 |
АвтоАвтоматизацияАрхитектураАстрономияАудитБиологияБухгалтерияВоенное делоГенетикаГеографияГеологияГосударствоДомДругоеЖурналистика и СМИИзобретательствоИностранные языкиИнформатикаИскусствоИсторияКомпьютерыКулинарияКультураЛексикологияЛитератураЛогикаМаркетингМатематикаМашиностроениеМедицинаМенеджментМеталлы и СваркаМеханикаМузыкаНаселениеОбразованиеОхрана безопасности жизниОхрана ТрудаПедагогикаПолитикаПравоПриборостроениеПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРадиоРегилияСвязьСоциологияСпортСтандартизацияСтроительствоТехнологииТорговляТуризмФизикаФизиологияФилософияФинансыХимияХозяйствоЦеннообразованиеЧерчениеЭкологияЭконометрикаЭкономикаЭлектроникаЮриспунденкция
Аналіз Закону України « Про державну службу»
17 листопада 2011 року прийнято новий Закон України «Про державну службу» (далі – Закон), яким передбачено зміну правового регулювання сфери державної служби в Україні. Який набере чинності 01.01. 2015 року. Цей Закон зберіг деякі системні проблеми законодавчого акта від 1993 року, а подеколи запровадив і нові. Це, напевно, пов’язано з небажанням влади відмовлятися від впливу політичного керівництва держави на систему державної служби. Тож давайте зараз проаналізуємо проблеми данного Закону.
Почнемо зі Статті 6. Класифікація посад державної служби
1. Посади державної служби залежно від характеру та обсягу посадових обов'язків поділяються на п'ять груп:
група I - посади керівника, заступників керівника державного органу, членів державного колегіального органу, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, та їх апарату, органу влади Автономної Республіки Крим та його апарату; голови, заступників голови місцевої державної адміністрації;
група II - посади керівників, заступників керівників самостійних структурних підрозділів державного органу, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, та його апарату, органу влади Автономної Республіки Крим та його апарату, місцевої державної адміністрації; керівників, заступників керівників державного органу, юрисдикція якого поширюється на територію однієї чи кількох адміністративно-територіальних одиниць, та його апарату;
група III - посади керівників, заступників керівників структурних підрозділів державного органу, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, та його апарату, органу влади Автономної Республіки Крим та його апарату, місцевої державної адміністрації; керівників, заступників керівників структурних підрозділів державного органу, юрисдикція якого поширюється на територію однієї чи кількох адміністративно-територіальних одиниць, та його апарату;
група IV - посади в державному органі, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, органі влади Автономної Республіки Крим та їх апараті, які передбачають здійснення функцій з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, розроблення, експертизи та/або редагування проектів нормативно-правових актів та не передбачають здійснення керівних функцій;
група V - посади в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим та їх апараті, які не передбачають здійснення керівних функцій та функцій з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, розроблення, експертизи та/або редагування проектів нормативно-правових актів.
2. Групи посад державної служби поділяються на підгрупи.
До підгруп I-1, II-1, III-1, IV-1, V-1 належать посади державної служби в Адміністрації Президента України, Раді національної безпеки і оборони України, Апараті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, Центральній виборчій комісії, Рахунковій палаті, Вищій раді юстиції, посади представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, посади державної служби в секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також посади державної служби в Національному інституті стратегічних досліджень та Державному управлінні справами, визначені законодавством.
До підгруп I-2, II-2, III-2, IV-2, V-2 належать посади державної служби в державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, та їх апараті, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органах і службах, створених Президентом України (крім зазначених в абзаці другому цієї частини), Національному банку України, а також посади державної служби в Національній академії державного управління при Президентові України та Інституті законодавства Верховної Ради України, визначені законодавством.
До підгруп I-3, II-3, III-3, IV-3, V-3 належать посади державної служби в органі влади Автономної Республіки Крим та його апараті, державному органі, юрисдикція якого поширюється на територію однієї або кількох областей, міст Києва або Севастополя, та його апараті.
До підгруп I-4, II-4, III-4, V-4 належать посади державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, міста республіканського в Автономній Республіці Крим або обласного значення, району в місті, міста районного значення, та їх апараті.
3. Посади помічників, радників, уповноважених, представників Президента України, керівників патронатних служб Голови Верховної Ради України, Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України належать до підгрупи I-1.
Посади помічників і радників Голови Верховної Ради України, радників Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України, помічників і радників Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України належать до підгрупи II-1.
Посади інших працівників патронатних служб Голови Верховної Ради України, Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України належать до підгрупи III-1.
Посади помічників-консультантів народних депутатів України належать до підгруп IV-1 іV-1.
Посади керівників патронатних служб членів Кабінету Міністрів України (крім Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України) належать до підгрупи I-2.
Посади працівників патронатних служб членів Кабінету Міністрів України (крім Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України) належать до підгрупи II-2.
Проблема зумовлена тим, що Закон залишив у складі державної служби частину де-факто політичних посад (наприклад, керівництво адміністрації Президента), а також посади патронатних службовців (помічників, радників, уповноважених і представників вищого політичного керівництва держави, помічників-консультантів народних депутатів тощо). Хоча очевидно, що всі ці посадовці не відповідають двом ключовим вимогам державної служби – політичної нейтральності та професійності. Такий «компроміс» призвів до того, що для посад першої групи та й для деяких інших посад зроблено винятки у питаннях добору на посади, порядку призначення і звільнення з посад, оцінювання результатів службової діяльності тощо.
Крім того, у Законі немає спеціальних вимог щодо професійної компетентності посад підгрупи І-1. До керівника державної служби в органі такі вимоги визначатимуться спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади (далі – ЦОВВ) з питань державної служби, тобто на підзаконному рівні, що навряд чи можна вважати задовільним. Загалом, Закон передбачає, що призначення на посади І групи здійснюється без обов'язкового проведення конкурсу. Тобто добір кандидатів на ці посади і надалі буде майже довільним. Все це уможливлює збереження призначення на найвищі посади державної служби за політичними чи іншими особистими мотивами. Хоча відомо, що позаконкурсне призначення на посаду державної служби допустиме лише для країн з високою правовою культурою та низьким рівнем корупції. Залишає відкритим Закон також питання забезпечення стабільності перебування на вищих посадах державної служби.
Суперечливою новелою Закону є перерозподіл посад на групи та підгрупи. Посади державної служби замість існуючих за попереднім Законом семи категорій відтепер поділяються на п’ять груп та на дев’ятнадцять підгруп. Поділ на групи можна вважати, хоч і незначним, але кроком уперед, адже у ньому використано і функціональний критерій (насамперед, участь службовця у формуванні державної політики), і критерій обсягу компетенції та відповідальності на посаді (керівник органу / керівник самостійного структурного підрозділу, керівник територіального органу / керівник структурного підрозділу територіального органу / інші службовці). Спрощено це виглядає так, що: у І-ій групі опинилися керівники органів та їх заступники, члени державних колегіальних органів та голови місцевих державних адміністрацій (далі – МДА) і їх заступники; в ІІ-ій групі – керівники (і заступники керівників) структурних підрозділів загальнодержавних органів влади і МДА, керівники (і заступники керівників) територіальних органів; у ІІІ-ій - керівники структурних підрозділів територіальних органів; ІV– інші службовці міністерств та апаратів президента, парламенту, уряду; V– інші службовці усіх інших органів влади. Але подальша деталізація Закону щодо поділу посад на підгрупи (критерій якого Законом взагалі не визначено), і особливо конкретизоване згадування деяких органів, руйнує будь-яку логіку класифікації. Адже наприклад, радники і помічники Президента опиняються у І групі посад, працівники патронатних служб членів Кабінету Міністрів України у ІІ групі... Загалом частина 3 статті 6 Закону не витримує жодної критики.
Принципово відмінні та інституційно конфліктні функції з державного регулювання, проведення державної політики та контролю за додержанням законодавства у сфері державної служби новий Закон покладає на «спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державної служби», тобто на один ЦОВВ, яким нині є Національне агентство України з питань державної служби.
Стаття 7. Державне управління у сфері державної служби
1. Державне регулювання та проведення державної політики у сфері державної служби здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань державної служби.
2. Контроль за додержанням у державному органі або органі влади Автономної Республіки Крим цього Закону та інших актів законодавства про державну службу здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань державної служби у межах його повноважень.
Це гарантовано провокуватиме конфлікти інтересів, хоча, давно відомо, що слід було розконцентрувати повноваження такого ЦОВВ, розподіливши їх між різними органами. Найважливішим досягненням нового інституційного забезпечення державної служби було б створення окремого незалежного колегіального органу, що забезпечував би професійність і політичну нейтральність системи державної служби через участь у призначенні і звільненні з посад вищого корпусу держслужби, розгляд скарг щодо конкурсу чи службового розслідування, вирішення справ щодо суміщення посад тощо. Натомість у цій частині новий Закон не тільки не запропонував позитивних новацій, але ще більше посилив конфліктні функції в межах одного органу, що, як відомо, повністю суперечить оголошеним принципам впроваджуваної адміністративної «реформи».
Стаття 13. Вимоги до політичної неупередженості державного службовця
1. Державний службовець повинен неупереджено виконувати свої службові обов'язки незалежно від партійної належності та особистих політичних переконань.
2. Державний службовець не має права організовувати страйки та брати в них участь.
3. Державний службовець під час виконання службових обов'язків не має права вчиняти дії, що демонструють його політичні погляди або свідчать про особливе ставлення до певних політичних партій.
Проблема полягає в тому, що членство у будь-якій політичній партії прямо породжує конфлікт інтересів з принципом політичної неупередженості та підриває довіру до державної служби.
Стаття 27. Ранги державних службовців
1.Установлюється дев'ять рангів державних службовців. Порядок присвоєння рангів державних службовців та співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями визначаються Кабінетом Міністрів України.
2. Присвоюються такі ранги:
державним службовцям, які займають посади державної служби підгрупи I-1, - 1 ранг;
державним службовцям, які займають посади державної служби підгруп I-2, II-1, - 1, 2 ранг;
державним службовцям, які займають посади державної служби підгрупи I-3, - 1, 2, 3 ранг;
державним службовцям, які займають посади державної служби підгруп I-4, II-2, III-1, - 2, 3, 4 ранг;
державним службовцям, які займають посади державної служби підгруп II-3, III-2, IV-1, - 3, 4, 5 ранг;
державним службовцям, які займають посади державної служби підгруп II-4, III-3, IV-2, V-1, - 4, 5, 6 ранг;
державним службовцям, які займають посади державної служби підгруп III-4, IV-3, V-2, - 5, 6, 7 ранг;
державним службовцям, які займають посади державної служби підгрупи V-3, - 6, 7, 8 ранг;
державним службовцям, які займають посади державної служби підгрупи V-4, - 7, 8, 9 ранг.
3. Ранги державним службовцям присвоює суб'єкт призначення, крім випадків, передбачених законом.
Президент України присвоює 1 ранг державного службовця.
4. Ранги державних службовців присвоюються одночасно з призначенням на посаду державної служби, а у разі встановлення випробування - після закінчення його строку.
5. У разі призначення на посаду державної служби підгрупи, якій відповідає нижчий ранг, за державним службовцем зберігається раніше присвоєний йому ранг.
6. Державному службовцю, який вперше призначається на посаду державної служби, присвоюється найнижчий ранг у межах відповідної підгрупи посад державної служби.
7. Черговий ранг у межах відповідної підгрупи посад державної служби присвоюється державному службовцю через кожні два роки з урахуванням оцінювання результатів його службової діяльності.
Протягом строку застосування дисциплінарного стягнення, а також протягом шести місяців з дня отримання державним службовцем негативної оцінки результатів службової діяльності черговий ранг державному службовцю не присвоюється. Ці періоди не зараховуються до строку, зазначеного в абзаці першому цієї частини.
8. За особливі досягнення або за виконання особливо відповідальних завдань державному службовцю може достроково присвоюватися черговий ранг у межах відповідної підгрупи посад. Дострокове присвоєння чергового рангу може здійснюватися не раніше ніж через рік після присвоєння попереднього рангу.
9. В особовій справі та трудовій книжці державного службовця робиться запис про присвоєння та зміну рангу державного службовця.
Тепер відповідно до Закону передбачено дев’ять рангів державних службовців. У межах кожної підгрупи їх може бути присвоєно не більше двох-трьох, при цьому підгрупа I-1 передбачає лише один ранг, підгрупи I-2 і II-1 – по два ранги. Наявність малої кількості рангів для кожної підгрупи нівелює саме призначення рангів засвідчувати кар’єрне зростання службовця і заохочувати його до самовдосконалення і підвищення професійного рівня. Адже без переходу на вищу посаду покращити свій ранг особа може лише двічі за всю кар’єру. Цей недолік веде також до штучного тиску на систему державної служби щодо витворення надуманих «керівних» посад, аби надавати можливість для періодичного підвищення зарплатні.
Інші проблемні моменти нового Закону є менш значущими, однак теж потребують належного вирішення. Невдалими є норми Закону щодо організації і проведення службових розслідувань. Так, невиправданим є закріплення права ініціювати таке розслідування виключно за суб’єктом призначення (для більшості службовців, це керівник органу). Інший недолік – деякі нераціональні вимоги до процедури службового розслідування: імперативність формування комісії для службового розслідування (хоча очевидно, що розслідування може проводитись і одноособово спеціально уповноваженим посадовцем чи ж працівниками непідконтрольного керівнику спеціального внутрішнього антикорупційного підрозділу) й наявність жорстких і досить коротких строків розслідування (основний строк – 10 робочих днів), порушення яких може стати формальною підставою для судового звільнення порушників від відповідальності.
Попри те, що за ч. 4 ст. 29 Закону щорічне преміювання службовця передбачено в якості винагороди за відмінну оцінку службової діяльності, в цілому інститут премії зберігся в якості складового елементу заробітної плати (ч. 1 ст. 46). Законодавчі приписи стосовно щомісячного преміювання службовців «відповідно до їх особистого внеску в загальні результати роботи» (ч. 1 ст. 47) є дуже суб’єктивними. Ці норми замість того, щоб зробити премію засобом заохочення службовця за виключні досягнення – фактично зберігають преміювання як спосіб накладення стягнень на службовця шляхом позбавлення частини заробітної плати. Таке «преміювання» погіршує умови для належного рівня незалежності і об’єктивності державних службовців.
Недоліком Закону можно вважати ще те, що багато повноважень державних службовців визначено для Автономної Республіки Крим, яка зараз фактино не є територією нашої держави, а юридично вважається окупованою. І цей Закон не може там діяти, до тих пір доки питання з територією не буде врегульовано.
Інші зауваження до Закону стосуються: факультативності випробування для призначення на посаду державної служби (хоча випробування мало б взагалі передувати отриманню статусу державного службоця); передбачення інституту ротації лише для посад І групи (хоча ротацію доцільно здійснювати і на всіх посадах з підвищеним корупційним ризиком); включення до стажу державної служби періоду перебування на політичних посадах; можливість продовження перебування на державній службі для осіб старше 65 років (при чому стосується це знову ж таки лише посад І групи); непродуманості порядку звільнення з державної служби за власним бажанням особи (адже поширивши на ці відносини законодавство про працю, та відповідно норму про подання заяви про звільнення за два тижні, унеможливлено своєчасне проведення конкурсу та призначення нового працівника); тощо.
З вище зазначиного можна зробити висновок, що новий Закон України «Про державну службу» містить низку суттєвих недоліків, які викликають сумніви у його спроможності забезпечити якісне реформування цього інституту, відповідне високим стандартам демократичних держав. Тож лише подальше внесення змін до Закону насамперед щодо, захисту державних службовців від партійно-політичних впливів, підвищення стимулів для подальшого професійного росту, побудови ефективної системи інституційного управління державною службою уможливить професійність та неупередженість державної служби в Україні.
Поиск по сайту: