Метод правового регулирования отношений по социальному обеспечению

На протяжении десятилетий в научной среде не прекращается дискуссия по вопросу о том, каждая ли отрасль имеет свой собственный специфический метод правового регулирования или существует некий единый метод, общий для всех отраслей права. Позиции «единого метода» придерживался В.Д.Сорокин. Суть его концепции заключается в том, что в любой отрасли права используются сочетания таких приемов правового регулирования как дозволение, обязывание и запрет (Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. М., 1976. С.111.).

Однако большинство правоведов пытаются доказать, что каждая отрасль права обладает самостоятельным методом (Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975; Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений. М., 1972; Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972 и др.). Причем это вовсе не означает, что метод отрасли должен быть настолько уникальным, чтобы иметь особое название. Такой метод присущ лишь фундаментальным отраслям права (гражданскому, уголовному, административному). В других отраслях права специфика метода не столь безусловна, поскольку применяются различные комбинации дозволения, предписания (обязывания) и запрета.

Метод любой отрасли права представляет собой совокупность приемов и способов «нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями» (Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С.209.).

Особенности метода определяются природой регулируемых отношений, поэтому в отраслях публичного права (административном, конституционном, уголовном) преобладает императивное регулирование, а в частных отраслях (например, гражданском, семейном) – диспозитивное. В соответствии с аналогичным разделением, но выраженным в других терминах с учетом правового положения субъектов правоотношений, в первом случае применяется метод субординации, а во втором – метод координации. Существует и третий вариант терминологических обозначений метода. В литературе по теории права его называют автономно-авторитарным.

Императивный метод относится к сфере государственно-нормативного регулирования, а диспозитивный – к области договорного регулирования (Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С.224.).

Специфика метода проявляется в его элементах: правовом положении субъектов правоотношений; особенностях юридических фактов, порождающих, изменяющих и прекращающих правоотношения; мерах ответственности и способах защиты нарушенного права (Приложение. Рис.5.). Сочетание указанных элементов предопределяется спецификой материальных отношений, входящих в предмет отрасли. В зависимости от их сочетания может преобладать императивный или диспозитивный способ правового регулирования.

Рисунок 5. Метод права социального обеспечения

Среди ученых не существует единства мнений по вопросу о соотношении императивного и диспозитивного регулирования в сфере социального обеспечения. Так, М.Л.Захаров, Э.Г.Тучкова, Д.И.Рогачев, признавая использование дозволений, утверждают, что преобладает императивный метод, а подавляющее большинство норм носят обязывающий, предписывающий характер (Захаров М.Л., Тучкова Э. г. Право социального обеспечения России. Учебник. М., 2004. С.93; Рогачев Д.И. Указ.соч. С. 79-87.). Эта позиция основана на том, что средства социального обеспечения ограничены и распределяются государством. Поэтому все условия приобретения права на денежные выплаты и услуги строго регламентированы и не могут быть изменены по соглашению сторон.

Не отрицая ведущей роли предписаний, многие ученые высказывали и высказывают не столь категорические суждения. В частности, К.С.Батыгин считал, что в праве социального обеспечения существенную роль играет дозволение (Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть. Уч.пособие. М., 1998. С.46-48.). Эту точку зрения разделяли Р.И.Иванова, В.А.Тарасова, а сегодня придерживается М.Ю.Федорова и другие (Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983. С.129; Федорова М.Ю.Социальная защита населения в Российской Федерации. Курс лекций. Омск. 1999. С.29.). Р.И.Иванова писала, что «метод социально-алиментарных притязаний (требований) и предоставлений…является разновидностью диспозитивного метода регулирования социалистических общественных отношений» (Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект). Автореф. дис. д.ю.н. М., 1987. С.12.).

В качестве аргументов в их работах указывается, что поведение физического лица в правоотношениях по социальному обеспечению регулируется диспозитивными нормами (они имеют право на выбор вида социального обеспечения, момента обращения и т.п.).

С помощью дозволений устанавливаются основные права человека в сфере социального обеспечения. Но следует подчеркнуть, что имеет место дозволение особого рода, при котором субъективное право лица сводится только к одному праву требования. Однако при осуществлении своих прав физические лица должны выполнять и определенные обязанности. В частности, пенсионер обязан извещать орган, выплачивающий пенсию, о наступлении обстоятельств, влекущих изменение ее размера или прекращение выплаты. Аналогичные нормы содержатся и в других законах, определяющих права на различные виды социального обеспечения. Следовательно, надлежащее поведение управомоченного субъекта (физического лица) достигается не только при помощи дозволения, но и предписания (обязывания).

В связи с развитием государственной социальной помощи как самостоятельной организационной формы социального обеспечения особенности метода приобретают новые черты. Адресное оказание социальной помощи подразумевает, что малоимущее лицо может лишь направить государственному органу свою просьбу, но не требовать получения конкретного вида социальной помощи. Орган социальной защиты производит проверку уровня доходов и имущественного положения обратившегося и принимает решение о видах и размерах помощи по своему усмотрению с учетом финансовых возможностей субъекта РФ. Отношения по предоставлению адресной социальной помощи регулируются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Но следует помнить, что право на отдельные виды социальной помощи не зависит от имущественного положения обратившегося лица. В качестве примера можно привести набор социальных услуг, право на который имеют только лица прямо указанные в законе.

В большинстве случаев диспозиции правоустанавливающих норм указывают лишь правомочия физических лиц. Поведение второго субъекта (государственного органа, учреждения или иного субъекта) регулируется при помощи позитивного обязывания (предписания). Государственному органу, учреждению или иному субъекту предписывается активное поведение по рассмотрению обращений физических лиц, проверке юридических фактов, своевременному оказанию медицинских и социальных услуг и т.п. Обязанности государственных органов или учреждений закрепляются как в материальных, так и в процедурных нормах.

Правовой статус субъектов права социального обеспечения не вписывается в классические рамки о равенстве или подчиненности сторон, хотя одной из них выступает государственный орган (учреждение или иной субъект). Участники отношений по социальному обеспечению являются экономически неравными, но административно независимыми друг от друга. Имущественные права и свобода выбора поведения принадлежит только физическому лицу, а имущественные обязанности возложены на государственные органы (учреждения или иных субъектов). Такая специфика отношений требует вполне определенного сочетания юридических приемов воздействия на поведение их участников (дозволений, запретов, предписаний).

Право социального обеспечения не предусматривает автоматического назначения денежных выплат или оказания услу г. Физическому лицу предоставляется возможность оценить свое положение и потребность в социальной защите со стороны государства, выбрать наиболее выгодный для себя вид социального обеспечения (например, при наличии права на трудовую пенсию по старости и по инвалидности). Без волеизъявления физического лица субъективное право не будет реализовано и останется в потенциальном состоянии.

Свобода выбора физического лица отражена и в нормах о сроках обращения за конкретным видом социального обеспечения. Так, воспользоваться правом на пожизненные и долгосрочные выплаты (пенсии по старости, по случаю потери кормильца) физическое лицо может в любое время, когда сочтет нужным, а правом на единовременные и периодические выплаты (пособие по беременности и родам, пособие на погребение и др.) – в установленные законом сроки. Для обращения за услугами никаких временных рамок не существует, физические лица пользуются ими при возникновении необходимости.

Такой отличительный признак метода правового регулирования, как недоговорный характер установления прав и обязанностей субъектов, в какой-то мере утратил свою универсальность, т.е. распространение на все без исключения виды общественных отношений в области социального обеспечения. В настоящее время медицинская помощь и социальные услуги оказываются на договорной основе. В подтверждение заключения договора обязательного медицинского страхования каждому застрахованному лицу выдается страховой медицинский полис. Типовая форма договора утверждена Правительством РФ.

При заключении договора о предоставлении стандартных социальных услуг в пределах государственного перечня свобода волеизъявления сторон ограничена типовой формой, утвержденной компетентным государственным органом. Отступление от типовой формы договора практически невозможно еще и потому, что средства, предназначенные для социального обеспечения, ограничены и имеют строго целевой характер. В данном случае договор не определяет по существу содержания прав и обязанностей сторон, которые установлены типовой формой, а является лишь юридическим фактом, необходимым для возникновения правоотношений по оказанию бесплатной для получателя медицинской помощи или социальных услуг.

Но большинство отношений по социальному обеспечению по-прежнему существуют на не договорной основе.

Поскольку предмет права социального обеспечения составляют имущественные отношения публично-правового характера, ответственность также имеет имущественный характер. При этом существенным недостатком и пробелом правового регулирования является отсутствие норм об ответственности государственных органов (или учреждений) за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей. Так, до настоящего времени не в полном объеме погашена задолженность по выплате трудовых пенсий, возникшая на рубеже веков; периодически имеет место несвоевременная выплата пенсий; необоснованно задерживается назначение пенсий. Однако ни ПФР, ни органы государственной власти никакой материальной ответственности за совершение указанных правонарушений не несут. Исключение составляют отношения по выплате страхового обеспечения в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями. При задержке страховых выплат страховщик обязан выплатить застрахованному лицу или иждивенцам умершего кормильца пеню в размере 0,5% от невыплаченной суммы страховых выплат за каждый день просрочки.

До пенсионной реформы 2001 г. к правонарушителям – физическим лицам применялись санкции двух видов. Санкции первого вида принято называть восстановительными, т.к. они имеют целью возмещение материальных потерь, причиненных нарушением. К ним относятся: удержание излишне выплаченной по вине получателя пенсии или пособия, возмещение стоимости оказанной социальной услуги и др.

Санкции второго вида являются правоограничительными, т.к. они направлены на уменьшение объема правомочий физического лица, не соблюдающего требования закона. В частности, не выплачивается пособие по временной нетрудоспособности лицу, продолжавшему работать в период болезни и получавшему заработную плату, может быть снижен размер пособия лицу, нарушившему режим, предписанный врачом, или не явившемуся в назначенный срок на медицинское освидетельствование без уважительных причин и т.п. Лишаются пособия также лица, умышленно причинившие вред своему здоровью.

Выплата пособия по безработице может быть прекращена в случае его получения обманным путем; приостановлена на срок до 3-х месяцев в случае отказа от двух вариантов подходящей работы, нарушения условий и сроков перерегистрации без уведомления органов занятости; сокращена на 25% на срок до одного месяца при неявке без уважительных причин на переговоры о трудоустройстве с работодателем в течение трех дней со дня получения направления органов занятости.

Лица, систематически нарушающие правила внутреннего распорядка стационарного учреждения (например, интерната) могут быть выписаны из него. При нарушении правил пользования протезно-ортопедическими изделиями не производится их досрочная замена.

Привлечение к ответственности виновного лица может осуществляться государственным органом, предоставляющим социальное обеспечение, или судом. Так, суммы, излишне выплаченные пенсионеру вследствие несвоевременного извещения о наступлении обстоятельств, влекущих за собой изменение размера трудовой пенсии или прекращение ее выплаты, удерживаются из пенсии по решению территориального органа ПФР. Формулировка статьи не предполагает согласия пенсионера на взыскание излишне выплаченной пенсии.

В результате пенсионной реформы 2001 г. в праве социального обеспечения появились штрафные санкции. Неправомерное несообщение (несвоевременное сообщение) лицом сведений, которое это лицо должно было сообщить в орган Пенсионного фонда РФ влечет взыскание штрафа в размере 1000 руб. Те же деяния, совершенные повторно в течение календарного года, наказываются штрафом в размере 5000 руб.

В случае прекращения выплаты трудовой пенсии до полного погашения задолженности по излишне выплаченным суммам пенсии оставшаяся задолженность взыскивается в судебном порядке.

Санкции, содержащиеся в федеральном законодательстве о социальном обеспечении, не следует путать с привлечением правонарушителей к уголовной ответственности за незаконное получение государственной пенсии путем мошенничества. Кроме того, незаконно выплаченная вследствие злоупотреблений со стороны получателя пенсия подлежит взысканию с него в доход государства.

Действия должностных лиц, виновных в выдаче документов, содержащих заведомо ложные сведения, которые привели к излишним выплатам по социальному обеспечению, могут квалифицироваться по-разному в зависимости от обстоятельств дела и образовывать составы различных уголовных преступлений (пособничество в хищении, служебный подлог). В этих случаях применяются уголовные санкции, которые также не относятся к праву социального обеспечения.

Штрафные санкции в отношении страхователей (работодателей и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) в случае неуплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды также выходят за рамки права социального обеспечения, поскольку связаны с формированием, а не с распределением указанных фондов.

Обжаловать решение государственного органа или должностного лица можно как в вышестоящий орган (или учреждение), так и в суд.

Еще одна особенность метода права социального обеспечения заключается в сочетании централизованного и регионального правового регулирования с муниципальным, поскольку эта сфера деятельности государства находится в совместном ведении РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В литературе высказана точка зрения о возникновении в 90-х годах прошлого века локального регулирования (Буянова М.О., Захаров М.Л., Рогачев Д.И., Тучкова Э.Г.). В качестве примеров локального регулирования обычно приводятся положения коллективных договоров, содержащие для работников дополнительные гарантии при наступлении социальных рисков (Рогачев Д.И. Метод права социального обеспечения. М:МАКС Пресс, 2002. С.137-138.). Как уже отмечалось выше, возникающие на основе коллективных договоров отношений имеют частную природу, негосударственные источники финансирования, ограниченный круг субъектов и выходят за рамки государственной системы социального обеспечения.

На основании изложенного, метод права социального обеспечения можно назвать методом позитивного обязывания (предписания), адресованного государственным органам, учреждениям или иным субъектам (публичным агентам) в целях предоставления социального обеспечения лицам, пострадавшим от социальных рисков. Следует подчеркнуть, что это обязывание имеет встречный характер и корреспондирует притязанию (требованию) управомоченного физического лица. Конкретные комбинации дозволения и позитивного обязывания определяются организационно-правовой формой социального обеспечения.

Используя знания о предмете и методе, студентам необходимо уметь отграничивать право социального обеспечения от других отраслей права – трудового, гражданского, административного и финансового права.

Поиск по сайту: