса укрепляется. По административ­ной реформе 1906 г. постоянный заместитель министра Ч.Хардиндж и, разумеется, все его преемники на этом посту получают право просматривать все документы, направляемые в адрес министра и правительства из отделов МИД и из загран-учреждений. При этом не только просматривать, но и выска­зывать по ним свои суждения, рекомендации, оценки. Тем самым профессиональные дипломатические сотрудники через своего непосредственного начальника приобретают канал ак­тивного влияния на подготовку и формулирование внешнепо­литических решений на определяющих стадиях. Начиная с Э.Грея (1905—1916 годы) ни один министр иностранных дел, сколь бы влиятельные политические силы он не представлял, уже не в состоянии игнорировать мнение кадровых диплома­тов. Известно, что еще при самом Э.Грее идея англо-россий­ской Антанты 1907 г. была «подсказана» министру главой кад­ровой дипломатической службы Ч.Хардинджем и его сотруд­никами¹. Другие примеры более недавнего времени — именно профессионалы из Форин офиса рекомендовали правительст­ву Г.Вильсона в середине 60-х годов воздержаться от оказания военной помощи администрации США во Вьетнаме, исходя из простого и разумного, как выявилось впоследствии, аргу­мента, что «война во Вьетнаме не может быть выиграна»². Ре­комендация дипломатов правительством была принята. Деся­тилетием позднее давление профессиональных дипломатов на правительство во многом обеспечило присоединение Вели­кобритании к ЕС и победу сторонников западно-европейской интеграции на референдуме 1975 года³.

Ядром современной кадровой дипломатической службы Великобритании стали не только карьерные чиновники Форин офиса, но также и персонал британских дипломатических представительств. Интересно, что вплоть до окончания Второй мировой войны кадровая служба в центре (Форин офис) и зарубежные дипломатические кадры существовали как параллельные, независимые одна от другой администра­тивные системы.

Формирование сети постоянных представительств за рубе­жом по времени намного опередило создание центральных дипломатических учреждений (первый постоянный англий­ский посол — Джон Стайл был назначен Генрихом VIII пред­ставителем при испанском короле Фердинанде в 1509 г.). Наряду с постоянными послами в XVI—XVIII столетиях и даже позднее Великобритания продолжала направлять и чрезвычай­ные дипломатические миссии, количество которых свидетель­ствует о впечатляющей дипломатической активности страны. Так, в 1509—1688 гг. за границу были направлены 602 посла различных категорий¹.

Многие из послов выполняли свои миссии два—три раза, что свидетельствовало о начале профессионализации. К концу исследуемого периода складывается «лестница» внутреннего рангирования, появляются возможности для должностного роста сотрудников на самой службе. К началу XVIII в. появ­ляются послы, прошедшие через все существовавшие тогда ранги (один из первых таких послов — первый постоянный посол в России при Петре I Ч.Витворт). К концу XVIII столе­тия имелось уже 7 дипломатических рангов.

Перераспределение управленческих полномочий в пользу парламента и правительства, о чем мы уже упоминали, мало затронуло зарубежный дипломатический аппарат. Слово мо­нарха при назначении посла было и осталось решающим, причем в парламенте его кандидатура даже не обсуждалась. О близости послов к трону (посол — личный представитель су­верена за рубежом) свидетельствовали и другие факты: до Первой мировой войны все послы входили в состав Тайного Совета, назначавшегося монархом; они занимали (впрочем, и теперь занимают) одну из верхних ступенек британского госу­дарственного протокольного старшинства.

До второй половины XIX в. младший оперативный персо­нал подбирался самими послами и руководителями Форин офиса по протекции. В 1856 г. для претендентов (впрочем, по-прежнему подбиравшихся по протекции) вводится выбо­рочный устный экзамен. В 1906 г. вступительные экзамены становятся обязательными, при этом как устные, так и пись­менные. Формально конкурсные испытания были открыты для всех желающих (кроме женщин), но имущественный ценз (400 фунтов ст. годового дохода, т.е. около 25—30 тысяч фун­тов в сегодняшнем исчислении) закрывал доступ к диплома­тической карьере для мало- и среднеобеспеченных слоев на­селения. Только в 1919 г., когда дипломатам за рубежом нача­ли регулярно выплачивать жалование (до этого платили толь­ко послам), появилась возможность снять ценз и принимать на службу представителей «среднего класса». В период между двумя мировыми воинами XX в. прохож­дение всех ступеней карьеры для большей части дипломатов становится обязательным условием — служба становится про­фессиональной в полном смысле слова. В то же время все в большей мере обнаруживается неадекватность организации и кадрового состава британской дипломатии требованиям, вы­званным изменениями в характере международных отноше­ний (напр., развитие многосторонней дипломатии). К тому же преобладание аристократов на службе начинает вызывать про­тесты в некоторых влиятельных политических кругах. В ответ на эти новые «вызовы» в годы Второй мировой войны заду­мывается, а в 1946—1949 гг. проводится «реформа Идена— Бевина», в соответствии с которой создается объединенная кадровая дипломатическая служба (объединены кадры по­сольств и кадры консульств). Прием вступительных экзаменов передается в ведение независимой Комиссии Гражданской Службы, дабы минимизировать протекционизм Форин офиса. На службу открыт доступ для женщин. Эти и другие меро­приятия по демократизации кадрового состава службы, тем не менее, оставили в неприкосновенности традиционные прин­ципы ее функционирования — внепартийность, прием исклю­чительно через конкурс, соревновательный характер прохож­дения карьеры.

17 октября 1968 г. — день рождения «нового» Форин офиса — Министерства иностранных дел и по делам Содру­жества, объединившего в единое ведомство прежний Форин офис, министерство Содружества и министерство колоний. Три кадровые дипломатические службы, долгое время сущест­вовавшие раздельно (дипломатическая_сдужба, профессио­нальные кадры Форин офиса и заграничная служба торговых комиссаров) были объединены в единую «Дипломатическую службу Ее Величества» тремя годами ранее — 1 января 1965 г. Созданная в 60-е годы кадровая дипломатическая система продолжает существовать в почти неизменном виде и в наши дни. Попытки (при правительстве М.Тэтчер) создать альтер­нативные структуры (в частности, аппарат специального со­ветника премьер-министра по внешнеполитическим вопро­сам) не смогли ослабить традиционно преобладающую роль профессионально дипломатии в процессе осуществления внешней политики страны. Минимальным остается и значе­ние парламента, несмотря на создание в палате общин (в 1979 г.) комитета по иностранным делам. Более того, в 90-е годы рекомендации по структурной и кадровой модернизации дипломатической службы разрабатывались уже ею самой, а не парламентскими или правительственными комиссиями, как это было в 60—80-х годах. Уникальность профессиональной дипломатической службы была подтверждена в 1994 г. в Белой книге правительства по вопросам государственного уп­равления в следующих словах: «Дипломатическая служба — самостоятельная отрасль государственной службы со своими собственными специальными нуждами и организацией»¹.

Поиск по сайту: